财政系统廉政建设：如何更给力？

财政系统廉政建设：如何更给力？

话题嘉宾

叶 青：第十、十一届全国人大代表，湖北省统计局副局长，中南财经政法大学博士生导师

傅光明：湖北省财政厅纪检组副组长、监察室主任，湖北省监察学会副秘书长，湖北省廉政文化研究会特邀研究员

宋立根：河北省财政厅财政监督局调研员

孙兴全：武汉大学经济与管理学院经济学系副教授，中国管理科学研究院特约研究员

主持人

毛加喜：《财政监督》杂志总编辑

背景材料：

2012年6月27日，山东省聊城市中级人民法院对山东省财政厅监督检查局原副局长李福禄受贿案作出一审宣判，以受贿罪判处被告人李福禄死刑，缓期二年执行，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。一审宣判后,被告人李福禄提出上诉。经法院审理查明，2003年至2010年李福禄帮助刘济源为齐鲁银行拉存款达8亿余元，其间，被告人李福禄多次以他人借款、注册公司等名义收受刘济源送予的款物，折合人民币总计3135.26万元。

无独有偶。2010年，江苏省财政厅副厅长、党组成员张美芳被双规。经有关部门查明，张美芳坐拥7套房产，其中3套在其女儿名下，4套在其本人名下。7套房产中仅山水华门的一套房产就价值1000万元，是南京市公认的高档社区。此前，张美芳负责综合处、经济建设处、行政政法处、绩效评价处、省财政投资评审中心，其中综合处负责非税收入征缴。经查明，在决定财政收入的开户银行过程中，收取银行吸储回扣是其主要受贿来源。她也成为第一位因收取存款回扣落马的财政官员。

长期以来，财政部门掌握着资金分配这一直接且具有稀缺性的社会资源分配权，财权易被“寻租”。随着财政改革的深入和财政管理水平的提高，直接通过资金分配来寻租的案件正在不断减少，财政系统的违法违纪案件呈现出新特点，这也给财政系统廉政建设带来新命题。

新形势下财政监督风险与责任

主持人：对李福禄、张美芳案件各位怎么看？两个案件呈现出怎样的新特点？

叶 青：这两个案件不完全是资金分配权引发的，而是由资金存放权的控制引发的。这说明财政系统反腐败既要关注资金分配权，也要关注资金存放权，财政监督的责任在增大。

傅光明：从背景案件以及个人实际工作了解的情况来看，财政部门的廉政风险在增大，且这两起案件呈现出一些新特点：就是“要素寻租”已成为财政廉政风险之一。对权力寻租我们都很熟悉，那就是直接运用权力获得好处，带来额外的收益。但是随着财政制度改革的日益深入和财政管理水平的提高，财政决策、执行、监督的分离、部门财政权力的加强、项目制的完善，财政部门直接通过资金分配寻租的机率不断减少。但在市场经济条件下，要素成为越来越重要的资源，其市场化也带来相应的收益。因此，财政部门的要素资源也可能成为寻租的重要内容和领域。包括财政部门的影响力、个人影响力、权力影响力、信息、牵线搭桥、人际关系等。这些腐败案件的产生可能与本人无直接行使权力相关联，但由于给对方和当事人带来了巨大的收益，对方仍然给予一定的酬金，也会形成受贿的关系。在市场经济条件下，企业和经济体主要是追求经济利益最大化。一些企业往往为了获取巨大利益而不择手段。从目前财政部门发生的案件中，有相当一部分是由于与企业打交道而发生的案件。

宋立根：财政部门是国家及各级政府宏观调控的重要部门，管理着国家各级政府的“钱袋子”，财政干部是各利益主体攻关的重点对象。财政干部始终处在风口浪尖上，稍不留神就有可能陷入违法违纪的泥潭。同时案件中体现出来财政资金专户过多、资金管理分散的问题明显存在于财政部门中，从实务工作中也可以感受到一些县级财政部门掌管资金专户的科股都特别“吃香”。因此银行开户的问题就成为权力寻租的路径之一，最可怕的是，财政系统工作人员与金融系统工作人员勾结，就会“开拓”财政系统寻租空间，这一点从李福禄和张美芳案件中都可以看出。

孙兴全：李福禄、张美芳受贿案均发生在财政资金管理环节，更具体地讲是财政部门拥有财政资金开户银行的决定权，这种权力成为炙手可热的寻租对象，权钱交易的腐败风险极易酿成。作为比较典型的商业贿赂案件，其特点主要有：一是案犯主要是拥有公权，可以向他人输送利益的重要岗位人员，特别是领导干部。二是财政资金的分配和占用为案源重点。三是涉案金额巨大，这与财政体量相关，如全国财政资金存放余额就达到数万亿元，其中包含的巨额租金成为腐败分子捕猎的对象。四是一般而言商业贿赂案件隐蔽性强，多为相关案件连带发现，如齐鲁银行自身存在的相关案件“拔出萝卜带出泥”，使李案暴露。

主持人：结合李福禄、张美芳案件呈现的新特点，请谈一下财政系统贪腐发生的主要原因何在？

叶 青：我觉得主要原因还是财政官员在以权寻租。同时这也是由于对财政专户监管不严造成的以财政资金存款权寻租的问题。随着财政专户的形成，财政也拥有资金存放权，这就在一定程度上造成谁给的回扣多，这笔钱就存在谁那里。

傅光明：我认为这还是与财政部门性质的特殊性有关。财政是国家的一项重要职能，是国家政权活动的一个重要方面；财政政策是国家宏观调控的一个重要手段。雄厚的财政实力决定了一个国家政治经济军事上的强大、稳定、安全，也是推动经济社会发展和社会进步的重要保证。财政是一个经济范畴的同时，又是一个政治范畴，事关治国安邦、强国富民。财政财政，有财有政，既制定政策，又管钱，还管行政资产。特别是近几年来随着公共财政收支规模的不断扩大，管理对象的日益多元化，加上经济转型期，腐败也处于高发易发时期，导致财政风险与日俱增。财政体制机制制度本身仍然存在一些缺失，缺乏有效监督。而最根本的问题又在于个人缺乏自律。因此，稍不注意，很容易出问题，出大问题。

宋立根：首先，道德的缺失，必然失掉做人的准则。道德缺失的人放在重要岗位上，他的权力越大，危险性就越大。财政部门掌握着一定的财权，从某种程度上权力寻租还会对地方经济发展产生较恶劣影响。其次，法制观念的缺失，必然导致违法乱纪。不良行为不一定违法，违纪行为也不能叫违法，可以肯定地说，不良行为如果不用法律去规避，那么不良行为也就有可能演变成违法犯罪行为。再次，制衡机制的缺失，必然会出现贪污腐败。当财政内部监控失效时，财权和事权均无刚性约束，银行开户等一系列权力寻租就会粉墨登场。俗话说，“没有规矩，不成方圆”。没有硬性的制约措施和切实可行的约束机制来制约财政官员的权力，必然会导致权力寻租的违纪违法行为。财政部门发生的大案都会给人们留下深刻警示，其中很重要的一点即财政部门廉政建设和反腐败问题的关键在于要加强对财政制度建设有效性的关注。在一些地方，财政制度往往缺乏执行上、监管上的有效性和严密性，缺乏设置监督制约的屏障，才使权力寻租成为职务犯罪的主角。

孙兴全：我认为财政系统贪腐案件的发生，一是财政部门的内控制度不健全也是腐败现象存在的重要原因，应解决财政资金的存放在一定程度上由个人说了算的情况；第二，财政信息公开还不够全面，社会监督、人大监督、司法监督等一定程度上存在虚置状态，是否应该更全面地公开财政资金运行信息，包括财政资金余额的具体存在形态？第三，具体地分析李、张二案，这与利率管制形成的制度租金有关。当前存款利率与市场利率，有较大差距，使得财政资金开户存入带来巨额利益，制度租金的存在是寻租式腐败的直接原因。

主持人：根据财政系统贪腐新特点及前述分析原因，应该采取什么样的应对举措？

孙兴全：财政系统贪腐案件，无论是贪污、截留、挪用财政资金，还是滥用职权、行贿受贿等，主要是财政权力运行规范不力的结果。规范财政权力运行是反腐倡廉的根本，所以要根据法治政府、阳光政府建设要求，加强吏治，管好人特别是领导干部和重点岗位的人；要根据权力制衡的原则来划分职权，明确办事程序和审批权限、防止权力过于集中，注重集体决策。规范财政权力运行必须强化预算管理和公开、民主和透明。要着重防范财政资金管理薄弱环节和腐败高发领域的监管。要努力治理市场秩序，防止权钱交易，防止财政资金分配、使用过程中商业贿赂案件的发生。

傅光明：从治本来说，要进一步加强财政惩治建设。加强对违纪违法案件的查处，强化惩处的震慑力和警示作用；同时加强财政惩治建设也有助于从制度上查找原因，加强完善。我觉得在这方面可以借鉴香港廉政公署的经验，对贪污进行全方位的打击。香港廉署建立了三管齐下的机制：执法、预防、教育。通过机制建设使公务员不想贪，不能贪，不敢贪。这一机制的有效运转始于成功执法：廉政公署共有1300人，其中执行处有1000人，负责调查的有900人，全部都是专家组成，可见其执法惩处力度的保障。国内对贪污受贿最高量刑是死刑，香港没有；且香港最高法律只有10年，但腐败查处机率达到51%，这也有赖于其建立的一支由计算机专家、会计师、律师、管理顾问、公关教育专业人士等组成的专业调查队伍。在建设一支廉洁队伍方面廉署的做法也值得借鉴：合理的酬金；严格的招聘制度，包括品格审查；强化员工培训和举报机制；建立内部小组并实行独立监管制度。所以从加强惩处这个角度来有针对性地建机立制也有助于财政系统贪腐问题的解决。

反腐倡廉建设，关系到人心向背，关系到党的执政地位，只能强化，不能削弱。财政监督历来是惩治腐败的重要手段，具有治标与治本的双重功能。鉴于反腐倡廉与财政监督的内在联系，只有更加充分地发挥财政监督源头治腐的作用，充分发挥财政监督对财政权力运行的制衡作用，加快建立健全预算编制、执行和监督相互制衡、相互协调的财政运行机制，才能落实廉政风险防控要求，才能保证财政资金安全规范有效，也才能全面完成中央交给财政部门的反腐倡廉任务。

——节选自财政部党组成员、纪检组长刘建华在2011年全国专员办会议上的讲话

谁来监督监督者？

主持人：就李福禄案件仍有一点不能忽视，即其作为监督者的身份。监督是防治腐败的重要手段，而李福禄作为财政监督系统的干部本身仍执法犯法，折射出“谁来监督监督者”这一财政廉政建设中必须予以解决的问题。请您谈一下应从哪些方面入手来解决对监督者监督缺失的问题？

宋立根：监督“监督者”首先要做到的一点是在现有监督体系的基础上严格监管，强化执法，完善追责制度。财政、审计、纪检监察、银监和相关业务主管部门等都要按照各自职责依法监督。尤其是相对独立于财政部门之外的监督者要切实发挥其外部监管效力。纪检监察部门要对财政管理中的违纪违法行为严肃查处，尤其是对权力寻租的职务犯罪的惩处；人民银行要加强银行结算账户的执法检查；银监部门要加强对银行业金融机构的监督管理；业务主管部门和企事业单位要建立健全内部监督制约机制，加强对资金和财务人员的监督管理。在现有监管体系下强化问责追责应是监督监督者的第一步。

叶 青：我觉得监督者违法违纪，其可能性更大。因为他更为清楚财政管理疏漏之处在哪里。李福禄等觉得“拉存款得回扣”的现象普遍存在，法不治众，只要银行不说，也是人不知鬼不觉的。在财政监督中，如果监督者把被监督者说得天花乱坠，完美无缺，就可能有问题。对这种“完美”的监督案件要高度警惕。同时对举报案件要积极对待，宁信其有，不信其无。不断增强财政监督者的法律意识、及时分析财政违法违纪的新形式与新问题都是很关键的。

孙兴全：监督“监督者”，就是既要保证监督者更加理性客观、公平公正，又要防范其滥用执法、纪检权谋私。谁来监督监督者？一是要有合理的分权制度，不能让一个监督部门完全垄断监督权，要加强上级对下级的监管，也要注重平级之间相互监督和制约的制度设计。二是要保障被监督者对执法部门、纪检部门监督权利，保护其能及时有效检举、申诉执法不公及滥用职权行为，被监督者对监督执法过程的监督信息最为充分，且其从自身利益出发，监督的动力也最强。三是要通过执法公开，来加强群众监督、舆论监督的作用。四是要防止监督者和被监督者之间的合谋。

廉政风险防控管理工作的核心，就是要加快健全内部控制机制，这与财政内部监督工作目标一致，任务基本相同。因此，内部监督工作要配合廉政风险防控管理工作的开展，进一步突出重点，完善机制，提高层次。一是要深入贯彻落实《财政部门内部监督检查办法》，严格落实内部监督工作主要领导负责制。要将内部监督工作作为财政管理的重要环节，摆上议事日程，纳入制度设计，统筹考虑，积极推进。二是要建立健全内部监督工作机制。财政监督机构与预算管理机构要加强工作协调，建立高效顺畅的工作协调机制。预算管理机构要向财政监督机构全面开放数据端口，做到预算编制、执行和监督各业务主体间的信息沟通便捷、信息实时共享，确保内部监督全覆盖。三是要研究建立内部监督检查工作考核制度，将内部监督检查结果作为财政部门内部各单位评选先进和干部考核、任用的重要参考依据。要加强内部监督成果利用与转化，共同促进财政部门管理水平和内部控制机制的不断提升和健全。

——节选自财政部党组成员、纪检组长刘建华在2011年全国财政监督工作会议上的讲话

制度、改革、文化：全面加力廉政建设

主持人：近年来，财政系统反腐倡廉工作不断推进，为破解李福禄、张美芳案件等带来的财政系统廉政建设新命题起到了积极作用。您认为近年来我国财政系统反腐倡廉取得了哪些进展？

宋立根：财政是党和国家履行职能的物质基础，是国民经济综合管理的重要部门。其资源配置、收入分配、调控经济、监督管理等基本职能，决定了财政部门必然成为社会关注的焦点和预防腐败的重点。党的十七大强调指出，坚决惩治和有效预防腐败，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作的领域，形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制。同时，党中央颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》以来，财政系统建立健全惩治和预防腐败体系进行了大量有益探索，各级财政部门都高度重视贯彻落实《实施纲要》要求，紧紧抓住责任、教育、监督、惩治、预警、制度、改革等关键环节，制定了比较科学系统、周密严格的制度规范。目前财政惩治和预防腐败体系仍在建设完善当中，从大的方面来看这一体系的构建为财政改革和发展起到了重要的保证作用，同时对地方财政部门工作也起到较好的推动作用。

孙兴全：财政系统党风廉政建设工作在近年来不断加强且取得了明显的成效，惩治和预防腐败体系更加健全，财政资金的安全和干部职工廉洁从政方面都取得了较大的进展。在规范财政权力运行方面，大力加强法治政府和财政公开制度建设，严格办事程序和审批权限，推进预算编制的公开、民主和透明，加强国库动态监控系统建设，加大工程建设项目政府采购力度，认真清理党政机关、事业单位、社会团体、国有及国有控股企业“小金库”。在加强财政资金管理薄弱环节方面，加强财政专项资金、社会保障资金、抗灾救灾资金、支农惠农资金和扶贫开发、国有土地出让收入资金的管理使用情况，提高了财政资金安全性和绩效性。在对腐败惩治方面，也提高了案件查处率。

叶 青：我认为在财政资金的分配过程中，一方面由于财政内部监督加强，另一方面由于各级人大的监督加强，再加上部门预算、政府采购、国库集中支付等制度的出台，财政系统反腐倡廉取得了积极的进展。

在党中央、国务院的坚强领导下，各级财政部门认真贯彻党的十七大、十七届三中、四中、五中、六中全会、十七届中央纪委六次全会、国务院第四次廉政工作会议精神，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，全面落实《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》，紧紧围绕党和国家重大决策加强监督检查，确保中央重大决策部署落到实处；深入推进财税改革和专项治理，财政惩防体系进一步完善；坚决查处违纪违法案件，查办案件的治本惩戒功能得到较好发挥；全面开展廉政风险防控机制建设，财政权力运行更加规范；深入学习贯彻《廉政准则》，对党员领导干部的监督继续强化；加强财政纪检监察队伍建设，财政反腐倡廉建设科学化水平不断提高，财政反腐倡廉建设取得了积极成效。

——节选自财政部部长谢旭人在2012年全国财政反腐倡廉建设工作会议上的讲话

主持人：从另一层面来讲，李福禄、张美芳案件呈现出的新特点，对于查找廉政风险点、制定相应防控措施具有警示借鉴意义，也有助于推进财政系统廉政风险防控的持续改进。作为推进财政系统廉政建设的重要载体，财政廉政风险防控机制建设当前已进入深化阶段。有学者认为廉政风险防控的深化，应当跳出廉政风险防控机制本身来思考，以创新精神破解制度缺陷，深化与之相关的体制改革是廉政风险防控机制持续加力的关键，应如何看待这个问题？结合李福禄、张美芳案件，就财政系统，谈一下当前财政廉政风险防控机制相关的体制改革应以怎样的方向在哪些方面有所作为？

叶 青：对此观点，我很同意。好的制度，要有好的执行力。没有执行力，再好的制度也是白费。所以，要杜绝腐败问题的发生既要有好的制度，也要有好的执行者，执行是制度建设的重要组成部分。结合两个案件，考虑到制度与执行的关系，建议财政系统做以下的工作：一是查找财政工作流程上的漏洞。比如，财政官员为商业银行拉存款得回扣的问题怎么解决？“跑部钱进”的问题怎么解决？这都是容易产生腐败的领域。二是确定财政工作腐败的风险点。在“收”“支”“存”等环节都存在风险点。三是不断完善财政干部违规违纪的处罚处分制度。财政工作有新的内容，财政干部的腐败必然也有新的内容。

傅光明：从根本上说，要深化公共财政体制和制度改革，建立健全与之相适应的财政风险防控体制；就是要深入推进财政民主和法制建设，真正建立健全政府民主决策与让人民群众参与的财政体制和机制。健全和完善部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线制度，取缔银行拉存款给好处的制度，逐步建立财政公开制度，建立健全财政绩效制度，建立健全全方位的财政监督制度以及进一步深化廉政风险防控机制和体系建设。

主持人：财政惩防体系从根本上讲是制度建设，但也离不开文化建设、思想道德建设的配合，尤其在对领导干部的监督方面，廉政教育与制度建设缺一不可，应如何做好财政廉政文化建设？

叶 青：加强财政廉政文化建设的确很有必要。我曾经建议各级党校要开设《财政学》《传统文化》等课程。让学员知道财政资金从何而来，古代圣贤是如何理财治国的。一是要加强财政廉政文化理论体系的建设。从古今中外的财政思想宝库中吸取财政廉政文化的营养。比如，孔子说的“政在节财”就有很深刻的含义。二是通过“以案说法”的形式，把财政腐败的案例加以解读，发现与预防财政工作的漏洞与腐败。三是评选财政廉政文化的标兵，表彰先进。

傅光明：廉政文化建设是财政系统廉政建设至关重要的一个环节。要通过加强财政廉政文化建设，强化财政干部的自觉自律意识，通过进一步加强反腐倡廉宣传教育，筑牢拒腐防变的“防火墙”。因此我认为财政部门要从以下几个方面开展廉政文化建设和廉政教育。

首先坚持不懈地深入开展理想信念和核心价值观教育，深入开展廉洁从政和廉洁自律教育，深入开展示范教育、警示教育和岗位廉政教育，增强教育的感染力和冲击力；其次要常念“紧箍咒”，做到逢会必讲，逢节必讲，逢重大项目必讲；再次深入开展廉政文化创建活动，在机关和系统广泛深入开展财政廉政文化教育活动，深入学习自觉遵守《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》及其《实施办法》，结合财政实际，要求财政干部自觉地做到十个不：不违反政治纪律，不违反组织人事纪律，不为本人、亲属或特定关系人谋取私利，不收送现金、有价证券、支付凭证和财物，不以赌博和利用婚丧嫁娶等事宜收钱敛财，不违反规定私存私放公款、滥发津补贴，不为配偶、子女以及其他亲属经商办企业谋取利益，不违规购买或更换公务用车、私驾私用公车，不个人直接决定人事、资金、基建和重要物资采购等重大问题，不违反社会公共道德。

通过廉政文化建设，真正让廉洁成为财政干部的一种政治品质，一种生活方式，一种基本素质，一种精神境界，一种优良传统，一种部门氛围，一种精神家园，一种良好风气，一种文化根基。因此，廉政教育、廉政文化建设的落脚点是保证每个财政干部的廉洁自律，只有每个人的自律行为才能形成一个系统的清正风气。

宋立根：说到底，廉政文化建设是警钟长鸣、保证财政干部安全的有力措施。作为财政工作者，一定要通过廉政教育、廉政文化建设加强世界观的改造，牢固树立正确的权力观、地位观、利益观，打牢树立正确理想信念的思想根基。前几位嘉宾主要谈了如何进行廉政文化建设、廉政教育的问题，我就着重说一下廉政教育应着重教育什么的问题。

我认为应着重进行思想、品格、行动、律己方面的教育。思想上要突出一个“正”字。着力增强宗旨观念，防微杜渐；着力提高实践能力，把握方向；着力强化责任意识，避免失误；着力树立正确政绩观，管好项目；着力树立正确利益观，不谋私利。品格上突出一个“净”字。财政领导干部只有干干净净、清清白白，才会有凝聚力、号召力。要修身，正确对待是非、利益、荣辱、苦乐，时时以“两个务必”砥砺自己；要慎微，不虑于微，始成大患；不防于小，终亏大德。违法犯罪大多从小节放纵开始，财政干部要从现在做起，时刻凛然警觉，防微杜渐。行动上突出一个“硬”字。财政领导干部尤其是财政监督干部一定要不为困难风险所惧，勇于任事、敢于担当，雷厉风行地抓工作，大刀阔斧地干事业。遇到问题和事情，要旗帜鲜明地表明态度、亮出底牌，敢说真话和硬话，以此推动财政工作的顺利开展。律己上突出一个“严”字。财政领导干部一定要从严要求自己，切记人情里面有原则，交往之中有政治，在行使手中的权力时，要有“如临深渊、如履薄冰”的心态,对法纪心存敬畏之心。这些挂在墙上、念在口中的话只有通过廉政文化建设形成氛围、通过教育潜移默化使之真正谨记于财政人心里，才能落实到行动上。

编者按：思想的碰撞、信息的交流可以启迪思维、开阔视野、指导工作。本刊改版后特开设“监督沙龙”栏目，邀请专家学者、实务工作者以及理解、关心、支持和关注财政监督工作的社会各界围绕热点话题各抒己见，通过不同声音与思想的碰撞为财政监督工作启迪思维和提供借鉴。改版创刊号以近两年发生在财政系统的李福禄、张美芳贪腐案件为背景，围绕“财政系统廉政建设”这一话题展开讨论。

（本栏目责任编辑：阮静）