发达城市城中村改造的经验及启示

○王昊宇

（河南 郑州 450046）

一、城中村改造的经验

1、广州市城中村改造的经验

广州市是我国改革开放的前沿阵地之一，也是我国经济发达地区的区域性中心城市，其城市化进程中的城中村改造颇具代表性。广州市自2004年至2010年按照城乡一体化的要求将全市138个城中村改造为现代城市社区，其城中村改造的经验可以总结如下。

（1）先行试点，逐步推进全市城中村改造。广州市首先采取“一村一策”的办法将位于中心城区的7个具有代表性的行政村作为改造试点，然后逐步在全市城中村改造中推广试点经验。

（2）城中村软硬环境改造分两步进行。第一步是通过“四项转制”的办法改造软环境，即变建城区内的城中村村民为居民，变村委会为居委会，变集体所有土地为国有，变村委会管理的集体经济为集体法人股东和村民个人股东共同持股的股份制公司，变城中村村委会管理为城市一体化统一管理。第二步是对硬环境的改造，即通过合理规划，结合新式农民公寓建设和旧村改造的方式对城中村逐步进行改造。

（3）采取了“政府指导+城中村自主改造”的模式。在城中村“安居”改造中，广州市不主张引入开发商，坚持城中村集体自主改造，改造资金的筹措采取“谁投资，谁受益”的原则，资金来源以村集体经济改制后的股份公司和村民个人出资为主，辅以银行优惠贷款，区市财政对部分市政基础设施和公共配套设施建设给予适当资金支持。

2、深圳市城中村改造的经验

深圳市自1997年开始对城中村进行改造，其改造经验总结如下。

（1）试点推进，严格城中村用地。深圳市的城中村改造试点是按照每镇一村的办法进行，政府免费提供设计方案、村民自主选择对村民住宅进行了连建、单元式统建改造。在城中村改造中，严格规定城中村土地使用要求，将城中村土地划分为不准发展区、控制发展区和非建设用地三类，并给城中村留出足够的发展用地。改造中坚持“以人为本”，改造重点是解决居住、绿化、公共设施以及环境等问题。

（2）政策规章指引，专门改造机构实施。深圳市于2004年出台了《深圳市城中村改造暂行规定》等政策规章，为城中村改造的实施提供了有效的政策规章指引。此外，深圳市还成立了专门的城中村改造机构，编制了城中村改造总体规划，为城中村改造提供了强大的技术支撑。

（3）实施城中村改造准入制度。深圳市对城中村的改造主要采取的是“政府+村集体+村民”的模式，同时允许部分城中村的改造引入开发商，并实施城中村改造准入制度，对进入许可程序的改造项目和参与城中村改造开发的机构设定准入条件，以保障城中村改造的成功。

3、杭州市城中村改造的经验

杭州市自1998年开始启动城中村改造，推行撤村建居。相对于其他城市，杭州市需要改造的城中村多位于西湖风景区内，由于城中村村民不愿意搬迁和风景区内不宜建设高楼大厦的原因，杭州市采取了统一规划、原地安置、建筑控高等措施对城中村进行了改造，其城中村改造经验总结如下。

（1）政府主导。为顺利推进城中村改造，杭州市出台了56个相关政策，成立了市、区两级城中村改造指挥部和办公室，专门负责城中村改造工作。安置城中村村民的多层公寓由政府统一规划、组织开发，其建设采取“个人出资，市场运作”原则，公寓小区内外的公共设施和市政配套设施分别由区、市政府负责解决。

（2）撤村建居，村民变居民。在城中村改造中，杭州市撤销了原来的行政乡、村，设立了街道办事处，转城中村村民农业户口为非农户口，村民享受“两低”、养老、医疗等与城市居民同等待遇的社会保障。

（3）土地政策。撤村建居后，原城中村集体土地依法征用为国有，并留出10%作为村镇建设和经济发展用地；安居村民的多层公寓建设用地按照行政划拨方式提供，且30%的多层公寓作为经济适用房由区政府公开向社会销售，所得利润则补贴小区配套设施建设。

4、珠海市城中村改造的经验

珠海市自2000年开始对建城区共26个城中村进行改造，拆迁面积达260万平方米，动迁人口近20万。相比于深圳市“政府+村集体+村民”的城中村改造模式，珠海市则采用了“政府政策指导+开发商市场运作主导”的方式对本市城中村进行改造，其城中村改造经验可以总结如下。

（1）目标明确，坚持规划先行。为提高城市竞争力，珠海市以“改造城中旧村、创建精品社区”为城中村改造的最高目标，在改造时综合考虑路网结构、基础设施和绿地等要素的有机联系，坚持先规划再实施的原则。在具体改造过程中，针对每个城中村的不同情况采用不同的改造方案，先易后难、逐步推进城中村改造。

（2）采取“市场运作主导、政府给政策”的改造模式。即在城中村改造中，政府并不直接投资，而是引入开发商投资、采取市场竞争机制确保城中村改造质量，政府则承担了制定城中村改造的原则、规划的责任，并提供相应的政策。

（3）政府让利，照顾村民、开发商的利益。为调动需改造城中村村民的积极性，珠海市在拆迁法规规定的范围内，制定了有利于村民的拆迁政策：对村民合法房屋按建造年份给予1：1至1：1.2的面积比进行补偿，对违章建筑给予建筑成本补偿，拆迁期间的安置费和房屋出租收入由开发商补偿，并允许村民参与原村集体留用地等土地升值收益的分成。对于通过公开招标中标的开发商，珠海市政府为确保其可获得25%以上的合理利润给予了“拆一免二至三”的优惠政策，即每拆1平方米房屋，免2-3平方米建筑面积的地价，并免去相应的报建费用。此外，所开发房屋的1/3用于城中村村民的回迁，其余2/3允许开发商用于商品房经营使用。

二、城中村改造的不足

1、村民安置缺乏系统性

政府安置资金不足、拆迁安置政策不利、投资渠道有限、产权界定不清等问题是当前城中村改造面临的普遍问题，并且安置缺乏系统性布局，特别是对集中安置的村民安置环境和条件缺乏规划和长期考虑。

2、村民再就业问题重视不够

以往对城中村的改造往往把重点放在城中村村民的安置方面，忽略了城中村村民的再就业和长久生活保障问题。有很多城中村村民因城市化征地而大发其财、生活无忧，但那些处于城市边缘、为城市半包围的城中村，以及那些中小城市的城中村，同样因征地而失去土地、从农业解放出来的为数众多的城中村村民并没有“一夜暴富”、生活无忧，他们面临着再就业问题。而这些失地城中村村民无论是在非农就业（或创业）方面由于长期的农业生产活动而缺乏相应的城市就业所需技能和技巧，还是在村民变居民后由于传统农村生活习惯、习俗与城市不同而对村民素质的要求方面，都需要相应的培训，以使城中村改造后其村民未来生活来源有所保证，并适应居民身份的转换。

3、培训体系尚不健全

以政府主导的培训由于缺乏足够的资金、健全的培训师资及培训计划，导致针对城中村村民的培训更多的注重规模经济和范围经济效应，以“短、平、快”为特征，培训效果不明显，而关于创业和基本素质的培训较为缺乏，且开发商出于自身利益考虑，对培训的关注明显不足。

三、城中村改造的启示

1、城中村改造目标明确

（1）在管理体制转变方面，是要实现原来的农村管理体制向城市一体化管理体制的转变，具体包括社区体制的转变、经济体制的转变和土地性质的转变。社区体制的转变就是变村委会为城市居委会，变原村民为城市居民，将其纳入城市管理体制；经济体制的转变则是变原集体经济为村集体和村民共同持股的股份公司，以保障村民对原村集体资产的所有权；土地性质的转变则是变土地集体所有为国家所有，并对改造后村民依法取得的房屋按城镇房地产产权进行登记和管理。

（2）在物质环境转变方面，就是要按照城市统一规划的要求和标准，将原本建筑分布混乱、配套设施不足、环境脏乱的城中村转变为分布合理、运作有序、设施齐全和环境宜人的现代城市社区，切实改善人居环境，实现城中村与周边城市环境、设施的良好衔接，融为城市一体，并将村民原来的传统农村生活方式转变为城市生活方式。

2、城中村改造原则坚定

（1）政府政策引导、规划先行原则。城中村问题较为复杂，其形成与城市规划管理缺失有一定联系，对其改造必须在规划先行的基础上进行，并在规划设计时广泛征求各方意见，避免城市无序蔓延产生新的城中村，并确保改造后的城中村成为城市的有机组成体。同时，政府应明确城中村改造目标，并给予政策扶持、引导和控制以合理地对城中村进行改造。

（2）经济利益平衡的原则。城中村改造往往涉及城中村村集体、村民和政府的经济利益，有时还涉及房地产开发商的利益（如果城中村改造时引入了开发商的话），上述广州等四个城市的改造实践中都十分重视对原城中村村集体和村民的经济利益补偿和可持续保障，且在引入开发商时给其留下了足够的利润空间以保障城中村安居改造的质量，政府则在经济利益方面做出让步。

3、以点带面逐步推进

在城中村改造的具体实施中，广州等四个城市均采取了先行试点而非一次性大规模推倒重建的办法，然后以点带面、逐步推进试点改造的经验，有计划分步骤分批分期推进城中村改造。此外，在推进城中村改造过程中，不断对试点城中村改造经验进行完善和创新，并结合不同城中村的具体情况，灵活采取相应的改造政策。

4、必须兼顾安居、乐业与培训

完整、健全的城中村改造体系必须具有全局性、前瞻性和系统性。首先，安置不同于安居，安置仅仅包括住房安排、货币化补贴等，较少关注安置后居民生活条件和生活环境问题；其次，城中村改造后村民就业问题的解决至关重要，它直接关系到村民的生活来源问题，但是又不能仅仅从就业的角度去布局村民生活来源问题，毕竟一方面城中村改造后会给城市就业带来更多压力，另一方面城中村村民具有比单纯的农民或者城市居民更有利的创业条件，因此可以考虑以创业带动就业；最后，城中村改造伴随着村民身份的转变，也就是市民化转型，转型过程中，不仅村民的身份会发生变化，生活方式、心理状态、行为方式等都会受到转型的影响。因此，不论是为村民提供就业或创业扶持，还是提升村民的基本科学素质和文化素质，都有必要建立完善的培训体系。

[1]刘伟文：“城中村”的城市化特征及其问题分析——以广州为例[J].南方人口，2003，18（3）.

[2]麻智辉、龚建文：花园城市构建中的“城中村”问题研究[J].江西社会科学，2003（11）.

[3]田莉：都市里的乡村”现象评析——兼论乡村-城市转型期的矛盾与协调发展[J].城市问题，1998（6）.