英美政府绩效改革策略及对我国的启示

渭南师范学院经济与管理学院 李永生

绩效改革是政府成本意识提高和公民自主意识强化双重作用下，为在公共管理活动中追求经济和社会效益最大化所实施的重要策略，其首先出现于20世纪70～80年代的英美政府改革，随后波及到整个西方乃至世界。目前，我国政府仍存在机构庞大、人员超编、财政负担重、治理难度大等问题，不仅束缚了我国政府绩效改革的发展，也影响了政府的廉洁形象。可借鉴英美政府绩效改革的成功经验，以此克服我国政府成本意识不强、效率低下等问题，提高我国政府绩效改革的水平。

一、回顾：英美政府绩效改革实践

（一）英国政府绩效改革简要回顾 英国政府的绩效改革始于1979年撒切尔夫人的改革，撒切尔夫人上台后就在首相办公室成立了由企业家雷纳主持的效率小组，专门审查政府各行政部门增进效率、消除浪费的情况，注重改善政府机关的行政效率。1980年，环境大臣赫尔在环境事务部建立了部长管理信息系统，强调在目标责任制的基础上确立科学的目标配置来调整资源，加强绩效评估。1982年，英国财政部成立财务管理小组，又颁发了《财务管理改革新方案》，这标志着英国政府的绩效改革正式推行，方案要求政府运用大量的绩效指标衡量各部门的目标，重点在于消除政府浪费，提高政府行政效率，加强成本观念，确保各项资源得到最大化的利用。1988年，“效率小组”在伊布斯倡导下正式向首相提出《改善政府管理：下一步计划》，建议政府强化有效的政策和服务，关注经验和技术，确保服务品质。1991年，英国政府为全面提升服务品质，又公布了“服务品质竞争提升计划”，其基本信念是鼓励竞争，使资源的运用发挥最大化效益。与此同时，梅杰政府又提出“公民宪章”改革纲要，继续改善服务的品质，利用各类资源并将任何公共服务的接收者视为政府的消费者，赋予其自由选择服务供给者的权利，到1997年，“公民宪章”已囊括了42个服务项目，并设立了民众期望的服务标准，赢得了全体民众的满意。1999年，《地方政府法案》标志着中央对地方政府的绩效改革进入了新时代，为了弥补硬性指标体系的缺陷，中央政府和审计委员会研究在保留和改进“最优价值绩效指标”的基础上，于2002年引入了“战略抱负”、“改进能力”等绩效评估指标，结合“最优价值绩效指标”中的一部分指标，创造了“全面绩效评估”体系（CPA），不断推进英国政府绩效改革的深入。

（二）美国政府绩效改革简要回顾 美国的政府绩效改革起源于20世纪70年代，1973年尼克松政府颁布《联邦政府生产率测定方案》，将政府绩效改革系统化、规范化。1976年，科罗拉多州通过《日落法》，规定立法机关要定期审查各政府部门及其出台的方案，减少政府部门机构重叠、效率低下等问题。1978年，卡特政府通过《公务员改革法》，提供高效灵活的政府人事管理机制并引入绩效工资方案，解决政府人事制度僵化的问题，到1981年，美国有36个州通过了该法案，政府绩效改革开始步入法制化轨道。1993年，克林顿执政后掀起了新政府运动，即政府再造，时任副总统的戈尔领导的国家绩效评审活动发表了题为《从繁文缛节到结果导向——创造一个花钱少，工作好的政府》，标志着政府再造的开始，其重点是塑造企业型政府，使政府的组织结构、运行机制、人事制度、预算体制发生彻底变化，为政府引入企业成功经验和技术提供了制度平台。美国还确立政府再造行动方向的四大原则，即坚持民众优先，颁布顾客服务标准、确立顾客导向；删减法规、简化办事程序；充分授权并扩大管理者的权限；消除不必要的开支，节约成本，发展全国信息系统，以电子政府方式传送服务并提供信息。克林顿政府随后又出台《政府绩效与结果法》，要求所有联邦机构制定为民众提供高质量产品和服务的战略规划，使用有效的评估技术向民众报告联邦机构的绩效状况，实现政府绩效改革的公开透明，这使政府绩效改革制度化，也将政府绩效改革推向高潮。1996年9月，克林顿和戈尔总结《政府的优势秘密》，在这份报告中突出了美国政府绩效改革的特点，即撤销了2000多个派出机构，精简了24万名公务员，终止了200多个执行方案，节约行政成本1180亿美元，联邦各机构制定了3000多个顾客服务标准，开始与民间企业建立协作关系，追求与社区的互动方式，不再拘泥于繁文缛节等。2001年，小布什任总统后，明确指出政府要以结果为导向，由绩效引导而不是由过程引导，为此，布什政府确立了以公民为中心、以结果为导向和以市场为基础的新型政府改革指导原则。

（三）英美政府绩效改革特点 包括：（1）注重政府问题的解决。强调提高绩效作为政府改革的目标，解决政府面临的困境，提高政府公共服务的品质。（2）政府高层领导大力倡导。改革的运行得到了政府高层领导的支持，由其出台措施推动绩效改革的发展。（3）以立法作为重要的保证。注重以法律法规确保绩效改革的有序运行。（4）制定详细的绩效评估标准。各部门都强调以明确的绩效指标引导政府目标的实现，追求民众满意的最大化。（5）利用先进的管理方法和技术。打破传统的经验式管理，采用私人企业成功的思想、方法、技术和工具，较过去更关注绩效的测量。（6）充分授权，构建政府与社会组织的合作伙伴关系。鼓励社会组织的广泛参与，强调结果导向和顾客导向。目前，英美政府实施的绩效改革提高了两国政府的行政效率，也优化了政府的公共管理活动，逐渐成为世界各国政府绩效改革的典范。

二、比较：我国政府绩效改革困境

（一）理论支撑不够 英美政府的绩效改革主要依托新公共管理理论和政府再造实践而展开，理论体系较为完整，我国则仍停留在政治学与行政学等书本理论的运用上，理论反思与创新力度不够。某些政府还没有把绩效改革作为长期的系统工程来加以实施，而只作为问题防控的手段或应付上级检察的必备环节，即当政府自身问题较多、公众抱怨强烈时，才会采取必要的手段进行专项检查，从而争取公众的理解，俗称为形象工程。缺乏理论支撑也使绩效改革的实践成果无法上升到理论指导的高度，成就固化自然不明显，理论前瞻性和系统性缺乏的状态下，必然会使我国政府绩效改革处于零散或自发状态。

（二）体制保障不健全 纵观英美政府的绩效改革，其体制较为健全，对政府持续开展绩效改革提供了必要的保障。而我国政府绩效改革尚处于初步探索阶段，还存在对绩效改革的深度、层面、范围和评估界定不清等问题，很难形成上下统一、全面有效的绩效改革。尽管我国历次政府改革都对行政效率予以强调，但要求相对笼统，各地政府结合本地实际情况实施绩效改革的程度、措施和方法差别也较大，同时，还缺乏相关的法律法规作保障，我国围绕绩效改革出台的法律法规并不具体，有些改革的领域还存在缺口，政府绩效改革难以形成有效的规范化制度。

（三）绩效指标不明确 英美两国的绩效改革措施相当多且较为明确，我国政府的绩效改革则利用传统行政测量方法对政府机构和公务员两个维度搞经验管理，测量方式单一，技术还不成熟、指标也很不明确，造成政府职能部门和公务员多注重投入和过程而忽视了目标、效果和公众满意度等本质特征，政府机构的效率靠开发项目、修建开发区和广场的数量、环境卫生改造的程度、基础设施及招商引资力度来衡量；公务员的效率则依据其执行上级政策的力度和工作作风、态度等指标来衡量，将之作为领导干部升降和奖惩的标准，由于缺乏量化指标，公众不满的情绪仍有发生。

（四）配套措施不完备 英美政府绩效改革形成了注重绩效水平和经验积累、将企业成功方法和技术用于政府环节、让专业人员参与政府绩效改革、发动社会力量提升政府绩效水平等配套措施，我国政府绩效改革则主要是由政府上级或高层领导负责，多数人员并未受过系统规范的训练，多数都是直接从技术或业务岗位晋升而来，其技术能力、分析和处理问题的能力均有待于提高，政府绩效改革技术相对滞后，经验管理的现象严重，应用企业先进的方法和技术几乎是形同虚设，公众对政府的监督力量不强，更谈不上协助政府搞绩效改革工作。

三、启示：我国政府绩效改革策略及方向

（一）提高政府对绩效改革意义的认识 政府职能部门要提高认识，加强宣传，树立绩效改革的新观念，强调绩效改革是政府生存和发展的保障，是实现政府宏观战略目标、提高公共管理效能和水平的重要举措，主动将绩效改革作为核心内容贯彻到政府工作的各个环节，改善我国政府绩效改革的质量。政府职能部门也要充分认识到绩效改革是政府的长期目标而非短期行为，以此改变政府及其公务员工作怠慢、效率低下、相互推诿扯皮等现象，使政府职能部门树立公众取向的政绩观，努力改善民生，向公众提供高质量的公共服务，以经济、效率和效益的统一满足公众需求。

（二）明确政府职能部门的任务 政府职能部门要进行职位分类和职级分析，科学的职位分类和准确的职级分析能明确政府职能部门的工作目标，使其根据中央的统一部署和安排，对政府长期、短期绩效目标作出合理规划，强化了各级政府的执政能力并督促其关注成本，节约经费。此外，职位分类和职级分析也能将任务分解到相关部门和岗位，使不同层级的公务员明确自己的任务并主动承担职责，便于根据本职岗位工作的完成情况和绩效目标的实现程度对各级公务员实施考核，促使政府及公务员持续改进工作作风。

（三）健全专业绩效机构，培训专业人才 由政府内部的工作人员和外部监督力量共同组建专业绩效机构，政府工作人员熟悉业务和工作流程，能够提供有效信息和咨询项目，是政府开展绩效改革的基础，外部监督力量包括专业机构和人员配合政府开展绩效改革工作，从而提高绩效改革质量。除了保证其工作的独立性，还要利用高校资源开设相关课程，聘任有一定经验的人才深入政府机构，或选派有理论基础和专业素质的人才出国考察，学习国外绩效改革的经验，专业人才要熟悉政府绩效改革的过程、重点和方向，也要了解企业先进的方法和技术并用于政府绩效改革，满足政府绩效改革的需要。

（四）科学设计绩效评估指标 我国绩效评估指标的设计研究现有北京师范大学唐任伍教授的中国省级地方政府效率测度指标，湘潭大学彭国甫教授设计的衡量地方政府公共事业管理绩效的业绩、成本、内部管理三方面指标，厦门大学卓越教授设计的地方政府通用评估指标以及兰州大学包国宪教授主持设计的地方政府绩效评价指标，这些指标多偏重经济方面，数据设计还不能全面反映现实问题，要求各级政府针对社会经济发展、文化科技教育、生态环境等方面重新规划绩效评估指标，对指标进行信度和效度分析，保证其可靠性和有效性，还要根据指标的轻重确定各项指标的权重，以此来降低政府成本、减轻公众的负担。

（五）实现政府绩效改革立法 立法是政府绩效改革的必要保障，当前，我国政府绩效改革方面的法律法规相对匮乏，应着重制定《政府绩效法》、《政府绩效指标量化考核规定》等法律法规，对绩效改革的内容、形式和考核办法等方面作出明确规定，才能使政府各部门都能依法实施绩效改革工作，并从法律上确保政府绩效改革的独立性和权威性，减少绩效改革工作的盲目性，使我国政府绩效改革纳入制度化、法律化、程序化和规范化的轨道。

（六）完善政府绩效改革配套体系 一要利用电视、广播等新闻媒体和报刊、综合年鉴等出版物全面推进政务公开，或推进电子政务建设，开通各级政府门户网站，也可以在政府部门建立专门性政务大厅或行政服务中心，提高办事效率，公开政务信息。二要推行公众满意的服务项目，明确政府各部门的人事考核机制，发挥立法、司法、审计、监察部门和公民的力量，推进政府绩效改革的民主化。三要构建科学的绩效信息系统，对政府工作信息及时收集分析、分配落实、反馈结果、推广成就，通过改进政府的工作作风、提高办事效率，实现政府绩效改革的目标。

政府的绩效改革是一项系统的工程，在构建和谐社会、全面建设小康社会和推进十二五规划有序发展的新时期，各级政府要高度重视，通过借鉴英美政府绩效改革的经验，完善我国政府的绩效改革，塑造我国政府高效廉洁的形象，从而提高政府的行政效率和服务品质，推动政府的良性运转。

［1］陈振明：《公共管理学》，中国人民大学出版社2003年版。

［2］刘旭涛：《政府绩效管理》，机械工业出版社2003年版。

［3］张成福、党秀云：《公共管理学》，中国人民大学出版社2001年版。