民生档案建设和管理存在问题探析

陆庆华

（池州市军队离退休干部管理服务中心，安徽 池州 247000）

民生问题是人民群众最关心的现实利益问题，民生档案是民生民情的重要记载，加强民生档案工作，让民生档案更好地服务民生，这对于开创档案工作新局面，促进社会主义和谐具有重要意义。民生档案管理工作已成为现阶段档案工作的重点和热点，但由于这项工作开展时间不长，还存在不少问题和难点，亟待我们解决。

1 民生档案建设和管理存在的主要问题

1.1 没有统一、准确的范畴界定

简单地说，涉及民生问题的档案就是民生档案。但涉及民生的领域很广泛，民生档案的范畴是什么？其究竟包含哪些内容呢？对这一重要的理论问题，目前档案界还没有形成共识，对民生档案还没有统一、准确的界定。有的人把民生档案细分为十多个方面，如土地承包档案、农村税费改革档案、农民工档案、改制企业档案、城市低保档案、社保档案、移民档案、房地产档案、拆迁档案、婚姻档案、劳模档案、学籍档案、复退军人档案、知青档案等。有的人把它归纳为民主政治档案、社会保障档案、企业改制档案、教育卫生档案、安居乐业档案等几个方面。有的人又把环境保护档案、食品安全档案和生产事故档案等纳入民生档案的范畴。甚至有学者对民生档案能否作为一个单独档案门类提出质疑。这些说法各有道理，但都存在问题，要么是未能全面概括民生档案涵盖的内容，要么是无限扩大了民生档案的外延。对民生档案没有统一、准确的界定使得其建设缺乏坚实的理论基础，容易造成混乱。

1.2 没有统一的规范和标准

民生档案涉及多个部门，一些业务主管部门对其管理的档案制定有相应的整理规范标准，如近年来就出台了 《婚姻登记档案管理办法》、《社会保险业务档案管理规定》等，这些档案标准的及时出台，为相关民生档案的规范管理奠定了基础，但并不是民生档案的所有领域都有自己的规范和标准。更严重的是，由于这些管理规范大都由各业务主管部门单独制定，自行设计，政出多门，未考虑档案的专业要求，档案标准化程度较低。这种规范标准混乱的状况，不利于档案行政管理部门对民生档案的业务监督和指导，因而制定比较科学的、切实可行的规范标准是民生档案制度建设的当务之急。

1.3 管理权限高度分散

由于民生问题涉及众多社会领域，民生档案常常被保存在各个不同的单位、部门，所以民生档案管理权限高度分散。这种分散性主要表现在两个方面：一是不同种类的档案分属不同的部门管理，既有党政机关，又有事业单位，还有企业和中介组织。如人事档案由人事部门保存，房产档案由房管部门保存，社会保险档案由社会保障部门保存，婚姻、社会救助档案由民政部门保存。最为分散的是改制企业职工档案，涉及人才交流、企业主管、社会保险、档案、劳动就业等多个部门。因此，很多人不清楚自己要查的档案究竟要到哪里去找，到处奔波。二是属于同一部门管理的档案也常常分散在不同业务科室保存，没有集中统一管理。如在人事部门管理的涉民档案中，职称档案、人事仲裁档案、毕业生安置档案等分别保存在职称科、仲裁办和人才交流中心。这些都不利于广大民众对民生档案的查询利用，也直接影响了整个民生档案资源体系的建设。

1.4 管理水平亟待提高

当前民生档案制度、规范和体系不健全，各级别、各部门、各行业民生档案的管理水平也存在着差异。以池州市为例，自2008年2月安徽省档案局转发了国家档案局 《关于加快民生档案工作的意见》之后，市档案业务部门先后对民生档案的管理、移交、整理进行了工作部署，经过三年多的建设，初步形成了民生档案建设、管理制度和体系，但由于一些客观条件和主观原因，各级民生档案管理单位的建设和管理水平参差不齐。有的民生档案如土地档案、房产档案、户籍档案等，都按照相应的规范进行了系统化整理，甚至建立了数据库，实现了计算机保存和检索。有的单位和部门为保管民生档案设置了专门库房，配备了专用设备。有的单位已将其管理的民生档案向社会开放，让广大民众查询利用。但有的单位和部门对民生档案的重要意义认识还不到位，对这项工作重视不够，建设相当滞后。要么是对形成的民生档案未进行规范化的整理，基本处于零散保存状态；要么是民生档案归档不及时保存不全；要么是对档案的安全保管未引起足够的重视，存在安全隐患。有的单位仍把建立民生档案定位在方便自身的业务工作需要上，服务民生的意识不强，未能及时接受民众的查询。所以各单位民生档案管理水平参差不齐，或多或少存在问题，只有及时解决好这些问题，才能更好地开发民生档案资源，服务人民群众。

所以，当前民生档案建设和管理还存在着上述诸多问题，这些问题若不及时解决，将影响其服务民生、造福民生目标的实现。面对这些问题该采取怎样的对策呢？

2 加强民生档案理论建设，理顺其管理体制

2.1 明确范畴、内涵和业务规范、标准，完善制度体系

加强民生档案的理论建设、完善其制度体系是建设民生档案的前提和基础。要建设好民生档案，首先必须明确何谓民生档案，只有界定了其范畴、内涵和外延，才能为其建设提供理论基础和依据。民生档案的内容异常丰富，而且随着时代和社会的发展，民生问题的内涵也在不断发展。这样，要从理论上对民生档案给出准确的定义几乎不可能。然而，对民生档案的内涵和外延进行界定，是我们开展民生档案工作迫切的现实需要，是绕不过去的问题。目前尽管我们还无法从理论上进行准确的界定，但可以进行相对准确的界定，只要能够涵盖民生档案的主要领域、主要内容即可。我们认为“民生档案是指机关、社会组织和个人形成的与人民群众利益直接相关的档案，是解决民生问题和维护广大群众合法权益的原始凭证和真实记录。具体包括涉及人民群众政治权益、生存发展权益、财产权益、生命健康和安全权益、人身自由权益、社会保障权益以及文化教育权益等方面的各种门类和载体的档案”[1]。这一表述基本上涵盖了民生档案的主要范畴。

要建设好民生档案，还要有科学的业务规范和标准，完善的制度体系。民生档案涉及众多行业部门，要想用一个规范标准一刀切地指导所有民生档案的管理，那是不可能的。但我们可以灵活处理，可以先对各种民生档案的特点和规律进行深入细致的研究分析，在此基础上，对其类型进行高度整合，然后再分门别类地制定规范标准。这些规范标准既要体现各自的特点，又要符合档案管理基本原则。这样同一类型的民生档案可以采用同一种管理规范标准。当然，所分的类型要尽可能地少，要达到最大限度的整合，这样规范标准就能尽可能地少一些。

2.2 理顺管理体制，明确权利责任

目前民生档案管理权限高度分散，必须改变其各自为政的管理状态，理顺其管理体制，明确权利责任。怎样理顺其管理体制呢？将各类民生档案实体集中到档案行政管理部门统一管理利用，这当然是最好的办法。但这涉及到多方面的问题，现阶段这种方式是行不通的。目前可以通过立法的形式，让各行业、各单位的档案管理部门接受各自行业主管部门和档案行政管理部门的双重领导，档案行政管理部门行使指导、监管民生档案建设的职权，提供技术支持和智力保障，统一组织、统一规划各行业、各单位的民生档案建设；而行业主管部门负责民生档案的实体建设，提供人力和建设经费。只有通过立法，明确档案行政管理部门与各业务主管部门的权利和责任，才能理顺民生档案的管理体制，才能使民生档案工作的开展有较为坚实的组织保证。

3 构建民生档案资源共享平台，提高其利用效率

要提高民生档案的利用效率，让其真正造福民生，就必须将分散在各部门保存的民生档案资源整合在一起，建立民生档案资源体系，构建资源共享共用平台，向公众提供综合的、系统的、全方位的民生档案信息服务。但种类繁多、数量巨大的民生档案采用什么样的方式才能有效整合呢？前文已述，目前采用档案实体集中整合的方式是难以实现的，现阶段最好的办法是信息整合。可以根据各类民生档案的实际，采用信息整合方式，形成共享共用的基础平台。而信息整合的最佳方式是建立民生档案网络管理系统，通过网络将各部门、各单位的民生档案信息链接起来，形成“网上民生档案馆”，应用统一的管理平台对外开放，提供网上在线查询服务。当然档案行政管理部门要充分发挥行政管理职能，充分利用专业技术条件，主动加强与相关行业、部门的协商和沟通，为民生档案信息共享创造条件，如提供网络环境下民生档案的收集、开放和安全保障所需要的计算机信息技术和网络技术。

4 加强民生档案法制建设，提高其法治水平

要使民生档案更好地服务社会、服务民生，还必须依法治档。积极立法才能让民生档案服务于社会公众时有法可循，才能用法律的手段保障档案管理有序进行。虽然《中华人民共和国档案法》和《档案法实施办法》，从法律上规范了档案管理的各个环节；《政府信息公开条例》和《关于加强民生档案工作的意见》实施后，民生档案相关法规的建设也有了依据和基础，但由于民生档案纷繁复杂，而目前管理者与公众的档案法律意识又很淡薄，因此其法制建设需要一个不断完善的长期过程，不可能一蹴而就。由于民生档案所涉及领域广泛，其立法首先要立足于公众的利益需要，要以公开透明的方式，积极广泛地采纳公众意见，最大程度地明确对外服务和利用上的诸多具体细节。“民生档案法制建设的立法角度、立法主体、执法方式和普法途径等方面都需要体现社会公共性”[2]。同时作为主要立法主体的档案管理机构，应该与民生相关的重要领域进行合作，积极广泛地采纳其它社会公共服务部门的立法建议，联合制定相关的规章制度，这样就能让民生档案相关法律法规更加具有社会生命力。

总之，当前民生档案建设和管理还存在着诸多问题，这些问题必须尽快解决，为此，我们首先要界定民生档案的范畴、内涵和外延，制定科学的业务规范标准，建立完善的制度体系，理顺其管理体制，明确权利责任。还要建立民生档案资源体系，构建资源共享共用平台。同时还必须加强民生档案法制建设，用法律的手段保障档案管理依法进行，这样才能确保民生档案及时造福民生。

[1]杨芳展，等.关于民生档案资源体系建设的几点思考[J].湖北档案，2009(7)：12-14.

[2]张东华，等.档案管理社会范式下民生档案法制建设的思考[J].档案学通讯，2009(4):42-45.