他山之石：国外财政监督派驻机构建设的经验与启示

■本刊编辑部

他山之石，可以攻玉。环顾全球，许多国家都设置了财政监督派驻机构，其中不乏优秀做法，在此对其进行总结，找寻这些机制的优势，并为我国改进财政监督派驻机构建设提供经验与借鉴。

一、国外财政监督派驻机构建设经验

法国：三条监督专员系统

法国的国有资本占国民经济总资本的70%，因此，法国财政监督的任务不仅仅局限于对财政政策落实的监控，更重要的一项任务是确保国有资产的有效运转。为此，法国的经济与财政部设置了三套不同的财政监督派驻机构体系，为确保其财政目标的完成做出了很大贡献。

首先，法国经济与财政部设置财政监察专员，派驻到中央其他各部门以及法国国内的22 个大区，就地对财政拨付到各部门以及各区的预算经费开支和运转进行监管。每一笔开支须经由所在地的财政监察专员签字确认后才可以交给公共会计进行拨付，对于不合理的开支项目，财政监察专员有权拒绝签字。同时各部门各区在制定本单位分预算时，必须同财政监察专员讨论，并定时向财政监察专员汇报预算落实的情况，同样，财政监察专员一旦发现预算执行中存在严重问题是有权中止预算的。对财政监察专员的选择非常严格，必须是在财政部工作十年以上的高级文官才有资格提名，同时财政监察专员实行轮岗制度，防止出现“一头做大”现象。拥有极大权力的财政监察专员，有力地保证了财政政策的落实。

其次，前文提到的公共会计，是法国经济与财政部公共会计司派驻到各个单位与地区部门的管理人员。垂直受辖于经济与财政部。在所在部门或地区预算交予公共会计拨付时，公共会计对其手续是否齐全、程序是否合法合规进行核实，及时监控，对于不合理的预算开支，公共会计有权拒绝拨付。同时，在预算执行过程中，一旦出现问题，公共会计也会及时中止拨付行为。公共会计的设置，收紧了政府的“钱袋”，为财政监督又多加了一道保险。

最后，对于国有资产占比重超过50%的企业，法国经济与财政部国家检察署设置国家监察员派驻到这些企业中，代表经济与财政部部长对其进行监管。国家监察员负责对这些企业进行日常监督，并将监督报告直接上报经济与财政部部长，同时参与企业年度预算的制定，全方位保障国有资产的运行效率。

从法国的财政监督派驻机构设置可以看出，其设置级别很高，一般都是直接对经济与财政部部长负责的，不会出现“位卑权重”“管不起”的情况，对畅通国家财政政策，提供了强大的政治保障。同时，还可以发现，法国的财政监督派驻机构设置很细，各个派驻机构根据各自不同的职能分别履职，相互配合。不仅提高了监督的专业化效率，还预防了“九龙管水”相互牵制现象的出现，提高了所在地财政监督工作的效率。

乌克兰：专门设立国家监督检查总局

乌克兰在独立之后便综合原有财政部财政监督检查局和其他中央部门执法机构，成立了国家监督检查总局。并在2000年前后通过颁布法律和总统令的方式，将国家监督检查总局从财政部中独立出来，升格为副部级的中央直属执法机关，并在乌克兰全境设置派驻机构，以明确财政监督专门机构派驻各地方财政监督分支职责。

乌克兰的国家监督检查总局，依靠自身所制定的财政监督法律法规和相关总统令，对全国内各地区各部门实施财政监督。首先国家监督检查总局设计制定乌克兰的财政监督法规及政策。依靠其派驻机构对各地区各部门预算开支的合理性、合法性进行检查。同时派驻机构还对各级国有资产、会计金融账目进行监控，而且还可以受所在地司法机关的委托对经济领域单位进行检查。对发现的违规问题，及时移交司法部门和执法部门处理，并在媒体公开全过程。地方各派驻机构，依照总局规定行使其职责。

乌克兰为了更好地执行财政监督工作，设置国家级别的专门检查机构，并通过派出派驻机构的方式上下联动，共同搞好财政监督工作。财政监督派驻机构有明确的总局做靠山，独立行使财政监督权力，极大地提高了财政监督的地位，建立完善的财政监督机构体系，同时其对提高财政监督工作效率的影响也是不言而喻的。

意大利：总财务司和国库部的派驻机构

意大利经济财政部下属的总财务司是以确保国家财政计划的有效制定和实施为目的设定的。总财务司下辖10 个总监督局，向全国所有国有机构派驻财政监督官员进行财务审计；同时还向中央机关各部门派遣中央预算局，向地方各省派遣省级财务局，监督各部门预算的制定以及执行情况，尤其注意监督中央在地方的预算执行情况，确保地方执行与中央政策相协调、统一。

同时，意大利国库部所属的国家拨款总署在国内中央各部门、各个大区、省、市和有国家拨款的医院等非经济机构和国有控股超过50%的企业均派设有直属的监督机构或代表，对国家每一项拨款的用途都进行详尽地考察与监管。

将监督寓于管理之中，详尽设置监察派驻机构是意大利财政监督派驻机构设置的特点。庞大的派驻监督机构组织将监督落实到日常管理工作当中去，根据各种拨款的不同用途进行详细划分和设置财政监督派驻机构，让监督不留死角，管理没有空白。

二、国外财政监督派驻机构建设的特点与启示

除了以上的一些做法之外，德国在各州设置了高级财政管理署，作为联邦财政部的派驻机构行使监督管理职责；巴西在财政部下设联邦监控总局，在中央和地方派驻了分局；西班牙预算监督总署工作人员有一半是派驻在其他部门和大型国企进行财政监督的。各国都有适合本国的财政监督派驻制度，在一定程度上确保了本国财政政策的有效运行。总结其中优秀做法可以看出国外财政监督派驻机构设置的三大特点，并从中领悟我国改进当前财政监督派驻机构设置的一些启示。

（一）财政监督派驻机构设置层级高，影响力大

综合前文描述可以看出，国外财政监督部门的设置级别较高，派驻到各地的监督机构都直接对中央负责，甚至出现乌克兰那种专门独立于财政部之外的财政监督机构。派驻财政监督机构的层级高，有利于其在派驻地顺利开展监督检查工作。

因此，我国首先应当提高财政监督派驻机构的行政层级，避免出现“位卑权重” 导致难以展开监督的尴尬局面。可以考虑将财政监督的任务独立出来，与财政部平级，直接对国务院负责，同时派驻机构有权对所在地或单位的任何涉及财政资金的行为进行监督，这就需要赋予各级政府的派驻机构以极大的监督权力和行政级别。在能够有效发挥财政监督职能的同时也会出现新的权力被滥用的可能，因此，在扩大派驻机构监督权力的同时需要将相关制约机制紧紧跟上。

（二）财政监督派驻机构设置与制度设计相匹配

针对上一个特点，为了防止派驻机构权力过大、过滥而出现“一头独大”的情况，各国普遍采用了分权设置派驻机构的方法，对于决策与检查、资金划拨、国有资产管理分别派出了职能不同的监督机构，明晰各个部门间的权责，将财权、事权分开。同时各国均以较高水准选拔财政监督派驻机构的工作人员，采取严格的约束与管理防止监督的利器蜕变为新的腐败源头。

对此，我国也可以根据不同财政监督任务区别设置高层级的派驻机构，不能让一个派驻机构“垄断”一个单位或地区全部财政监督的任务，可以考虑将监督权和最终财政资金的拨划权分配给两个级别一致、共同对中央负责的派驻机构；同时对于国有企业派驻财政监督、纪检监察、专项资金使用相配套的专门监督派驻机构，不能全部委任于单一机构，而且在某些特定项目进行中和结束后可以考虑增减机构设置，灵活应对企业的经营，促进对国有资产监督专业化、规范化；最后必须重视提高财政监督派驻机构人员的素质，打造高水准的财政监督派驻团队，派驻机构工作人员代表中央执行监督权，同时也代表着中央的形象与威严，维护着国家大政方针的严肃性，因此，提高派驻机构的人员的素质和道德行为水准至关重要，可以考虑任命在中央有多年财政监督工作经验、没有亲属或相关利益方在所派驻地方且具备良好道德修养的人担当财政监督派驻专员，同时实行轮换制度，防止久治一方而与驻地或单位人员沆瀣一气。

（三）财政监督派驻机构深入基层，进行现场监督

对所有运用财政预算资金的单位，无论是政府部门还是非经济部门，甚至包括国有企业都派驻有财政监督人员，代表国家履行监督职责，将监督贯彻于日常管理中，有利于及时发现问题、纠正问题； 而且监督人员的级别设置较高，对所在单位问题有充分的纠正权与发言权。

我国的财政监督派驻制度要深入到使用财政资金或拥有国有资产的每一级，做到有预算资金开支或国有资产运转便有财政监督，而不是仅仅“驻”于一地，出于机构设置的有效性考虑，可以在每级政府行政区内常设一级财政监督派驻机构，同时根据新的预算开支动向，成立专项监督管理小组，严密监控财政资金的使用，寓监督于日常管理，在这一预算项目达到目的之后，撤掉此专项小组，根据“事”来设置机构，让财政监督真正做到灵活、快捷、有效。★