城郊农村新农村建设的方向与路径探索

○马皓莹

（中共武汉市委党校、武汉行政学院 湖北 武汉 430023）

一、城郊农村与新农村建设的相关理论研究

1、城郊农村的概念

城郊农村指的是处于城市和乡村结合部或者是在城市近郊的农村区域。在农村城市化过程中，有的农村区域在城市的扩张过程中尚未被完全并入城市，它们的社区管理体制和人员管理办法尚未完全纳入城市管理体系，因此形成了一种非城非乡的过渡型社会区域。

2、城郊农村的特点

相对于传统农村，城郊农村在经济结构、基础设施建设、农民生产生活方式方面有很大不同。首先，城郊农村的经济结构更加多样化，城郊农村以为城市建设提供用地和发展城市新兴产业为主，第二产业和第三产业，尤其是第三产业地位较为重要；其次，在城郊农村区域，由于其接近城市，因而享有发展基础设施建设的便利条件，在道路、供水供暖和绿化建设等方面远优于传统农村区域；最后，农民的生产方式不局限于第一产业，而是快速向租赁经济和服务经济等方向发展，城郊农村地区的农民在生活上也倾向于城市化生活，崇尚休闲娱乐和现代化的消费形式。

另外，从性质上讲，城郊农村作为传统农村城市化的一个过渡阶段和演进环节，处在地理外置和特征形态上最接近城市的地位上，它是农村城市化的最前沿地带。但是，我国现在依然沿用的城乡二元社会结构模式又注定了城郊农村虽然在产业结构、基础建设和人员生产生活方式等非常接近城市，达到了非农化，但是在社会管理体制方面依然属于农村区域，这就造成了城郊农村具有城市与农村两种形态。

3、城郊农村新农村建设的理论基础

新农村建设是指在社会主义制度下，按照新时代的要求，对农村进行经济、政治、文化和社会等方面的建设，最终把农村建设成为经济繁荣、设施完善、环境优美、文明和谐的社会主义新农村。2005年十六届五中全会通过的《十一五规划纲要建议》提出，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。

城郊农村新农村建设的理论基础主要包含四个理论：城乡互动理论、城乡一体化理论、统筹城乡发展理论和农村城市化理论。简而言之，城乡互动理论重在强调城乡之间在经济、资源、生态和空间上具有互相促进、互相推动的作用；城乡一体化理论强调城乡之间打破界限，在经济、社会、文化等方面进行全方位的融合；统筹城乡发展理论则侧重改变以往对农村发展不够重视的局面，将城乡发展统一规划、综合考虑；而农村城市化理论则可以看作是前面三个理论的指向目标和实际落脚点，即城市和农村在经济结构、社会管理、人员构成等方面逐渐缩小差别，最后达到没有差别，达到农村的城市化。

由此可以得出，城郊农村遵循城市化的原则进行开发和建设，走城市化的建设道路，是城郊农村进行新农村建设的方向之一，这也是针对我国城郊农村发展和解决城郊农村“三农”问题的发展方向。

二、以往城郊农村城市化建设中产生的问题与弊端

由于我国一直实施的是城乡二元结构的行政管理体制，城郊农村进行建设和城市向郊区与农村的扩张往往走的是一条渐进式“蚕食”状态的发展路径，诸多城市形成了城乡二元结构犬牙交错的格局，在城郊农村建设和城市扩张过程中出现了大量的“城中村”。所谓“城中村”，概括起来是指：在居住形态上，由于城市急剧扩张，在城市基础建设和经济发展项目建设过程中，原农村居住区域和人员就地保留下来；在社会形态上，此区域的人员在原有的农村户籍管理制度、土地管理制度、行政管理制度、社会保障制度、公共投资制度和教育体制的管理下，仍然以土地和土地附着物为主要生活来源。

“城中村”是城郊农村城市化建设过程中不可避免地会出现的现象，但是在发展和建设过程中，“城中村”造成的问题也日益严重。首先，在“城中村”中，由于整体规划滞后于现实的建设速度，村民们为了在拆迁中获取更多的利益，造成了严重的违建现象，而在违建的过程中，在管理和监督的盲点下，大量占用土地资源，又造成了土地资源的严重浪费；其次，在后续过程中，政府依照既定规划拆除农村建房时，就需要拆除很多包括违建在内的新村民建房，在付出高昂拆迁成本的同时，也造成了社会资源的严重浪费，为环境增加了负担；最后，由于”城中村”人口密集，社会管理和基础设施建设还相对落后，也造成了较为严重的环境问题和治安问题。

结合这些年来我国城市改造”城中村”的经验和形成的模式来看，走的基本上都是软件和硬件改造相结合的道路。从硬件改造上看，在预留村集体产业用地之外，对村民原有用房统一拆除，统一还建；从软件改造上看，改变原有的农村管理机制，改变原有的农村村民身份为城市居民，将以往的农村集体经济改造成股份制公司。在“城中村”改造的过程中，巨大的资金需求还是主要来源于农村土地改变性质后的增加价值。一般来说，需要改造的”城中村”的所在村，会按照规划，将部分土地资源的优先使用权通过签订合同的方式给一个或者几个房地产开发商，开发商依照合同参与”城中村”改造中的资金运作。

三、我国城郊农村城市化建设的路径尝试

在统一开发原则的指导下，城郊农村城市化建设最早和最普遍的尝试就是设立开发区。在近年来，我国各地依托城市建立的各级各类经济开发区和技术开发区鳞次栉比。这些开发区的设立，由于在设立之初就明确了建设目的，在建设过程中按照规划统一、有序地进行开发和建设，在一定程度上避免了以往的城郊农村城市化建设出现的种种问题。但是与此同时，这些开发区在设立和建设的时候，往往是以经济发展为主要目标，在开发建设和政策制定方面也都侧重于对发展经济的扶持，忽略了对社会管理和公共服务的重视。尤其是对实行区域托管的开发区，这些开发区的管理职能机构一般都是临时组建和形成的，对于占地上的城郊农村的各种问题还缺乏深入了解，而且行政管理的目标性过强，容易造成社会管理和公共服务的缺位。

建设开发区虽然不失为城郊农村城市化建设的一条可选择性路径，但其存在的先天问题也提醒我们寻找一条更适合城郊农村城市化建设的路径。在这个过程中，区域新城建设模式开始慢慢出现。分析近几年来我国依托城市出现的区域性新城可以划分为以下五类：内城改造和用地功能置换所联动形成的新城、城市结构改变生成的组团级新城、城市郊区化蔓延形成的郊区新城、以一大型项目为中心的特定新城以及以传统小乡城镇为基础发展成的新城。在这中间，最后一类以传统小乡镇发展成的新城，因其具有独立完整的政府机构和政权组织，在进行拆迁和还建的过程中便于管理，便于预先合理化建设规划，进行统一产业布局和村民改造，可以最大程度地从根源上解决“城中村”所产生的问题，所以，这种在传统小乡镇的基础上建立的区域性新城建设相对于开发区建设来说具有先天上的优越性，可以避免社会管理与公共服务的滞后与缺失。另外，在地理位置和互动关系中，这一类的小乡镇处于与城市毗邻却又不紧挨的位置，自然环境较好，既可以依托城市进行发展，吸纳城市人口在其新兴产业中就业，又可以吸引外来投资，消化自身发展过程中产生的农村人口就业。

四、武汉市城郊农村城市化建设的有益尝试

作为推进武汉城市圈建设投融资平台的湖北省联合发展投资有限公司（以下简称省联发投）于2008年成立后，首个确定的“两型社会”建设示范项目即为武汉花山生态新城。花山镇作为一个传统小乡镇，原为武汉市洪山区（现托管到东湖新技术开发区）的一个镇（现改为街道），境内自然环境优良。在花山生态新城66平方公里的规划面积里，包含了原来整个的花山镇。通过三年多的发展，现在的花山生态新城的建设已经初具规模，总结其建设经验为以下几点。

1、由唯一一个开发主体负责规划

省联发投先与洪山区（花山托管后改为东湖开发区）共同出资在2009年成立了花山生态新城投资公司，作为唯一的投资主体负责新城的规划与建设。花山新城投资公司作为投融资、规划建设的唯一主体，负责开发与建设的所有事务。这就可以保证在实施过程中，先确定总体规划，统一建设基础设施，统一对政府和民众负责。

2、分阶段分梯度实施建设规划

花山生态新城的规划在世界范围内招标，并通过专家团评估，确保了规划的科学性、先进性。在基础设施如道路建设上，采取了一次性规划、分批实施的做法。现在已经从南至北和从东至西建设了花山大道和花城大道纵贯横穿整个花山新城，并在规划中分期分批建设支路配合，这就很好地解决了以往的“断头路”和重复修建道路的资源浪费问题。在商业性开发建设上，注重商业项目之间的相互支撑和配合，避免了无序和盲目。

3、统一拆迁，统一安置农民

花山新城建设采取全版图一次性征地的模式，以村为单位签订征地协议，保证了区域的平衡，有利于征地工作的推进。与此同时，先行开工还建房建设，做到了先还建再拆迁，一方面减少了被拆迁群众在外过渡的时间，同时也大量节省了过渡费。这种先盖还建房的做法很好地解决了以前拆迁难的问题。到今年为止，城中已基本完成了改制和社保办理工作。在农民安置问题上，新城整合闲置的土地、资金和人员，结合花山镇以往传统的苗木花卉优势，成立了一个园林绿化公司，同时成立了一个物业公司对还建住房进行统一管理，并成立商业管理公司对商业用房进行管理。

4、注重环境保护与生态平衡

在新城建设之初，政府就在建设规划中把保护自然环境、维护生态平衡作为建设宗旨，成立了专门的机构，调配了专业人员，吸取国内和国外对于生态城市建设的经验，对新城建设的各项技术指标进行严格设定和控制，将新城打造成名副其实的生态新城。例如污水处理和电能转换方面，都分别采用了世界上比较先进的技术。

五、结语

城郊农村的新农村建设，具有与传统农村新农村建设的不同的特点。依托城市，走城市化的建设道路，可以被视作城郊农村新农村建设的一个建设方向，也在理论层面上联系了新农村建设和农村城市化的内涵。结合以往城郊农村城市化建设产生的”城中村”问题和开发区建设问题，区域性新城建设是城郊农村城市化建设的一个有益尝试。这项尝试也会在今后的建设过程中，在理论和操作层面得到不断的丰富和完善。

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