福建省基层社会管理创新研究——基于阳春社区案例的分析

邢晓燕，李秀义，林志煌

(1．福建船政交通职业学院管理工程系，福州350007;2．福建江夏学院公共管理系，福州350018)

福建省基层社会管理创新研究
——基于阳春社区案例的分析

邢晓燕1，李秀义2，林志煌2

(1．福建船政交通职业学院管理工程系，福州350007;2．福建江夏学院公共管理系，福州350018)

提出了社区社会治理创新成为社会管理创新的突破口的论断，总结了福安市阳春社区社会管理创新模式的经验，分析了该创新模式存在的问题，并在参考国内其他地方基层社会管理创新经验的基础上，提出了完善阳春社区社会管理模式的对策。

社区;社会管理创新;社会组织

改革开放30多年来，尤其是在“十一五”时期，我国经济发展取得了巨大成就。社会转型过程中出现的种种迹象表明，社会领域已经开始与政治领域和经济领域相对分离开来，并逐渐发展成为一个相对独立自治的空间，社会管理不再依附于经济管理和行政管理，而日益呈现其自身的规律和特征，并逐渐成为学术界一个全新研究领域。

一、社区社会治理创新成为社会管理创新的突破口

2011年2月，胡锦涛同志提出了要加强和创新社会管理(以下简称社会管理创新)，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。自中央提出加强和创新社会管理的政策要求后，各地都在积极践行。总结目前各地社会管理实践可以发现，不论是广东的广州、深圳，山东青岛市，四川成都锦江区、德阳市，安徽铜陵市等地，大家都不约而同地把社区管理服务作为社会管理创新的突破口(或者叫着力点)。

这是因为社区作为社会管理体系中最基础的细胞，是离百姓最近的地方。随着我国经济社会改革的推进以及城镇化的不断发展，城市人们的社会生活、政治生活日益脱离出原来所属单位、组织，回到社会、转入社区，由“单位人”向“社会人”转变;与此同时大量新市民来到城市住在社区，对他们的管理和服务越来越依赖社区。社区越来越成为新旧矛盾的汇聚点，这就要求社区管理和服务水平不断提升，与此相对应的是，当前我国社会管理体制相对滞后。因此胡锦涛同志要求“进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，健全新型社区管理和服务体制”，周永康认为“构建以城乡社区为重点的基层社会管理服务体系越来越成为当务之急”［1］。

2011年7月以来，课题组赴福安进行了多次的社会调查，对该市社会管理很多领域进行了调研，发放了近两千多份问卷，对福安市社会管理成功案例进行了分析。该市阳春社区推行的“网格化管理”和“六贴近六服务”的社区社会管理创新模式，取得了很好地社会效果，引起了课题组的关注。

二、福安市阳春社区社会管理创新发展现状

福安市阳头街道所辖阳春社区居民构成复杂，既有城市居民、机关干部，更有大量国有企业下岗工人。2007年以来，为了适应时代要求，提高社区管理服务水平，阳头街道党工委按照市委的有关精神，在所辖社区大力退行“精细管理、贴心管理、阳光管理”的理念，植入网格化管理和服务手段，不断拓展服务对象和服务内容。阳春社区发展了阳头街道推行的社区管理模式，首创了“六贴近六服务”的社会管理与服务创新模式。该模式获得居民的高度认可，取得了良好的社会效果。社区多年没有出现上访现象，治安环境也很好，未发生过一起刑事案件，各项工作完成情况名列前茅，综合绩效考评连续三年获得街道第一名。人民网、中国改革报、福建日报等媒体对该模式进行了播报，福安市在全市推广阳春社区“六贴近、六服务”的工作经验。调查中我们发现该模式很好地解决了社会管理创新中“管什么”、“谁来管”、“怎么管”这三大核心问题。

(一)管什么——新老社会问题在社区汇集

随着经济社会改革的推进，社区越来越成为社会成员的聚集点、社会生活的支撑点，社区也成为了新老问题汇集点、各种矛盾的交汇点。大量传统社会问题存在考验着社区的处理能力，调查中阳春社区负责人告诉本课题组，现在该社区“两委”要处理的新旧社会事务就有190多项:传统社会问题有越级上访问题，维护社会稳定问题、就业和社会保障问题，社会治安和公共安全等问题;新型社会问题有非公组织劳动关系纠纷问题、人口老龄化与居家养老问题、网络和虚拟社会管理问题、居民精神卫生问题、流动人口与特殊人群管理问题、社会组织管理和培育等问题，均离不开社区的协助甚至需要社区直接处理。社区居委会作为是社会管理体系中最基础的细胞，责任越来越大。社区党支部作为联系社会、整合社会、调控社会的主体，在党的建设和基层政权建设中的地位和作用将越来越重要，职责功能越来越拓展，工作任务越来越繁重。

(二)怎么管——“六贴近、六服务”有效实现“寓管理于服务，融服务于管理”

1．“六贴近、六服务”坚持以人为本

“六贴近六服务”是阳头街道首创并在阳春社区试点成功的一项社区管理服务模式，主要内容包括“贴近困难居民，开展生活保障服务，建立帮扶援助机制;贴近留守老人，开展居家养老服务，建立亲情关爱机制;贴近信访群众，开展人文关怀服务，建立群众利益协调机制;贴近辖区企业，开展人才信息服务，建立互惠互利机制;贴近驻区单位，开展党员进社区服务，建立共驻共建机制;贴近居民所娱，开展文化生活服务，建立娱情互动机制”。

2．网格化管理为“六贴近、六服务”提供了基础

“社会管理创新要树立关口前移、源头治理的理念。”但是由于社区“两委”人手少，资源协同水平低，管理和服务体制相对落后，往往很难完成作为关口前移、源头治理主体的责任。以福安阳春社区为例，社区两委只有7名，既要服务社区2 313户6 012个居民，又要完成190项社区事务，还要实现关口前移、源头治理，真是非常困难。为解决这个问题，该社区采用了网格化管理模式，对社区条块管理体系重组，建立了新的管理和服务体系。他们把整个阳春社区分成4个网格块(也就是4个小社区)，一个网格配一个管理员(由原来负责条条职能管理的社区两委委员担任)，对所属网格负全责，社区两委职能实现了从条条管理到块块管理的转变。一个管理员配备四个义务协管员，管理员必须贴近所管辖网格内居民，每日必须到所负责网格进行巡查并做好工作日记，能解决的现场解决，解决不了的及时上报。

(三)谁来管——社区积极推动多元共治，发挥各方主动性

社区较好地构建横向到边、纵向到底的公共管理和服务体系，形成了“党政主导、上下联动、条块结合、社会协同、公众参与”多元治理的的社会管理创新。

1．社区为公众参与积极创造条件

阳春社区在居务公开上，对涉及社区发展和居民切身利益的重大事项，实行“6321”工作规则(即六议、三公开、两报告、一监督)民主解决，调动居民“要知道、要参与、要做主、要监督、要满意”的积极性，实现居务民主，公开明白。本课题组在阳春社区看到该社区拥有“七彩周末”器乐队、腰鼓队、老年健身队、京剧队、广场舞、大合唱等16支文体社团，他们积极开展各种文体活动，社区还定时举办社区“睦邻日”、“邻里节”等活动。通过发展各种文体活动，一方面有效增进了邻里之间的互动和了解，化解了矛盾。另一方面也大大提高了居民参与社区管理的积极性，也增强了居民对社区的认同感和归属感，为构建和谐社区提供了基础。

2．社区为党组织尤其是基层党组织协调各方力量，为广大党员积极投身于直接服务群众提供了平台

中央提出在社会管理创新中:“党委领导，既要发挥好党委在社会管理中总揽全局、协调各方的领导核心作用，又要组织动员基层党组织和广大党员积极投身于直接服务群众的工作。”这一提法是对党的领导方式的一次重大转变，而社区也为这种转变提供了良好的平台。在福安市党委组织部和街道党工委的支持下，在社区党支部积极推进“合力工程”，拓展党建工作领域，构建联抓联动、共驻共建的“大党建”格局。该市确定30多个市直单位挂钩所驻社区，指导该社区的党建工作和创建活动。社区党支部以“创先争优”为契机，推动驻社区企事业单位与社区困难居民结对帮扶，开展文娱联谊等共建活动，推动机关企事业单位党员在八小时之外积极参与到社区服务活动中;社区内还建立了“惠民先锋”服务岗，18名在职党员、社区骨干及志愿者分别担任领岗人。

3．社区注重发挥社会组织的主体作用，有效整合各种社会资源

在上级支持下，该社区有意识地将党务、行政、群团、“两代表一委员”、包括各种社会组织等方方面面的资源整合起来，把党内外面向基层的各种资源整合起来，使得服务资源从党内资源延伸到诸如社区干部、医生、教师、片区民警、义工等各种党内外资源，形成公共服务多元共治体系。

在社区养老和居家养老方面，该社区积极整合各种资源建立了多层次的居家老年服务体系。第一层次是社区建立了居家养老服务站。主要负责调查养老需求、受理申请、签订协议、派工服务、监督其他组织的工作。第二层次是社区与卫生所等专业社会服务机构和社区商业服务网点等商业机构签定协议，建立了五大专业助老服务网络，为老人提供五大类专业、有偿或低偿居家养老服务。第三层次组建各种志愿服务组织和义工队伍3支，为老人提供无偿和低偿服务。社区还组建了16支文体团队，积极发展文体娱乐。

社区居委会作为最基层组织，本身人力、财力和物力都有限，社区化被动为主动，积极为驻辖区的企事业单位提供贴身服务，后者反过也积极为社区公共服务发展提供资金、场地、用车等支持。在这些企事业单位支持下，社区已经建成了居民健身活动场所、老人活动中心、社区养老服务站、科普图书室等基础设施，先后投入63万元绿化了社区公共休闲活动场所，解决了部份路段无路灯问题，安装了27个“全球眼”监视系统。

4．积极争取上级政府的支持和指导

该社区两委和社区的上级主管阳头街道党工委加强了工作协调和业务指导，除了其他支持，阳头街道财政还每年安排5万元专项资金，以保障“六贴近六服务”这项工作长期有效开展。

三、阳春社区模式发展中存在的问题及对策

目前国内各地在基层社会管理创新的实践正在如火如荼地开展，尤其是广东的广州、四川的成都都已经形成了很好的模式和经验，与他们相比，阳春社区模式虽然取得了很多的成绩，但是在发展过程中也存在一些问题。

(一)社会组织发育不良，政府(党委)和社会组织的协同合作机制不健全

为了发挥社会组织的作用，不论是广州还是成都，都在积极创造条件培育和壮大社会组织，尤其是社会工作组织，并且创造条件让这些社会组织独立开展服务。而在福安包括阳春社区，本课题组发现非政府组织发育不健全，志愿服务体系和社工服务体系、社会团体组织体系远没有建立好，志愿活动、文体活动等主要靠政府和社区推动。阳春社区的社会组织更多是文体类型的社会组织，而且这些文体组织其实很多是是由社区创建的，并在社区的推动下开展工作。

在这种情况下，要积极培育和支持社会组织开展社区服务。社会管理创新应当是还权力以规范，要求国家以法律和行政力量给社会一个自治管理秩序，让社会在常态下按照自己日常规范进行自我管理［2］。首先，要注重培育发展社会组织，重点发展公益服务、社会事务、文化体育、慈善救济等社会组织。其次，积极发挥现有社会组织在社会管理中的主体作用和特殊作用。通过购买服务、行政奖励、财政奖补、委托代理、经费补助、贷款贴息等方面对鼓励社会组织参与到社会服务。拓宽社会组织的公共参与渠道，尤其在涉及家庭服务、长者服务、青少年服务、残障康复、社区矫正、戒毒康复服务、劳动就业、社区自治等领域发挥社会组织的特殊作用。

(二)社区缺乏社会工作专业人才和专业知识

社区管理是一门专业知识，尤其是在新时期，社区工作者开展社区工作需要更新的观念、全面的知识和专业社会工作技能。在阳春的调查中本课题组了解到，社区“两委”成员知识和技能还难以符合需要。社区“两委”成员从当地居民中选举产生，社区“两委”成员基本上都缺乏专业的社区社会工作知识，更谈不上拥有社工证了。

针对这个问题我们认为，市政府和街道要出台政策，扶持街道通过招聘专业社会工作人员到社区工作。街道要积极安排社区“两委”成员参加社会工作专业学习，获得专业社会工作资格证;参加社工工作辅导培训等方式，提高社区工作人员专业水平。

(三)公众参与社会管理力度不够，参与渠道不足

民主是社区管理的灵魂，自治是社区管理的方向。推进社区居民自治，核心就在基层民主作用的发挥上。在调查中本课题组发现，该社区虽然也在积极推进公民参与，但是这种参与的方式更多是通过文艺娱乐等方式参与，新型的民主参与社区管理的渠道还不多，社区收集民意的常态机制还没有建立。真正实现从“单位人”到“社区人”的转变，再从“社区人”到社区主人的转变，需要从完善公民参与制度入手。针对这个问题，我们认为可以参考成都的模式，在社区内建立社区居民代表大会，建立居民代表常任制，逐步形成居民代表大会负责决策，居民代表会议工作委员会负责对两委工作监督，社区居民委员会负责执行的自治格局。

［1］ 周永康．加强和创新社会管理建立健全中国特色社会主义社会管理体系［J］．求是，2011(9):5－6．

［2］ 周瑞金．以改革加强社会管理创新［OL］．http://www．chinainnovations．org/Item/33284．aspx，2011－10－19．

Research on grass-roots social management innovation in Fujian province——based on the analysis of experience of Yangchun community

XING Xiao－yan，et al．
(Dept．of Management Engineering，Fujian Communications College，Fuzhou 350007，China)

The article puts forward that the community's social management innovation has become a breakthrough in social management innovation'summarizes the experience on social management innovation of the Yangchun community in Fu'an city，and it analyses the problems of this innovation model，and based on the experience of other areas in China，it also gives advice to perfect the social management innovation model in this community．

community;social management innovation;social organization

book=49,ebook=108

C916

A

1009-8976(2012)03-0049-03

2012－05－06

福建江夏学院青年项目(项目编号:2011C014);福建省“大学生创新创业训练计划”;福建行政学院《加强和创新福安市社会管理》课题

邢晓燕(1981—)，女(汉)，山东滨州，硕士，讲师主要研究组织理论。