地方政府职能转变对促进区域经济发展的作用——基于供求视角的分析

李文秀

（西北大学 公共管理学院，陕西 西安 710127）

地方政府职能转变对促进区域经济发展的作用
——基于供求视角的分析

李文秀

（西北大学 公共管理学院，陕西 西安 710127）

改革开放与市场经济的逐步完善推动了区域经济的快速发展，然而目前地方政府在职能的发挥上出现了缺位以及错位等问题，严重的阻碍了区域经济的发展.从经济学角度的供求关系上看，政府为区域经济的发展提供相适应的行政管理体制、行政职能、政府机构改革创新以及行政人员的素质等公共产品，实现政府职能的相应供给，从而更好的满足区域经济发展过程中的各种需求，真正的在市场的基础上充分发挥政府的职能，促进区域经济的协调健康平稳发展.

政府职能；区域经济；供求平衡

随着我国改革开放的程度逐步加深，步伐加快，市场机制逐渐完善起来.市场化进程的加快以及市场基础作用的增强，从而使行政区域为主体的区域经济的运作方式发生了很大的变化，区域经济的发展面临着竞争与合作的双重态势.竞争方面压力主要表现在现有的资源分配以及地方利益的保护，而合作方面则是基于区域经济的发展，在区域的比较优势和规模经济的发展条件下，区域间的分工和协作形成一定的规模，形成区域经济的规模协作效应，从而促进经济的发展.但是，地方政府因为自身的职能转变跟不上市场发展的需求，从而出现了许多问题阻碍了区域经济的自由发展，导致经济发展的空间受到限制，出现供给与需求不适

应的情况.

1 市场化背景下我国区域经济的发展

改革开放三十年来，市场经济得到了前所未有的发展，市场经济制度逐步确立，与此同时，政府的职能也相应的发生了变化.随着市场化的逐步完善，经济的快速发展，产业结构调整和专业分工的出现，一些地区为了追求生产、消费、贸易等利益，产生了区域经济一体化发展的趋向.利用区域的比较优势和规模经济的效益，实现产品市场、生产要素（包括劳动力、基本、技术、信息等）市场、服务市场到经济政策和管理的统一化发展的模式，在区域的空间内进行生产要素的自由流动，从而实现节约成本，创造更高的经济效益.这一过程本身也是一个不断的帕累托最优的改进的过程.

目前，在我国市场化发展的过程中，也逐步形成了一定范围内的区域经济，主要有环渤海经济圈、京津唐三角区、长江经济带、珠江三角洲、闽南三角区等区域经济一体化发展的区域.但是，就目前的发展状况来看，这些区域经济发展地区仍未形成统一的市场体系，区域内部的产业出于同质竞争状态，整个区域内合理的产业分工体系也未能建立起来，区域内部的矛盾和冲突日益突出.统一的要素市场和产品市场难以形成，区际间合理的分工体系无法形成，区域产业结构趋同，企业的专业化分工、企业的规模经济及市场的规模经济难以形成，这使得整个区域经济要素资源配置效率低下，阻碍了整个经济的持续发展.[1]

2 区域经济发展对地方政府职能的要求——需求角度

区域经济的协调发展与地方政府的职能之间有着密切的关系.地方政府的行政治理如果是与该地区的区域经济发展相适应的话那么就有利于该地经济的发展，反之，则会阻碍经济发展.突破现有的行政区划的各种限制，区域经济的发展向政府职能的转变提出了更高层次的需求，要求其转变职能以适应区域经济的协调发展.

2.1 对规范市场制度的需求

区域经济的健康协调发展需要一个健全、规范、统一的市场制度作为前提.我国从1992年提出来建立社会主义市场经济体制之后的几十年间，已经基本建立了社会主义市场经济体制的基本框架.区域经济的发展格局已初步形成.但是，在区域经济发展的同时，与之不相适应的是，我国目前的市场机制仍然存在着不规范、不健全、不统一的问题.区域经济自身的发展要求在全国范围内的大市场范围中建立统一、开放、有序竞争的市场体系，但是，因为市场发育的不完全，同时受到各个地方政府部门限制、地方保护主义、贸易壁垒等现象的限制，无法实现在区域经济内生产要素和资源的自由流动和合理布局，各个地方政府各自为政，人为的阻碍了区域经济的发展与全国经济发展的联系，无法充分的发挥市场机制的作用.区域经济的快速发展对规范市场制度提出了发展的需求.

2.2 对加强政府行政管理体制的需求

我国目前的区域经济发展模式主要是跨地区的区域经济，是地域上相邻的经济发展主体的联合.于是，地方政府的管理体制与区域经济发展的一体化之间存在着一系列的不适应性，主要表现在行政的区划、职能定位、机构设置等方面.

行政的区划的不适应性主要表现在区域经济是由各个地方经济组合而成的，各地方政府为了能够很好的实现自身的绩效考评，为了能够创造更多的政绩，总会追求本地区的利益最大化，为本地区创造更多的利润，“各自为政”这一现象的产生就会对区域经济总体经济的布局和规划产生不利的影响.当某一地区的资源、信息、人才、技术等优势占据主导地位的时候，实际上对于区域经济的总体协调发展而言具有优势互补、节约成本的有力因素，可以优化组合，从而形成经济发展的合力，实现区域内发展的效益最大化.但是，各自为政的管理模式将各种可以互通有无的资源优势片区化，没有一个统一的管理协调的机制，从而使得这些资源优势等重复利用，提高了生产的成本，减少了整体的竞争优势，就无法充分的发挥区域经济的整合作用.因此，行政的区划如果不能适应区域经济整体的发展状况，那么区域经济的发展就会受到严重的制约.

2.3 对完善政府行政管理机构的需求

适应区域经济发展模式的政府行政职能的实现需要与之相适应的行政机构的设置，才能保证其功能和职能的有效实现.从目前的情况来看，地方政府的机构设置基本上与中央政府的机构设置是相互对应的，而且以管理本辖区内的各种公共事务相一致，在区域经济发展中，缺乏一个统一的对于本区域内发展的一些特殊性的公共物品和服务的提供的机构，在职能的履行上仍是基于各自政府相关部门的合作沟通，而缺乏一个从宏观上对区域经济进行管理和调控的职能的部门或者机构.[2]这样的机构缺失阻碍了区域间经济的一体化发展.

3 地方政府职能转变对区域经济发展的作用——供给角度

从供给与需求的角度来看，当地方政府的职能能够达到区域经济发展的要求时，就是实现了供求平衡；反之，就是供求失衡.在分析职能实现与发展要求这一供求过程中，发现供与求的偏差，就会寻找出二者出现的问题，对于更好的实现供求平衡具有重要的意义.

3.1 地方政府经济职能的改变

目前的地方政府对于地方经济的发展是趋向于地方利益的实现这一基础的，为了本地方自己的利益发展，地方政府就会从本地区的短期利益出发从而破坏了区域经济发展的长效利益.比如常见的地方政府的地方保护主义，为了实现自身的利益最大化，地方政府普遍采取地方保护政策.同时，为了更好的实现本地区内的经济效益，地方政府就会出现一些短期的经济行为，比如说盲目的拉投资、上项目、规模求大.于是，一些周期短、收益快的项目成为投资的主体，而一些关系群众生产生活的民生工程却得不到重视，发展相对滞后.这一经济职能的发挥对于区域经济发展的要求来说是错位的，地方政府短期化的经济职能的发挥与区域经济的总体、统一性相脱节.

3.2 地方政府行政职能的改变

行政法律法规、政策的调控都对区域经济的发展有着直接的行政作用，当政府的行政法规、规章制度的制定服务于区域经济的发展，区域经济的发展必然会受到这些政策规章的推动，发展的过程中减少各种不必要的限制，为区域经济的长效健康发展创造更大的发展空间.各地方政府行政部门之间加强协调的同时，会在合作的基础上共同致力于区域经济的发展.各地方政府行政职能的发挥程度取决于机构的设置、组织的规模、资源和信息的掌握、人员的素质和结构等因素的影响.

3.3 地方政府社会管理职能的改变

区域经济的一体化过程是社会各方面复杂因素的综合体，而不仅仅是区域经济的发展，而同时，在经济的发展中也需要社会各种公共服务的相互配合和影响，经济的发展与社会各方面的功能是相互协调发展的.因此，在地方政府为促进区域经济发展的目的驱使下，地方政府还要充分的发挥好自身的社会管理职能，为区域经济的发展创造一个和谐、稳定的发展环境.包括政府要加强社会公共物品的供给和公共设施的建设，做好经济发展的配套服务，还要充分的支持教育的发展，为经济发展提供良好的后备支持.

4 区域经济发展中实现供求平衡的地方职能模式

对于当前我国区域经济发展现实中存在着的经济发展的需求和地方政府职能供给方面的供求不平衡的问题，要在二者之间寻求一个平衡点，从而保证区域经济的发展与地方政府职能的充分发挥相一致，一方面使地方政府的职能得到更好的发挥，一方面使区域经济的发展实现快速稳定的发展.因此，可以从以下方面寻求利益的结合点：

4.1 建立区域协作组织，加快区域利益主体的形成

就目前中国区域经济发展的实际情况来看，尽管存在着相关的区域协作组织，但是城市区域间的协作组织并未对跨区域的公共事务进行有效的管理，区域的合作组织应当是具有法律效力的利益主体，而且也应当成为区域内政府或者是跨区域的合作机构.区域性的协作组织的建立既有利于实现地方政府相关职能的向区域合作组织的转移，同时也有利于对地方政府行为的一个有效监督.跨区域的协作组织实际上是从区域发展自身来看的一个自我管理发展、而又与地方政府相互协调的组织模式.

4.2 加强政府的执政效能

地方政府的执政能力直接影响职能的发挥，在充分明确地方政府职能边界的前提下，地方政府要加强执政的有效性和效率.要充分的把握区域经济发展的需求变动状况，地方政府在制定政策和法律法规的同时要充分的考虑这些变化，并通过各种途径充分的利用资源、信息、技术、人才来激发行政体制的活力，提升政府的效能增强公共物品的供给能力.[3]加强政府的执政效能与充分发挥地方政府的职能是互相促进的.执政效能的提高也是政府职能充分发挥的体现，在区域经济发展的过程中，对于政府执政效能和政府各项职能的充分发挥有着较高的要求，政府只有充分的发挥经济职能、行政职能和社会管理职能，才会充分的满足区域经济发展的需求，从而实现发展的需求和职能供给的平衡.

综上所看，促进区域经济的发展，政府需要做的事情还很多，从政府职能结构组织的完善、法律法规的协调，到规范市场经济秩序、规范政府自身的行为，都需要地方政府积极的协调和配合，充分的发挥自身的职能，提供更多有利于区域经济发展的公共物品从而促进区域经济的持续健康发展.

〔1〕安筱鹏,冉晓丹.地方政府职能的演变与区域经济一体化[J].上海财经大学学报，2003，5（6）：49.

〔2〕王玉珍.区域经济的发展对政府职能的挑战及有效转变政府职能的对策思考[J].管理论坛，2007，（10）：34.

〔3〕阎立.地方政府职能有效性的建构逻辑[J].江海学刊，2010，（3）：118.

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