地方财政监督派驻制度的新探索

■本刊编辑部

自1997年部分地区成立省财政厅派市州财政监督办事组以来，地方财政监督派出机构经历了从无到有，由小到大的发展历程。特别是从近几年的发展状况来看，地方财政监督派驻制度无疑是财政监督的又一创新之举。地方财政监督派出机构的发展，不仅充实了财政监督队伍，而且加强了对市、县及乡镇财政监督工作的指导，在构建财政“大监督”、加强“两基”建设、促进财政改革等方面发挥了积极作用。

对比五年前，地方财政监督派驻制度有了明显的完善，部分省份在派驻监督机制中又有了一些新探索，如：进一步扩大派出机构的规模，从试点转向逐步推广；加强管理，不断完善财政派驻监督相关规章制度；在省级财政监督派驻制度的基础上，积极探索向县级派驻监督员；由省直部门派驻监督延伸向企业派驻财务总监等。无论是派驻对象还是监督领域，地方财政监督派驻制度在近几年的探索中不断完善，广度和深度上都有了一定的拓展。

创新地方派驻制的探索

对于地方财政监督派出机构是回归还是创新这一问题，历经几年探索答案日益明晰。河北、河南、湖北、山东、山西、陕西等省通过近年来的实践给予了明确回答：向地方设置财政监督派出机构，无疑是加强财政监督管理的一项创新之举。地方财政监督派驻制度作为财政监督机构建设的一项开创性工作，既是完善我国政府间财政关系的重要举措，更是财政监督的制度创新。

河北：横向部门扩展，纵向督导延伸

从向省直部门派驻财政监察组，到向设区市派驻监察员，再到向县（市）和重点项目派驻财政监察员，近年来，河北省地方财政监督派驻制度以较快速度展开，呈现“横向扩展，纵向延伸”的发展局面，大大创新了地方财政监督派出机构形式，确保了财政资金的安全有效运行。

横向来看，向省直部门派驻财政监察组增至30 个，实现了财政派驻监督的横向扩展。从2011年开始，在2005年以来派驻2 个监察组到省交通厅、省国土资源厅、省教育厅、省林业局等4 个省直部门的基础上，河北省将监察组增加为5 个，派驻范围也扩大到30 个省直部门。

通过重点调研，做到 “三个结合”（即监督与改革相结合、监督与调研相结合、监督与管理相结合），以建立贯穿事前、事中、事后全过程和覆盖全部财政资金、全部财政事务的监督机制为目的，仅用3年时间，河北省派驻财政监察组就在全省172 个县市区建立了教育“支付分中心”，把全县所有学校的财务收支统一归到“支付中心”管理，实现了“校财局管”；几年来，派驻监察组先后深入到82 个预算单位和110 多个县级单位对51 个非税收入或重点建设项目资金进行了事中跟踪监督，有效改善了事前、事中监督不到位的问题，促进了部门强化预、决算编制工作，并及时发现和纠正了一些违规使用财政资金的问题，促进了部门规范财政财务管理。

纵向来看，省向区市派驻，市向县派驻，实现了财政派驻监督纵向深入。2006年，在向省直部门派驻监察组的基础上，借鉴发达国家先进经验和外省有效做法，河北省财政厅进一步推进派驻监督向纵深发展，实行了向设区市派驻财政监察员制度。随着省向市派驻工作成效的显现，该省一些设区市财政部门逐渐开始向县（市）和重点项目派驻财政监察员。

如：石家庄市财政局向西北防洪生态、桥东污水处理厂等13 个市级重点建设项目派驻10 名监察员，保障重点项目建设顺利进行；张家口市财政局进一步加大财政派驻监督力度，在2007年向蔚县、涿鹿、赤城、宣化区等地派驻3 名监察员的基础上，2009年又对全市除扩权县以外的18 个县（区）全部派驻了财政监察员；涿鹿县财政局全面实行派驻财政监察员制度，并从2011年开始试行向乡镇财政所、重点行政事业单位及重点项目单位派驻财政监察员；邯郸市2008年11月初向本市6 个投资5000 万元以上的重点项目派驻了10名财政监察员……

目前，我国经济发展进入新常态，经济增长缺乏持续动力，迫切需要新的增长源泉。实践证明，资源投入型经济发展模式是不可取的，而通过科技发展经济更符合我国现阶段实际情况，对我国经济转型升级、产业结构调整更为有效。就目前的情况看来，我国经济在不断进一步发展，科技在其中还有待发挥更大的作用，究其根本原因，主要还是由于当前大量的科技成果还没有实现生产力上的转化。

通过几年的实践，河北省财政派驻监督边试点、边完善、边推进，已逐步形成了比较完善的派驻监督方法和工作机制。在监督环节上，基本实现了由一般的事后检查向事前参与、事中跟踪监督的拓展突破，改善了事前事中监督不到位的问题；在监督内容上，涵盖了预算内外各类资金的收支管理，从预算编制到预算执行实行全方位的监督和检查。

河南：实行片区管理，“派出不派驻”管理模式

河南省立足省情，以财政“大监督”理念为指导，科学界定派出机构职能定位，实行片区管理，“派出不派驻”管理模式，高起点建设财政监督专职队伍，准确把握派出机构发展方向，充分发挥派出机构职能作用。

目前，该省已向18 个省辖市派出6 个财政监督检查办事处，新增全供事业编制60 人，经费实行全额预算管理，其中：正处级领导职数6 名，副处级领导职数12 名。采取向社会公开招录、择优录用方式，选拔优秀人才，高起点建设财政派驻监督专职队伍。考虑到监督工作的特殊性，该省还对派出办事处专门做了预算安排，并制定了严格的差旅费标准，所有经费由财政厅承担，不给地方增加负担。

在派出机构职责与管理上，河南省实行片区管理，“派出不派驻”的管理模式。按行政区域设置派出机构，执行“三定方案”，省财政厅向省辖市派出六个监督检查办事处，每个监督检查办事处承担三个省辖市区域内的省级财政监督检查任务。同时，根据该省机构改革实施意见，结合省情与实际，明确所设立的六个监督检查办事处由财政厅直接管理，直接对厅党组负责，办公地点设在厅机关。这样既有效克服了外省派驻管理模式自身固有且难以克服的缺陷，同时又进一步增强了省级财政监督的权威性和独立性。

湖北：向重点单位派驻财政监察主任

湖北省是各省中较早成立省财政厅驻市州财政监督办事组的省份。十五年来，在不断建立和完善财政监督派出机构的基础上，各级财政部门通过创新财政派驻监督制度，实行覆盖式财政监管，有效强化了全省财政监督工作。

向重点单位派驻财政监察主任。湖北省荆州市政府下发了《关于设立财政监察派驻主任加强市直预算单位财务监督的意见》（荆政办发【2010】6号）文件，标志着荆州向市直重点单位派驻财政监督主任制度正式建立。首批任命3名财政监察派驻主任，派驻到有关预算单位履行财政监督职责，对市直行政事业单位实行覆盖式监管。

向重点建设项目派驻财务监督员。为加大政府投资项目监管，湖北省沙洋县对重点项目监督实行 “三员四制”。“三员” 即对重点建设项目派驻财务监督员、效能监督员、廉政特派员，“四制”即对重点建设项目实行廉政问责制、廉政合同制、廉政监理制、廉政承诺制。2010年，该县向汉宜复线工程项目、城市污水处理工程项目、城市生活垃圾处理工程项目、惠民安居小区建设项目等七大重点项目派驻财务监督员，有效防止了资金使用不合理、工程腐败等问题，充分发挥了财政资金监管效益。

在各街乡镇财政所设立财政监督员。近期，武汉市黄陂区财政局在各街乡镇财政所设立44 名财政监督员，以打造财政专项资金业务管理部门为主、监督审计部门参与、乡镇财政监督员为补充的三位一体式监督新模式。乡镇财政监督员主要对财政资金管理使用行为和绩效情况以及专项资金使用情况开展检查，并提出整改意见，有效加强了乡镇财政资金监督管理。

山东：首设派驻乡镇财政监督机构

2003年，山东省财政厅在撤销原省财政厅驻各市财政驻厂员管理机构的基础上，设立了省财政厅派驻济南、淄博、烟台、潍坊、济宁、临沂、德州等7个财政检查办事处。随后，在对部分县推行财政监督员制度试点取得良好效果的基础上，逐步推行县级财政监督员制度，强化了对县级财政的日常监督。

2011年，山东省临沂市财政局按照“先行试点、分步实施”的原则，率先在苍山县开展了派驻乡镇财政监督机构试点工作。不仅成立了由县长任组长的领导小组，而且研究制定了《关于转变乡镇财政职能加强乡镇财政监督的意见》，确保派驻工作顺利开展。在充分论证的基础上，确定了在经济基础好、交通便利的兰陵、卞庄、向城、大仲村、尚岩、磨山等6 个中心镇设立财政监督办事处，名称为“苍山县财政局驻XXX财政监督办事处”，其中驻兰陵财政监督办事处为副科级事业单位，每个办事处配备监督员6 名，管辖3－4 个乡镇。监督员从现有的乡镇农税人员中择优录用，通过组织竞职演讲、民主评议、党组评议、任前公示等环节选拔配备办事处主任和副主任各6 名，工作人员24名。

驻各乡镇财政监督办事处作为县财政派出机构，代表县财政局，具体承担辖区内财政政策执行以及与各级财政有关收支活动的监督检查。在县财政局领导下，实施对辖区内各级财政收支和县乡所属企事业单位、农村合作组织等会计信息质量的监督，对涉农资金、各类专项资金以及国有资产收益分配、非税收入管理使用等情况进行监督。不仅有效解决了一直以来的乡镇财政监督“缺位”问题，而且有力地加强了对乡镇财政资金的监管。

三种模式，三次创新

当前，我国地方财政监督派驻制度主要实行三种模式：即向同级预算部门、下级预算部门、向财政投资重点建设项目派驻财政监察组。财政监督作为财政管理的有机组成部分，以服务财政管理为目标，地方财政监督派驻制度恰恰是顺应这一趋势，实现财政监督与财政管理之间高度融合的有效组织保证。

随着财政监督机构和队伍建设的加强，地方财政监督派驻制度也不断推陈出新，规模和范围上都有较大扩展和延伸。

向同级预算部门派驻财政监察组：规模有新突破

向同级预算部门派驻财政监察组，主要是省财政厅向省直部门派驻财政监察组，对部门预算的编制、执行及财政收入、财务会计制度执行等情况进行监察督导。在已设立同级预算派驻财政监察组的省份，近年来其派驻财政监察组规模有明显扩大，派驻监察组数量及派驻监督部门有较大幅度增加。如河北省从2011年开始，在原来向4 个省直部门派驻2 个监察组的基础上，扩大为向30 个部门派驻5 个监察组； 河南省已向18 个省辖市派出6 个财政监督检查办事处，新增全供事业编制60 人。派驻机构规模的扩大，一方面体现了各省对财政监督派出机制的重视，另一方面得益于对先行试点经验的总结，是加强财政监督工作的一项有益尝试。

向下级财政部门派驻财政监察组：更向基层延伸

在向设区市财政部门派驻财政监察组的基础上，部分省份将财政监督派驻机构向县级延伸。特别是山东省临沂市苍山县财政局已开始探索派驻乡镇财政监督机构试点工作，将地方财政监督派出机构向更深领域扩展，使财政监督更贴近基层，实现了财政派驻监督纵向深入。各地派驻机构的不断深入，既有利于充分发挥对监管单位财政财务行为实施就地实时监督的优势，又对加强基层财政管理，提升财政监督水平有重要意义。

向财政投资重点建设项目派驻财政监察组：形式更加灵活

近年来，中央、省级大量资金向市县倾斜，对市县财政投资重点建设项目不断增多。加强对重点建设项目的监察，保证重点项目资金使用安全，成为财政监督的一项重点工作。针对重点项目的不同特点，各地在向财政投资重点建设项目派驻财政监察组的设置方式也有所不同，更加灵活多样。如湖北省沙洋县对重点建设项目实行 “三员四制”，黑龙江向企业派驻财务总监强化国有资产管理，四川向重大政府性投资项目派驻财政监管员等。随着派驻制度的不断完善，向财政投资重点建设项目派驻财政监察组将成为财政部门开展重大财税政策执行情况重点检查的主力军。

同时，也应看到，目前我国省级财政监督委派制还处于初级探索阶段。地方财政监督派出机构也仅仅只在部分省份开展，未形成由点到面全面展开的态势。地方派出机构力量略显薄弱，在派驻制度的深度和广度探索上还有待进一步拓展。若能在全国范围全面展开，整合各级财政监督检查力量，形成全面拉网式的监督局面，财政监督和管理水平将得到大大提高。★