土地流转下农民自身权益意识探究——基于上海郊区土地流转现状调查报告

沈久涵

(上海立信会计学院，上海201620)

一、选题背景

随着我国社会经济的快速发展，城市规模不断扩大，耕地随之减少，让有限的耕地养活更多的人口成为我国不得不面对的现实。1995年，国发［1995］7 号国务院批转《＜农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知＞的意见》中明确提出“建立土地承包经营权流转机制”。之后又不断推出一系列法律法规，使土地流转变得有序化、规范化。土地流转后农民自身的一些权益也随之发生了变化，但由于现阶段流转程序不规范，土地流转市场没有形成合理的流转价格，农民权益意识整体水平不高等问题的存在，导致农民对自己的权益认识存在偏差，进而影响新农村建设的进程，所以了解农民自身权益意识状况在当前阶段显得尤为重要。

二、我国土地流转现状

从全国来看，农村土地承包经营权流转已有一定的规模。2008年，全国通过各种方式流转土地面积占全部家庭承包经营面积的7%左右。各地区针对流转方式的调查结果显示:“转包”是农村土地承包经营权流转的主要方式。地区间也存在不平衡性。表现在:1. 南方和东北地区高于华北和西北地区;2. 经济发达地区土地流转比例较高;3. 部分农村劳动力转出地区农村土地流转比例较高。

三、研究方法

本文采用文献研究法、实地访谈、开放式问卷、调研问卷等方式对上海市青浦区、崇明县等地进行了调研。调查组共走访了80 户农户，得到调查问卷80 份。其中有效问卷73 份，有效率91.25%。主要针对土地产权、流转价格以及土地流转下农民对医疗、养老、子女教育、再就业四大方面存在的问题及其原因进行了调查研究。

四、农民权益意识调查结果分析

(一)农民对土地产权的看法

调查发现，大多数农民认为土地所有权是归国家所有的，认为归集体和个人所有的则相对较少。这表明大部分农民对农村土地所有权归属的认识模糊，因此也导致了农民在权益归属意识方面存在盲点。其原因主要有两方面:一是由于农业规模化经营及产业结构调整的需要，一些地方镇政府和村集体采取行政手段，强迫农民出让承包地，搞集体统一经营，使得农民忽略了自己的经营自主权，有部分农民甚至认为土地的经营权也是属于国家的;二是有的地方政府在招商引资过程中，为了降低开发成本和投资门槛，以土地流转之名取代国家征地行为，并且改变土地的农业用途，进行房地产开发，这在侵害了农民权益的同时也使农民更加盲目地认为集体土地所有权是属于国家的。

(二)农民对流转价格的态度

随着科学技术的进步，耕地水平、耕地收益伴随着物价上涨正逐步提高，土地的远期价值难以准确评估，土地流转后的长远价值究竟如何衡量还存在着许多争议。当下土地流转市场的流转价格多以双方私下制定为主，流转价格的确定没有可操作的价格标准，所以农民认为土地流转的价格可以随意商定，只要双方同意，不用考虑其他方面的因素。

(三)农民权益意识概括性分析

1. 农民对自身权益了解程度

上海市从2008年对郊区及其附属县镇展开了大规模土地流转，近几年来，作为全国经济发达城市的代表，土地流转比例已经居于各城市之首。

在这种高比例的流转环境下，农民对自身权益的认识程度是有所不同的，土地流转后农民对自身权益“非常了解”的仅占所有被调查农民的21.9%，这与目前的大规模流转程度形成鲜明对比，而对自身权益“不太了解”的农民数量也达到了19.2%。农民将土地以转租、承包等方式流转出去以后，想要维持生计，除了政府发放的补偿金外主要依靠的便是国家给予的相应权益保障政策。但现在多数农民在失地后，对自身权益的了解程度仅限于“有一些了解”，他们仅仅是意识到了自己应该享有的主要权益有哪些，至于更深层次的意识——怎样去利用和维护自身权益还处在茫然阶段。其主要原因有:一是国家以及乡镇政府出台的相关政策的官方文件语言过于专业化，对于教育程度不高的农民来说难以理解;二是各级政府的普及宣传政策工作力度不够强，使得农民不是十分了解自身权益;三是少数农民家中条件受到限制，地理位置比较偏僻，接受外部新鲜信息的渠道比较少。

2. 农民对相关权益保障政策的看法

上海市政府目前在积极完善土地被流转农民的权益保障体系，但是我们在实地调研中发现，除了常规的医疗保险、养老保险等镇保措施在正常推进外，对于失地农民的再就业培训等方面的一些保障措施却很难在群众中得到广泛应用。主要原因，有38.4%的人认为已出台的相关保障政策无法切实保障其自身权益，在具体执行方面存在很多局限性。同时，还有27.4%的被调查农民认为有一部分政策是偏离了其生活实际的，与农民权益保障之间的联系不够紧密。16.4%的被调查者认为政策之间相互重叠性较高，应用的时候需要大量冗杂繁琐的程序，非常不便捷。

3. 农民对医疗、养老、子女教育、再就业的重要程度意识

土地流转后在各项权益保障政策中，农民认为镇保(即农村医疗保险、养老保险)在自己的日常生活中是最为重要的，与此同时农民对家中子女教育的重视程度也是很高的，而与前两者相比，土地被流转农民对再就业技能培训方面的重视程度则相对较低。调查显示，农民对自身权益的了解程度高低与镇保、子女教育、再就业三方面在农民心中的重要程度是成正比的。

(四)农民对镇保的意识调查结果分析

1. 医疗保险

目前崇明县新河镇医疗保障体系的参保率几乎达到了100%，并且都是农民自愿参加。几乎所有农民都认为医疗保险中门诊报销比例是偏低的，有43.8%的被调查农民认为现在通货膨胀严重、物价飞涨，而日益增长的医疗费用与医疗保险报销比例却没有同比例地增长;有35.6%的被调查农民认为，在医疗保险方面政府制定的初始最低报销额度偏低。另一方面，还有13.7%的被调查农民认为现在的报销比例难以满足家中需要长期就医的病患医药费用的开销。部分农民家中有体质较弱的人需要经常就医，而药费、诊疗费、甚至是病人的日常看护费用都是不小的开支，这就给一个普通的农民家庭带来了沉重的经济负担。

2. 养老保险

养老金的金额经过调整，由原先大于60 岁的老人75元/月养老金调整为60 岁以前没有交过养老保险金的，从65 岁开始不论男女均为140 元/月;60 岁以前交过一笔总金额为2000 ～3000 元保险金的，从60 岁开始不论男女均为245 元/月。但在通货膨胀、物价飞涨的大背景下，这个数目的养老金额却使人堪忧。而事实上，的确有57.5%的被调查农民认为近几年物价上涨，养老金没有同等比例增长，已无法满足日常生活开销。同时与医疗存在一个同样的问题就是，有26.0%的被调查农民认为养老保险金制定的初始最低额度是偏低的。另外目前土地流转制度不完善，流转市场尚不成熟，今后政府必然要出台相关政策以完善土地流转制度，但是由于政策的不确定性，所以有12.3%的农民担心今后出台的政策会影响未来生活。

(五)农民对子女接受高等教育的态度调查结果分析

上海郊区现有普通中学459 所、职业高中15 所、小学352 所，93.5%的村在5 公里范围内有中学。2009年，上海市教委等部门积极推进城市优质教育资源向郊区农村辐射，对郊区20 所义务教育阶段相对薄弱学校实行委托管理。

有91.3%的农民希望自己的子女接受高等教育，但事实上，只有53%的农民子女在土地流转后能够顺利接受高等教育。导致这种比例不协调的原因有:一是高等教育费用偏高，二是就业形势严峻、文凭贬值。农民认为应让子女学些实用技能，尽早就业，减轻家庭负担。

(六)农民对接受再就业培训的意识调查结果分析

上海崇明县政府定期组织农民接受免费的再就业技能培训，包括农业、林业等方面，农民对接受培训的积极性也很高。但在调查中我们发现，这免费的技能培训却没有想象中那么多的农民去参加。51.2%的农民想要获得自主创业、经商、小本经营等方面的培训。政府提供的关于农业、林业和渔业的培训仅有9.6%的农民感兴趣。这也就不难解释为何免费培训的接受率没有达到预期效果。与此同时，在金融危机还未烟消云散的大背景下，多数农民希望政府能够提供相关工作岗位的实习机会、定期发布就业趋势及相关讯息，并且希望乡镇政府组建专门的免费开放的再教育技能培训中心。

五、结论及政策性建议

第一，土地产权不明晰，农民对土地所有权归属认知模糊。尽管目前农民尚未明显流露出土地私有化的意识倾向，但是，农民对土地使用权是较为重视的。因此，首先应该明确农村土地产权，其次加快农村土地登记确权进程。成都市2007年提出在全市范围内开展农村产权改革，制定农村土地承包经营权流转管理办法。其中主要两点一是推进农村土地流转的规范化管理。对农民承包的土地进行确权、登记、办证;二是建立农村土地流转承包双方的权益保护机制。规范农村土地流转双方的权益、建立土地流转有形市场。上海市可以借鉴成都市的经验，通过农村产权制度改革促进土地流转，巩固农民的土地使用权，并逐步允许农民享有更多的土地处理权。同时，中央政府要通过严格的执法和行政手段来保护农民集体土地不被地方政府强行侵占用作他用。

第二，流转价格制定不科学，农民对土地流转后生成的长远利益意识模糊。针对目前土地流转市场流转价格体制的不完善，一份相对科学完整的土地流转补偿金制度是农民迫切需要的。补偿金不仅要考虑到土地当前的价值，更要关注流转后土地带来的收益，按照合适的比例定期分给农民，这样既可以减少定价随意给农民带来的经济风险，也能激发农民对自身长远利益的关注，使土地流转能够在一个更加理性的平台上进行。

第三，农民在镇保方面自我保护意识很强，但是现行政策难以满足农民的日常生活需求。就镇保中的医疗保险和养老保险而言，认为养老保险金额偏低、医疗保险报销比例偏低的农民占绝大多数。因此，政府在调整两者的金额与比例时，应充分考虑目前的物价水平，制定出合理的标准，使其能与物价同等程度变动，解除农民在现实生活中对于医疗、养老两方面的担忧。完善农民纳入城镇社会保障体系的体制，实现与城镇社保的对接。要建立起从最低生活保障到农村医疗、从五保户到农村社会养老，即覆盖全体农民的农村社会保障体系，使农民与市民一样平等地拥有权利和享受社会经济发展的成果。对于已经流转土地的农民，要引导他们从土地流转收益中拿出部分资金，建立个人基本医疗和养老保险，提高自我保障能力。

第四，政府提供的再就业技能培训与农民的实际需求出现偏差。土地被流转后，一部分农民选择从事林业、渔业、科研、经商等其他职业。而政府现阶段往往只关注于农业培训，对于农民最希望受到的自主创业与专业技能培训有所疏忽。因此，要加大政府对再就业培训的财政投入，进一步加强城市产业的职业技术培训以及其他人文、文化、法律等培训。邀请或聘用专家，制订长久培训计划，开展定期培训活动。政府应提供相关工作岗位的实习机会、就业载体以及定期发布就业趋势等相关讯息，使农民能及时了解当今的就业形势。同时鼓励土地流转的农民自主创业，建立农民自主创业扶持中心，在贷款、税收、场地等方面对农民提供优惠政策，并给予相关指导建议。

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