涉检信访与城乡统筹机制研究

张衍路

（重庆市人民检察院研究室，重庆401147）

《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》对重庆市改革发展提出了更高要求，赋予了重庆市新的历史使命，既是千载难逢的历史机遇，又是对重庆发展的现实考验。改革发展中所带来的一系列社会矛盾必然通过包括党委、政府信访部门、检察机关“涉检信访窗口”等信访渠道反映出来。笔者结合6年的控告申诉检察工作实践经验，以及参与市人大修订《重庆市信访条例》等经历，就如何建立涉检信访与城乡统筹机制，通力化解城乡统筹工作中的信访问题进行研究，以期抛砖引玉。

一、2009年重庆市检察机关信访基本情况分析

（一）来信来访量比2008年有所增加

同比上升11.3%，说明重庆市城乡统筹等一系列改革措施所带来的社会矛盾有所显现。另外，从本人对2009年参与江北区、渝北区、北部新区、北碚区四个片区围绕“两化解”、“三下降”的工作目标，开展督导化解信访矛盾统计情况看，统筹城乡下的信访问题也较为突出，信访量仍居高位。据统计，2008年1月1日到2009年8月30日，四个区共受理群众来信总计6182件次，群众来访4667批次44371人次。其中，群众要求政府依法处理的事项约占70%；如果处理不公，有通过诉讼或通过向检察机关申诉、控告或举报解决问题意愿的约占15%。这些数字说明，群众要求检察机关进行法律监督的呼声十分强烈，统筹城乡背景下的许多社会问题在司法领域会逐渐反映出来。

（二）来信来访反映的主要问题

1.举报国家机关工作人员贪污、受贿的约占举报信访总量的80%。其中：土地征用、房屋拆迁约占30%，修建、改造道路交通设施约占10%，国有企业改制约占5%、劳保社保资金约占5%、三峡移民资金约占3%，教育、医疗、卫生等领域约占15%；反映渎职侵权约占5%，徇私枉法约占3%，反映司法不公等其它问题约占4%；向检察机关申诉要求纠正检察机关所作决定及监督人民法院判决、裁定的约占20%。

2.涉及反映的具体问题。⑴农村土地征用中的补偿标准低、标准不统一，集体土地被征用后的账目不清、分配不公、未能及时给失地农民办理低保、养老保险等问题；⑵城镇房屋拆迁中的野蛮拆迁、补偿标准不合理、不公正，安置还建房位置、环境、面积、建筑质量、产权证办理不及时发放，以及拖欠施工人员工资等问题；⑶劳动、社保领域中的城镇人口的低保、医保、失业保险未及时办理或办理不公平，工伤待遇落实不到位，退休工人待遇不兑现或工龄计算有误等问题；⑷国有、集体企业重组改制和破产中的程序不规范、资产流失、职工安置补偿、生计保障不够等问题；⑸物业管理公司与业主之间产生的收费标准、服务品质、小区安全等纠纷问题；⑹涉法涉诉领域中的司法不公、渎职失职、枉法裁判、职务犯罪等侵犯当事人合法权益等问题；⑺其它问题。

3.群体性上访明显增多，上访形式、手段多样化。据市检察院统计，5人以上集体访约占2009年来访量的25%。大规模的、突发性的集访、择机信访和重复信访以及缠访、闹访、越级访、甚至进京访时有发生。其中以集体访形式进行缠访、闹访、重复访有361件，占来信来访量的4.5%，同比上升4.9%。其反映的问题处理起来难度较大。另据北部新区统计：2009年1-8月份，该信访办就接待、处理集访212批7940人次，到市集访36批1339人，最多时一次竟达400多人。上访人有的举着标语、穿着上访衣，动辄堵塞交通，或者以自杀、自残相威胁，甚至限制公务人员的人身自由，情绪十分激动，明显表现出来访者的组织性、专业性、渗透性、对抗性。

上述反映出来的信访问题说明：一方面当地政府解决实际问题的力度不够、能力不强，机制不健全，面对非法集访处置办法不多，手段过软，被动应付，所采取的措施治标不治本。另一方面说明广大群众对检察机关的期望值很高，检察机关法律监督作用有待进一步加强。

二、统筹城乡改革和发展中信访问题产生的原因

（一）信访问题产生的直接原因

1.市场经济转轨期间体制、机制不健全引发的矛盾。我国长期的计划经济，人们视上访为一种耻辱的事，社会矛盾并不突显。而在由计划经济到市场经济转轨时期，由于各种利益相互交织，因而社会矛盾就显得尤为突出，信访问题成为转型时期必然的伴生产物，一定程度上也为重庆市统筹城乡改革和发展带来了难度。

2.城市化进程的加快引发的矛盾。城市化进程的加快，尤其是城乡统筹一体化进程的加快，必然带来城乡交通设施的改善，旧城改造力度的加大，新兴工业产业的兴起，由此引发了土地征用、房屋拆迁、国有企业改制等方面的一系列矛盾。随着社会经济形势的发展，城乡收入差距不断拉大，尤其是垄断行业与低收入群体差距的拉大，加之目前物价不断上涨，直接造成对弱势群体生活困难的冲击，由此引发低保、养老保险急待解决等社会问题。

3.行政不作为、乱作为、司法不公引发的矛盾。个别行政机关因依法行政不够，不作为、乱作为，处理问题不公开、不公平、不公正，该解决的没及时解决，直接侵害了群众的利益，从而引发群众的不满，甚至是对立情绪，致使大规模的上访不断。比如，在房屋拆迁领域野蛮拆迁、补偿标准不到位、不透明、不统一等问题直接导致大规模的群体上访。另外，人民群众对法院裁判不公、枉法裁决尤其是对民事裁判部分反映较为突出；对人民检察院作出的不起诉、不批捕、撤案、扣押冻结财产等决定也时有反映；对公安有案不立、立案不查、违法采取强制措施等要求检察机关监督进而上访的时有发生。

4.科学决策不够引发的矛盾。个别地方领导或职能部门在决策时没有统盘考虑，只重经济发展，轻视社会稳定，只重当前、局部利益，不顾长远、整体利益，因而在决策时没有坚持“科学、民主、依法”决策的原则，没有建立决策风险评估机制，决策的随意性直接导致侵犯了人民群众的利益。另外，司法机关在研究决断个别案件时只注重法律效果而忽视政治效果、社会效果，致使所作判决、裁定、决定不科学引发群众的强烈不满，从而引发群众上访，致使原所作决断搁浅，教训深刻。

另外，上访人信访不信法，不知或不愿走法律途径解决问题，以及法律、法规、政策的缺失导致解决问题无据所引发的矛盾。

（二）信访问题产生的间接原因

1.拿钱买平安引发的问题。为了解决个别上访人的诉求，个别政府部门管了不该管的事，为了息访，以行政手段代替司法手段，以经济手段代替法律手段，通过“拿钱买平安”的方式解决，从而引发了“信访不信法”的连锁反应，既损害了司法权威，最终拿钱也买不了平安。

2.处理不及时拖出来的问题。一方面有的上访人有恃无恐，多次采取非法聚集、围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆、堵塞、阻断交通，侮辱、殴打、威胁、纠缠国家机关工作人员，甚至限制国家机关工作人员人身自由等方式上访，主要是“闹而优得利”的心态在作怪，而政府职能部门又手段过软，打击不力，甚至变相给予个别“刺头”一些好处让其息访，助长了其违法上访的心理。另一方面是个别领导宗旨意识不强，对群众多次上访反映的合理诉求漠不关心，对本该解决的问题不重视、不解决，结果由个案拖出集访、重复访，小问题拖出大问题，由原来只需少量资金即可解决问题，拖出现在大笔资金还解决不好的问题。

3.信访队伍建设重视不够。目前所暴露出来的一些信访问题，从一个侧面也反映出信访队伍建设存在的薄弱环节。一是个别信访部门的干部业务素质不高，化解矛盾的能力不强。二是信访干部的职级待遇低，责权利不统一，某种程度上影响了其工作积极性。三是信访接待场所硬件设施或信息化建设不够，人身安全保障不够。

三、解决统筹城乡改革和发展中信访问题的对策建议

（一）建立检地信访合作新机制

1.建立检察机关内部之间及与公安、法院、司法行政管理部门间的联系协作机制。上下级院之间要共同做好息诉工作，形成处理“涉检信访”问题的整体合力，并将有关处理情况及时通报当地信访部门。由于刑事申诉案件涉及到公、检、法、司等环节，处理难度大，无论在哪个环节遇有涉法上访人员申诉上访，各机关都应当互通信息，协调动作，决不能以不属本机关管辖为由一推了之，甚至方法简单，激化与上访人员的矛盾。

2.充分发挥当地党委、人大、政协尤其是当地党委政法委的组织、领导、协调作用。各级检察机关在处理“涉检信访”案件中遇有带全局性的、涉及社会和谐稳定、重大复杂、疑难的信访案件时，要及时向当地党委政法委汇报，并提出检地合力解决信访问题的方案，并建立起检地互通情报信息机制。各地党委、政府、人大、政协对处理来信来访中发现的“涉检信访”问题也应适时提出处理问题的建议方案，必要时适时交办检察机关办理，也可通过召开协调会方式进行化解。

3.加强政法各部门间的协作调研工作。政法各部门不仅要在处理“涉检信访”问题上通力配合，而且要在建立检地合作长效机制上进行协作调研，检地各部门要将自己开展工作中的好经验、好做法定期、不定期予以交流，不断提出调查研究的新思路、新方法，取得新成效，进一步增强检地信访合作机制的可操作性和实效性。

（二）建立依法民主科学决策机制

1.增强依法决策意识。信访问题的解决从根本上说要靠法律、制度解决，实现真正意义上的依法治国、依法行政，从源头上避免决策的随意性以及解决信访问题的随意性。一方面要尽快制定完善法律、法规和政策，实现处理信访问题有法可依。另一方面对有相关法律、政策依据的信访问题要依法解决，杜绝领导决策的随意性，更不能为“一时一事”的解决而乱开政策口子，引发连锁反应，产生新的矛盾。

2.建立信访风险评估制度。各级政府和领导在制定政策时要从本地实际情况出发，综合考虑改革的力度、发展的速度和社会可承受程度，保持政策的严肃性、连续性、稳定性，注重相关政策间的关联性，充分听取各方面的意见，听取民声民意，认真论证，尤其是要重视信访部门的意见和建议，在土地征用、旧城改造、城镇房屋拆迁、企业改制破产职工的安置等敏感、热点问题上，避免因决策失误引发信访问题后遗症，避免从局部利益片面决策。

3.切实落实好责任倒查制度。党中央、国务院出台的《关于实行党政领导干部问责暂行规定》明确规定了“决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的”和“对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的”等七种情形，要对有关党政领导干部实行问责，目的是为了促进依法行政，增强党政领导干部的“一岗双责”的责任意识、大局意识。各级领导、部门要根据本单位本部门的实际制定出切实可行的责任倒查实施细则，并加以严格贯彻实施。检察机关责任倒查应突出：接待、信件分流处理、控告申诉举报案件的办理、督办答复和职侦、侦监、公诉等部门违法办案等环节。通过责任倒查，增加相关职能部门领导和承办人员的工作责任心，及时化解涉检信访等社会矛盾，推动信访工作全面、协调、可持续发展。

（三）建立健全信访问题排查化解机制

1.排查经常化。要坚持经常排查和集中排查相结合的原则，及时发现信访苗头和倾向，特别是对群众反映强烈的热点、难点问题，要进行重点排查。对排查出来的问题，要严格落实化解责任，明确主要负责人、责任单位和责任人员，限期妥善解决，切实把问题解决在基层，把矛盾化解在萌芽状态。

2.化解常态化。检察机关对“涉检信访”问题也要使信访排查化解机制常态化、规范化、制度化。要定期排查，分类管理，实行旬报告、月报告制度，并定期通报排查化解情况，组织联合会诊，通过定点接访、重点约访、带案下访、座谈走访、驻点指导、检务联络等方式分析案情，查找不息诉原由，必要时实行公开听证、公开答复等方式让群众评判息诉，最大限度促使上访人息诉，加大办案力度，对该纠正的申诉案件，控申部门通过复查要坚决纠正并及时答复来访人。

3.办结及时化。对举报线索除控申部门及时分流并严格按照首办责任制的规定督办外，职侦部门一定要严格依法认真办理，并将办理结果及时答复举报人；对属于民行检察部门办理的不服人民法院判决、裁定案件，通过审查发现确有错误的，要充分运用检察建议书、抗诉书等形式促使人民法院改判。对不符合抗诉条件的，一定要与申诉人当面做好释理析法解释工作。

（四）建立健全信访信息研判、调解和终结机制

1.建立健全信访信息研判机制。信访工作的主动性很大程度上取决于信访信息的畅通。一方面检地要建立完善多层次、全方位的信息报送网络，确保信息的及时、准确、全面和有效，特别是对涉及可能引发大规模集体上访和群体性事件苗头性、倾向性问题的信息，要按规定及时报告，超前做好工作，杜绝迟报、漏报和瞒报。另一方面要定期、不定期理性分析研究前一阶段信访问题的特点和规律，查找工作中的薄弱环节，提出解决实际问题的对策方案，增强信访工作的预见性、针对性和互动性，牢牢把握工作的主动性。

2.建立健全信访调解机制。新修订的《重庆市信访条例》第32条明确规定了“信访调解制度”，开创了全国先河。它对于及时化解邻里纠纷等基层信访问题，进一步密切党同人民群众的联系具有重大现实意义。但执行这一制度实践中要注意把握好以下几点：一是调解要坚持自愿与合法的原则，不能强求调解，更不能违反法律政策规定违法调解。对于已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。二是信访调解要与基层司法所的调解有机对接。要充分发挥镇、街司法所的调解作用，配合做好信访工作，把矛盾化解在基层、化解在当地。三是信访调解要与人民调解有机对接。信访部门要经常保持与各村委会、居委会等基层组织的联系与沟通，实现上下联动，形成调解合力，力求信访调解效果的最大化。必要时，检察机关也可发挥自身优势，通过检务联络室协助当地政府、基层调解组织做好调解工作。

3.建立健全信访终结机制。对于个别上访人由于所提信访事项要求过高，甚至违法，虽经反复做工作仍无法化解，进而缠访、闹访的，要通过建立终结机制予以终结。因此，尽快制定、完善《信访事项终结办法》，重点明确规定信访事项的终结情形和程序，彻底解决无理信访终而不结问题。对于作出的终结决定，原则上各级信访部门不再受理、不再交办、不再考核。对作出的终结事项决定，检地双方要互通情况，共同做好息诉罢访工作。

（五）建立健全信访工作科学考评机制

1.以提高息诉罢访率为切入点，建立科学考评机制。检察机关要综合运用法律、教育、亲情感化等多种措施提高息诉罢访率。考核要着重围绕以下环节进行：一是对接访部门、人员的态度和处理分流来信质量及其答复情况进行考核；二是对办理不服检察机关处理决定的刑事申诉、刑事赔偿案件的纠正情况进行考核；三是对开展司法救助工作情况进行考核；四是对目标管理和责任查究制度落实情况进行考核。通过考核，最终实现“事要解决，息诉罢访”的目标。检地双方在制定考核目标时应着重考虑所交办事项的合理性、可操作性，正确区分“正常访”和“非正常访”。

2.加强信访队伍建设，配强管好用好信访干部。检地双方要严格按照中央（2007）5号文件精神抓好信访队伍建设。一方面要采取有力措施解决信访干部的职级待遇问题，对有一定年限的信访非领导干部要及时予以交流，对业务骨干在同等条件下要优先考虑晋升职级，对政治坚定、办事公道、业务能力强、有群众工作经验的信访干部要重用、提拔。另一方面要引导鼓励信访干部自立、自信、自强，树立“有为才有位”的思想，不断加强业务学习，提高其业务素质，提高化解社会矛盾的能力，以突出的工作业绩取信于民。真正使信访部门成为培养锻炼干部的重要基地，努力营造“拴心留人”的信访工作环境。

（六）建立健全对违法信访人员的教育、惩戒机制

1.加大对国务院以及重庆市《信访条例》的宣传力度。检地双方要进一步采取多种宣传形式，通过办宣传栏、集中培训、“现身说法”等有效形式学习好、宣传好、落实好信访条例，引导信访人依法信访。检察机关在宣传法治方面要发挥好排头兵作用。

2.进一步加大对严重违法信访行为的打击力度。检地双方要充分运用好“信访条例”赋予的职权，对严重违法信访行为进行打击。一方面政府要充分运用好公安部门的强制力量，尤其是要对组织、煽动闹访的人员依据信访条例相关规定予以训诫、罚款、拘留，直至追究刑事责任。另一方面检察机关也要快捕快诉，依法打击，起到“打击一个，教育一片”的功效，彻底改变“闹而优得利”的现状，为重庆市城乡统筹发展最大限度增加和谐因素。