略论产业转型背景下政府与高校专业设置权的配置

廖伟伟，怡 炜，吴 波

（1.安徽大学 高等教育研究所，安徽 合肥230039；2.上海市杨浦区检察院，上海 200090）

略论产业转型背景下政府与高校专业设置权的配置

廖伟伟1，怡 炜1，吴 波2

（1.安徽大学 高等教育研究所，安徽 合肥230039；2.上海市杨浦区检察院，上海 200090）

法学视角下，高等学校本科专业设置权不仅具有公权力的属性，同时也属于高校自主办学的基本权利范畴。在产业转型的背景下，我国现有的专业设置体制已不能适应高等教育改革与发展的需要，亟待依照高等教育规律与现代法治的要求重新配置政府与高校的专业设置权。省级地方政府应当以地方立法规范专业设置权的行使，高校应当在大学章程中载明本校专业设置的基本思路。

地方政府；公立高校；专业设置权；产业结构调整

国内教育学界一般认为，高等学校本科专业（以下简称“专业”）是高校培养人才的基本单位，其本质上是由一定社会经济和科技发展水平、社会分工、产业结构以及劳动力结构状况决定的，它集中反映了经济与社会发展对专门人才的种类、规格、知识能力与素质的根本要求。专业设置是高等教育部门根据科学分工和产业结构的需要所设置的学业门类，专业设置模式是人才培养模式的重要组成部分。［1］党的十七大以来，转变经济发展方式，加快推进产业转型升级成为我国经济社会发展的目标，但是专业设置与产业发展脱节的问题却日趋严重。在建立现代大学制度与建设法治政府的双重背景下，以法学的角度探索新时期专业设置的权力属性及其配置方式，对规范政府与高校的专业设置行为，增强高校人才培养的质量具有重要的现实意义与理论价值。

一、我国亟需建立与产业结构调整相适应的专业设置制度

转变经济发展方式，加快推进产业转型升级，是党的十七大以来我国经济社会发展的方向。为加快转变经济发展方式，推动产业结构调整和优化升级，完善和发展现代产业体系，国家陆续出台了《国务院关于发布实施＜促进产业结构调整暂行规定＞的决定》（国发［2005］40号）、《产业结构调整指导目录（2011年本）》等政策性文件。理顺高校专业设置与产业结构调整之间的关系，建立与产业结构调整相适应的专业设置制度具有极强的现实性与紧迫性。

（一）高校专业设置与产业结构调整关联性较高

高校的专业设置不仅直接关系到学校人才培养的建设，而且能够间接地反应社会的变化和经济的调整。由于专业设置实践性强，其内容易受到社会政治、经济、科技、文化等综合因素的影响，尤其是产业结构调整短期内对高校专业设置有较大影响。世界经济发展的结果表明，“调整产业结构必然会引起劳动力结构和技术结构的重新组合”。［2］虽然学科的基础研究都具有一定的稳定性，可以为科学研究和传统优秀文化的继承打下良好的基础；但与产业结构调整关联性较高的新兴学科和交叉学科专业，以及应用性较强的专业，则具有一定的灵活性，需要随着科技、经济以及市场的走向来进行调节。例如，2010－2011年，教育部就修订《学位授予和人才培养学科目录》、《普通高等学校本科专业目录》，增设与国家重大战略、产业发展和改善民生相关的学科22个、专业133个。①

专业设置调整也要遵循其内在发展规律，同时要与区域产业结构、与岗位职业结构相适应。高校作为能够为产业机构转型提供新技术，并为其培养符合要求的人才的机构，其专业设置和专业结构调整本身反过来又会促进或阻碍区域经济的发展和产业结构的优化。高校在进行专业设置和调整时，必然要将诸多因素作为参考，不仅要考虑到本地区内高校特色专业和优质专业所能提供的科技支持，也要考虑到基础专业和应用专业人才培养的就业问题。这种适应不是被动的，专业结构必在其自身发展规律的基础上去主动适应，才能对产业结构的优化升级起促进作用。学科专业结构及其调整的关键是要积极主动适应社会发展的要求，既要发挥高等学校满足社会需要的功能，又要发挥它引领和促进社会发展的作用。

（二）专业设置制度适应产业结构调整的基本要求

我国专业设置与产业结构调整脱节问题较为严重，从实际情况看，1998年制定的《普通高等学校本科专业目录》相对于现代社会的发展已表现出明显的滞后性，难以与社会经济相适应。［3］高校专业设置是一项系统工程，专业的实践性、周期性、专业本身涉及知识的高深性等特点决定了需要建立适应强的专业设置制度才能适应产业结构调整的需要，其基本要求应包括：

1.主动适应产业结构调整，正确预测市场的需求。专业设置要实现与中央及地方经济发展的良性互动，就必须结合自身的实际，遵循经济和教育的基本规律，搜集相关信息，扬长避短，敏锐地对市场经济的变化做出反应，进行全面的学科专业优化调整。除学校自身对产业结构变换的适应度外，还要考虑特殊专业所具有的稳定性，以及所培养的人才是否具备适应变化的能力；对专业设置的投入能否有较高的社会或经济效益等。

2.建立人才需求预测机制，增强专业自我调适的能力。充分成熟专业的一个根本标志是国家赋予的市场保护（特许权）以及专业的科学知识体系最终是在高校系统化（成为课程）、结构化（组合成专业课程计划）、合法化（课程和课程计划获得确认的过程）并传授给准专业人员（学生）而得到传承的。［4］因此，在设置专业之前需要针对产业结构调整和毕业生就业等情况做出调查，搜集相关各方的信息，根据结果分析市场对人才种类、数量以及质量的需求，同时结合高校最近一段时间内自身的发展变化进行预测，再进行对专业结构的调整，以强化专业对产业结构变化的敏感度，保证专业发展的良好态势，提高人才在社会中的应用度，提高学校的核心竞争力。

3.增设交叉学科门类，控制学科门类数量，拓宽专业内涵。学科发展，新兴学科和交叉学科的发展使专业处于整合与分化的状态中，专业设置不仅要适应已有学科与社会经济发展的需要，而且还要有利于促进新兴学科和交叉学科的发展与分化。专业设置不只是在种类和规模上进行的整合，必须把专业内涵提上日程，通过专业调整提高专业的内在质量。对过分专业化模式的改变，将专业内涵拓宽，不仅有利于促进学科专业的交叉和融合，且能在人才培养方面更具综合性，使学生拥有一定专业优势的同时，提高其专业的适应性。是故，专业设置需结合实际情况，以学科属性和人才培养基础为标准，整合现有学科门类，合并相近专业，加强特色专业，发展新兴专业，实现专业的可持续发展。

二、行政权配置过多是专业设置制度与产业结构调整契合度不高的主要原因

受计划经济下人才供给需要及前苏联专业设置模式的影响，上个世纪八九十年代高校专业设置权集中在中央政府，在专业设置的口径、方向、时间、空间等方面地方政府和高校的权力较少。上世纪末，为适应市场经济条件下经济发展和职业岗位的变化规律，专业设置权逐渐下放给省级政府和高校。从高校专业设置权的法律属性来看，其既有行政权的属性，同时又属于高校基本权利的范畴。政府行政权干预过多，高校办学自主权受法律保护程度低，是导致专业设置制度与产业结构调整契合度不高的主要原因。

（一）专业设置权具有行政权属性

一般认为，我国的专业设置权是教育行政部门所拥有的一种职权，具有行政权的属性。这种观点有其法源依据，《高等学校本科专业设置规定》（教高［1999］7号）这部规章对中央政府、地方政府和高校之间的专业设置权力进行了框架性的配置：1.中央教育行政主管部门享有颁布高等学校本科专业目录的权力、对“设置、调整核定的学科门类范围外的专业”和“专业设置数和自主审定专业的学科门类”有备案监督权、对“高等学校设置、调整专业目录外的专业”以及“国家控制布点的专业”有审核批准权，同时对高校的专业设置还有实行指导、检查、监督、评估、处罚等权力。2.省级教育行政主管部门享有的专业设置管理权包括：对所属高校“设置、调整核定的学科门类范围外的专业”的审批权、对“设置、调整国家控制布点的专业”的审核权、对“设置、调整专业目录外的专业”按规定程序组织专家论证并审核的权力、以及对所属高等学校专业建设，对新增设专业进行检查、评估、处罚的权力。3.高校：在专业目录规定的范围内有自主调整和设置专业的权力。权力配置的特点是：中央教育行政主管部门集中了专业设置的行政规划、行政指导、行政许可、行政处罚、检查、评估、监督等系列权力，地方政府教育行政主管部门和高校所拥有的权力较少。

2000年和2001年，教育部分别颁布了《关于近期高等学校本科专业设置几个具体问题处理意见的通知》（教高厅［2000］11号）和《关于做好普通高等学校本科学科专业结构调整工作的若干原则意见的通知》（教高［2001］5号），将普通高校专业设置的审批权下放给各省级相关单位；同时也支持高校对新兴交叉学科、专业设置的探索；并于2002年批准6所高校②具有自主设置专业的权力。此时，教育部将专业设置自主权绝大部分下放给省级政府相关部门和高校本身，只对《高等学校本科专业设置目录》范围以外的专业，保留核准审批权，并对专业名称的统一和开设程序严格把关。这一轮改革加强了省级政府对专业设置的调控，扩大地方教育行政部门的统筹权，同时赋予高校在高新科技类本科专业、与地方经济建设紧密结合的应用型专业、交叉学科专业等方向上一定的自主权。

（二）专业设置权属于高校的基本权利

从更高层级的法源来看，专业设置权是高校办学自主权的一部分，属于高校的基本权利范畴。《高等教育法》（1998年）确立了大学事业单位法人的地位，该法第三十三条的规定，“高等学校依法自主设置和调整学科、专业。”本条所指高校享有依法自主设置和调整学科专业的权利应当属于该法第十条所称的“国家依法保障高等学校中的科学研究，文学艺术创作和其他文化活动的自由”，即属于学术自由权这类基本权利范畴的高校“组织和活动”权利。③在《高等教育法》颁布之后，各地纷纷出台了相应的配套实施办法，如《湖南省实施＜中华人民共和国高等教育法＞办法》第八条第二款规定高校依法行使“设置和调整学科、专业；根据教学需要，制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动”的办学自主权。

专业设置权作为办学自主权的一种，应当属于高校可以自我选择与决定的自治权。但实际上，我国大陆高校自治权的内容，其特点是“自治的主体中没有教授，也没有学生；自治的范围也不仅仅限于学术自由事项，还包括许多内部行政管理事项；学术自由的事项和内部行政管理的事项界限不清，统一于自主权之中，法律上没有对两者区别对待，更没有对前者着重对待。”［5］在有关专业设置的整个权力体系的配置中，我们可以发现一副图景：中央教育行政机关对高等教育事项形成了从宏观到微观全方位规制的一元主导结构；行政机关试图通过行政权力的充分规划与运用达到对全国数千所高校、数千种专业的精细化控制，以“适应国家经济建设、科技进步和社会发展的需要”。依据《立法法》的规定，在法律、法规和规章三个层级的“法”，高校依法自主设置和调整学科、专业所指称的“法”至少应当是规章以上层级的法律规范，如《高等教育法》、《高等学校本科专业设置规定》以及地方性的法规和规章。实际上，设置调整学科专业的实体性内容与程序性内容多体现在中央和地方行政部门颁布的其他规范性文件中，这些行政法规或规章以外的决定、命令等具有普遍性行为规则所作的规定具有较强的政策性、导向性与程序上的可操作性，但是其内容是否保障了《高等教育法》确定的高校拥有的“依法自主设置和调整学科、专业”的权利，且在效力上是否强制性，这些都是需要进一步考察的。

三、有限政府与服务政府理念下的专业设置权配置

在建立现代大学制度与建设法治政府的双重背景下，应当依据专业设置的权力属性对设置权进行配置，规范政府与高校的专业设置行为。自治是现代大学制度的精神，在我国现有的立法中表现为依法自主办学的权利，与之配套的是“有限政府”的法治理念。“有限政府”是新自由主义理论的组成部分，它主张政府权力的有限性，减少不合理干预，提高行政效率，从而实现“有效政府”。［6］与现代大学制度相匹配的有限政府理念要求政府的规模适度，功能谦抑，形态法治，尊重大学自治。我国专业设置改革的方向应是下放专业设置权以增强高校自主办学的能力和活力，改革步骤应采取渐进方式。［7］政府应遵从有限政府的要求，合理配置中央政府与地方政府的专业设置权，切实转变政府职能，最大程度的保障高校依法自主设置专业的权利。

（一）中央政府的权力配置：规划、指导、检查，全面监督

2003年，《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发［2003］5号）取消了教育部对高等学校在本科专业目录内设置、调整核定的学科门类范围内的本科专业的审批权。依据《行政许可法》第十三条的规定：“通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；（二）市场竞争机制能够有效调节的；（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”政府的职能应定为于宏观调控，信息公开，信息引导功能，政策调控，引导发展，专业仅是微观层面一个系列、有一定逻辑关系的课程组织，高校作为事业单位法人可以对专业设置行使自主权，政府应按照有限政府的理念，严格限定活动范围，减少直接行政干预。中央政府可以采用行政规划、行政指导、行政检查等柔性行政行为方式干预高校的专业设置权，同时保留对地方政府和高效的监督权。中央政府在保留监督、指导、统筹规划权的基础上下放专业设置权，一方面，强化专业设置政策本身的科学性与合理性，理顺与强化传导机制，对专业设置应当依法行使行政规划和行政指导权力，保障地方政府权力运行与高校权利的行使。要分析国际产业转移和我国产业结构调整格局变化的实际情况，从而把握未来对人才需求变化的趋势，并作出合理引导专业设置、促进区域经济协调发展的政策。另一方面，中央教育行政主管部门应当保留行政检查和对地方政府及高效的监督权，通过制度化的制衡监督机制，中央教育行政部门应当阻遏地方教育行政主管部门及高校决策失误、政策执行偏差和腐败，保证决策的有效性。

需要注意的是，要纠正“国家颁布的学科、专业目录是关于高等学校学科、专业设置的部门规章”的误解，虽然学科专业目录“规定学科划分、名称及所属门类，反映培养人才的业务规格和工作方向，是设置和调整学科和专业，实施人才培养、授予学位、安排招生、指导毕业生就业等工作的重要依据。”［8］但从法源层级上看，它并不属于《立法法》确定的“法”的范畴，也不属于行政规范性文件，因此不应当具有强制性，仅对高校具有参照意义与指导价值。中央政府采取行政规划、行政指导的方式，不仅可以加快转变经济发展方式，推动产业结构调整和优化升级，完善和发展现代产业体系，还可以建立与其适应的专业设置制度。

（二）省级政府的权力配置：统筹、协调、评估、奖励

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》中进一步强调了省级政府对所属高校的统筹，由省级政府负责设置和调整所属高校的学科、专业布局。经济发展带来生产要素禀赋条件的变化，从而推动产业结构的演进。产业梯度转移不仅体现在国际分工中，而且也出现在同一国家不同地区的产业布局上。高校的专业设置和人才培养需要得到省级政府的支持，并将其纳入整个区域经济发展和社会进步的规划中，才能使人才培养成为推动地方产业结构优化的强大动力。变省级政府的直接行政干预为宏观调控，多采用统筹、协调、评估、奖励等措施，扩大高校在学科专业设置和调整方面的自主权。省级政府要从整个区域环境着眼，为高校营造一种宏观环境——可以自我约束并发展，可以公平竞争等，并建设相应完善的宏观调控制度。这种宏观调控实质上是省级政府对公立高校自主权的一种下放，给予高校更多的空间来自由发挥，省级政府的主要角色则是指导和监督，通过建立新的专业质量标准来及时反映高校各专业的人才培养质量，利用资金和评估等手段为高校整体的专业结构引导正确的方向。

省级政府在条件成熟的时候，应当以地方性法规及规章的形式确立本省高校专业设置的程序与主要内容。这种调控不单是对高校办学行为的指导，也旨在明确高校自身的角色，强调其独立法人的地位和应行使的自主权。地方政府应当通过立法的方式。如深圳市政府2011年5月24日颁布的《南方科技大学管理暂行办法》第十条规定“南科大以培养创新型人才为中心，依法设置和调整学科、专业，开展教学、科学研究和社会服务。南科大以实施全日制学历教育为主。学科设置以理、工学科为主，兼有部分特色人文与管理学科，积极发展国家和区域发展需要的交叉学科和新兴学科。”同时也要利用财政及税收等公共政策对整个区域的劳动力市场进行调整，确定相应的区域经济发展目标、产业方向等，这样才能在一定程度上通过更为客观的方式来影响整个地区劳动力市场的供求关系。如，省级政府想引导社会资源的流向，就可以通过制定高校专业设置的发展规划，并有重点地扶持特色专业等手段。

（三）高校专业设置自主权的运行：在立法与政策的框架内充分行使权利

保障高等学校实现法定权利是构建现代大学制度的基本要求，高等学校的公共性质决定了高等学校具有一种为实现公共目的的权利。相对于行政机关来说，这种公共权利是独立行使的。［9］大学章程是现代大学制度的载体，集中反映了大学的权利与义务，是高校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则，体现出与有限政府相契合的民主精神、科学精神和法治精神。2011年7月12日教育部第21次部长办公会议审议通过的《高等学校章程制定暂行办法》已于2012年1月1日起施行。该部规章第七条第四款规定：章程应当按照高等教育法的规定，载明学校的主要学科门类，以及设置和调整的原则、程序。第八条第二款规定，章程应当按照高等教育法的规定，健全学校办学自主权的行使与监督机制，明确设置和调整学科、专业的基本规则、决策程序与监督机制。综观世界各国众多大学的经验与做法，大学专业设置一般可在设置口径、设置方向、设置时间、设置空间等方面进行形态变化设计，以充分施展专业设置在人才培养活动中的多方面作用。高校可以在立法与政策的框架内，以大学章程为载体，充分规范行使专业设置权。高校充分利用自身设立的学术委员会、学位评定委员会，依据大学章程确定的程序审议专业的设置，也可以通过设立与专业设置相关的评估委员会，建立专业信息发布的网站，完善已有的专业设置机制，来调控学校内部的专业设置情况。最重要的是，高校要建立一个（或一种）研究自身学科专业与社会经济适应性问题的机构（或机制），依靠高校自身来调节专业与社会需求的匹配度，定时按期研究，这样才能从根本上对这个动态的过程了然于胸。

［注 释］

① 参见《国务院关于实施＜国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）＞工作情况的报告》，2011年12月28日。

② 这6所高校分别是北京大学、清华大学、上海交通大学、北京师范大学、浙江大学和武汉大学。上述学校只需向教育部备案新专业的设置情况，不用经过教育部的审核与批准。

③《高等教育法》第四章对高等学校在组织活动中的权利予以了规定，包括自主设置和调整学科、专业（第33条）；自主开展科学研究、技术开发和社会服务（第34条）；自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作（第35条）；自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员分配，根据国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配（第36条）；对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用（第37条）等。

［1］龚怡祖.大学专业设置模式探析［J］.教育发展研究，2001，（11）：72.

［2］汪晓村等.论高校学科专业设置的理念与机制［M］.北京：科学出版社，2007：35－37.

［3］何秀成.高等教育大众化背景下的专业设置与调整［J］.高教探索，2006，（3）：25－28.

［4］赵 康.论高等教育中的专业设计［J］.教育研究，2000，（10）：22.

［5］湛中乐，韩春晖.论大陆公立大学自治权的内在结构——结合北京大学的历史变迁分析［A］／／劳凯声.中国教育法制评论（第4辑）［C］.北京：教育科学出版社，2006：53.

［6］马 骁.试论高等教育管理体制中政府角色的转变——基于有限政府理论的分析［J］.煤炭高等教育，2008，（5）：12.

［7］卢晓东.中美大学本科专业设置比较［J］.比较教育研究，2001，（2）：18.

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［9］孙霄兵.在法治基础上构建现代大学制度［J］.中国高等教育，2006，（19）：10－11.

On Distribution for the Power of Major Setting between Local Governments and Universities under the Background of Industrial Transformation

Liao Weiwei，Yi Wei，Wu Bo

From a view of law，the power of setting undergraduate major for universities belongs to the features of executive power as well as within the range of their basic independent management power.Under the background of industrial transformation，current major setting system has not been fit for the demands of higher education＇s reform and development，which need redistribute major setting power between these two parties as higher education regularity and rule of law.For provincial governments，it is necessary for them to legislate for appropriate use of major setting power，but for universities，they need to clearly explain their basic thought in the university constitution.

local government；public university；power of major setting；industrial restructuring

G642

A

1673-1794（2012）03-0066-04

廖伟伟（1982－），男，安徽淮南人，硕士，助研，主要从事教育法研究；怡炜（1985－），女，山西大同人，硕士研究生，主要从事教育管理研究；吴波（1980－），男，安徽黟县人，上海市杨浦区检察院政策研究室主任，主要从事法学基础理论研究。

国家社科基金项目“行政法视角下的现代大学制度研究”（12BFX038）；安徽大学校级教学研究项目 “我省经济社会发展和产业结构调整与高等学校学科专业结构改革研究”（XJ200980）；安徽大学“高等教育管理与法治创新团队”；安徽大学青年基金

2012-03-14