试点虽有成效 模式有待改进——以某省农业保险保费补贴政策执行情况为例

■薛鑫堂 何孝文 蔡 伟

2008年9月，按照财政部的部署，检查组在对C 保险某省分公司2007年度会计信息质量检查的同时，对该省农业保险保费补贴政策的执行情况进行了检查调研，实地考察了该省A 市和B市有关市县农险试点工作开展情况。

一、该省农业保险试点工作概况

（一）运行模式

该省在开展农业保险试点工作中采取招标选择承保公司模式。由省政府选定C 联合财产保险公司该省分公司和E 财产保险股份有限公司该省分公司作为农业保险试点工作承保公司，各县（市）再在当地C 联合财产保险公司或E 财产保险股份有限公司的分支机构中招标选择，承办农业保险业务。

2007年开展农业保险试点工作以来，该省先后采取了“委托代办”和“联办共保”两种投保模式。“委托代办”模式即由政府委托保险公司代办政策性农险试点的模式，保费剔除不超过15%的管理费用（由政府与保险公司共同使用，有的地区管理费用相当低）后由政府管理，承担条款约定的保险责任，超赔也由政府承保赔偿责任，保险公司不承担赔偿责任。但经过一年的试点，该省引入风险管理机制，提高风险防范意识，从2008年起在全省不再实行代办模式，统一实行“联办共保”模式，即保险公司与政府联合承办，共同为农业标的保险，共保比例为4：6，共保比例即为保险责任的比例。例如：100 元保费中，首先按照省政府指导意见要求每年按农业保险保费收入的14%提取农险综合管理费，于年度终了前拨付给保险公司 （由政府与保险公司共同专项使用）； 每年按农业保险保费收入的25%计提巨灾风险准备金，剩余保费按照4：6 比例由保险公司与政府划分，受灾按照保险条款理算、赔付时，按照4：6比例由保险公司与政府共同支付赔款，当年支付赔款后的结余并入巨灾基金，以备来年超赔使用； 如果当年超赔，则由保险公司与政府按照4：6 比例分别筹措资金承担保险责任。农险财务实行单独核算，资金存放财政部门专户管理，封闭式运行。直到全部保费到账后才将保费的40%划入保险公司。经过一年试运行，该省从2008年不再实行代办模式，统一实行“联办共保”模式。

具体到操作层面，三麦、水稻、玉米等种植业保险以村为单位统一投保；能繁母猪保险以乡（镇、场）和规模养殖户为单位投保；淡水养鱼保险以规模养殖户为单位投保； 农机具保险以农户、龙头企业、或各类经济组织为单位投保。业务操作由保险公司和政府牵头部门一起具体落实，保险公司负责业务操作培训，提供相关业务单证，各级政府和有关牵头部门（农工部、农经站、畜牧水产局、兽医站等）负责宣传发动，登记造册。市、县（区）政府都成立促进农业保险发展委员会，分管市长和县（区）为主任，各乡（镇）成立农业保险工作领导小组，由主要分管乡（镇）长为组长，加强协调和组织领导。

（二）保费补贴及申报途径

该省农业保险种植业保险费率为5%，养殖业的能繁母猪、奶牛保险费率为6%。按照保障农民灾后恢复生产、实行初始成本保险的要求，水稻、玉米等种植业每亩保险金额设200 元、300元、400 元、500 元四档，对应的保费分别是10 元、15 元、20 元和25 元，由农民自愿选择档次并承担保费的30%。因保险责任范围内灾害损失达到赔付标准，根据作物不同生长期参保农民可以得到相应赔偿。能繁母猪实行应保尽保，每头保费60 元，饲养者承担20%，保险金额为1000 元。

该省农业保险的理赔委托承办保险公司办理，由当地市促进农业保险发展委员会制定农业保险工作的管理办法和操作细则，下发各县（区）执行。承办保险公司牵头，组织农业技术人员组成理赔定损小组，对受灾情况进行查勘定损，并统一标准、公开程序、张榜公布，实行阳光操作，接受社会监督，理赔兑付时由本人带身份证或户口簿领取赔款、并签字或盖章，或由地方财政将理赔资金直接打入农户的“一折通”里。

该省保费补贴方面，2007年三麦、水稻、玉米保险保费由中央财政补贴25%、省财政补贴25%、县（区）财政补贴10%；能繁母猪保险保费省财政补贴50%、县（区）财政补贴30%；奶牛保险保费省财政补贴50%，县（区）财政补贴10%； 淡水养鱼保险保费省财政补贴50%、县（区）财政补贴10%。

该省申报财政补贴资金方面，由于该省实行省管县财政体制，县财政直接向省财政申报农业保险中央、省财政补贴。以该省B 市为例，B 市农业保险补贴主要包括中央及省财政补贴、县财政补贴两个层次。申报方式为保险公司首先出具保单，县财政将保单通过电子网络传送到省财政，省财政核实保单后将中央及省财政补贴划拨给县财政账户，县财政再将收取的保费、中央、省及县财政补贴纳入农业保险财政基金专户，实施封闭运作，用来支付各项费用及赔款支出，理赔资金直接打到农户存折上。

在农险资金管理方面，市、县（区）财政部门负责农业保险资金的核算和管理工作。各县（区）财政局在县级农村合作银行或农村信用联社开设农业保险资金专户，用于农业保险资金的缴存、理赔资金“一折通”发放以及巨灾风险准备金的积累。市、县（区）财政部门承担的保费补贴资金及巨灾风险准备金，列入本级财政预算。各级财政保费补贴资金按有关规定通过县财政中央专项资金特设专户或区财政国库划入县级专户，各县（区）当年保费总额提取应付承办保险公司管理费用后，按联办共保比例分属承办保险公司和县级专户存储和管理。市、县（区）审计部门、促进农业保险发展委员会负责对农业保险资金使用情况的监管。

二、存在的主要问题及原因

（一）享受中央财政补贴的农业保险与“政府引导、市场运作”的基本原则不相符

按照财政部农险政策规定，中央财政种植业保险保费补贴工作的基本原则是政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进，各级财政给予补贴，保险机构是市场运作的主体。而该省的做法实际上是保险机构代理政府的一种行为，政府是主体，保险机构只是参与农业保险，其主要职责是出保单和按一定比例支付赔款，保费收入并没有进入保险公司，而是全部交给当地财政账户上。严格意义上，这种模式不是真正的保险，而是一种政府主导的风险互助基金行为。

通过对该省农业保险执行情况的了解，在B 市和A 市的实地调查，该省的农业保险均采取与保险公司委托代办或联办共保的形式，即保险公司对承保险种出具了正式的保单，但保费和赔款支出均由政府专户专项管理核算。在D 县农险核算检查中，2007年度收取的保费合计1604.01 万元，赔款支出合计654.60 万元，均在县财政局农险基金专户核算，并未划转到保险公司作保费收入核算。

（二）存在虚报中央财政补贴资金现象

按照财政部规定，中央财政补贴是在各级地方政府补贴到位情况下才支付给保险公司的，而据了解，现在的实际情况是中央和省的财政补贴一般能到位，而市县补贴往往没有到位，资金也没有拨付给保险公司，市县政府存在虚报中央财政补贴资金问题。同时存在将不属于中央补贴的保险险种保费申报中央补贴现象。农业保险保费补贴仅对玉米、水稻、大豆、小麦和棉花等五种特定农作物可申报中央补贴。而《B 市农业保险试点工作情况汇报》 材料表明，该市2007年度油菜保费为2052.83万元，其中申报中央和省财政补贴1026.26 万元，所有资金均由上级财政直接划拨给地方财政，该保费并未拨付给保险公司。

（三）地方政府面临巨大风险

采取委托代办模式时，实质上是地方政府在承保，一旦发生重大灾情造成巨额损失，农险基金无法满足赔款需要时，就存在巨大赔付风险。对保险公司而言，出具了保单即与农户构成保险关系，但保险公司既未收到保费，也未提取相应风险准备金，一旦发生重大险情，需要由保险公司承担超赔责任，保险公司将陷入无钱可赔的境地，存在法律风险和经营风险。从D 县农险调查情况看，保险公司虽然对承保事项出具了保单，与政府签订的是委托代办协议，并未实际收取保费，同时对应承担的理赔执行相应的责任，所有理赔责任转嫁给县财政，地方政府存在赔付的巨大风险。

2007年度D 县发生的水稻理赔支出为636.85 万元，均由农险基金专户支付，该农险基金专户资金由县财政局进行专户专人管理，除存款利息收入外，无其他收益。水稻的承保费率是5%,即每亩水稻收取保费15 元，发生险情赔付是300 元/亩，可见，如果发生重大灾情，存在保费基金不足以赔付时，其赔款资金缺口将成为一大隐患。

（四）地方财政补贴不能真实到位

按照财政部相关政策，农业保险试点地区只有地方财政补贴到位后才给予中央财政补贴，而根据检查组对B市D 县农业保险财政基金专户检查情况看，地方财政补贴真实到位情况堪忧。首先，保险公司是在没有收到保费情况下先开具的保单，而县财政根据开具的保单向省财政申报中央及省财政补贴，省财政只核实是否开具了保单，而没有核实县财政补贴是否到位就拨付了中央及省财政补贴，没有监督地方财政补贴到位的真实性。县农业保险财政补贴安排在第二年财政预算中，第二年才能到位。以2007年度D 县农业保险县级补贴为例，2007年度县级财政应到位的小麦、油菜、母猪补贴885.28万元直到调查前一天才到位。

（五）造成保险公司会计信息失真

保险公司出了保单，却未作保费收入，赔款支出也没有进大账。由于政府资金没有进入保险公司账户，所以虽然保险公司出了保单，保费却只是虚拟挂在账上，没有入大账，保险公司也未将其作为保费收入。相应赔款支出也没有进大账。存在会计信息失真问题。如C保险该省分公司B 中心支公司2007年度开具的农业保险保单金额为1002.89万元，但在账面上未反映1002.89 万元的收入，仅对委托代办协议规定的管理费用作为其他业务收入入账；实际发生赔款为102.13 万元，也未在账面上反映102.13 万元的赔款支出； 鉴于由政府监管的农险专户直接或在保险公司账号上过渡汇入农户账户，保险公司仅按协议规定的项目进行列支。而A 下辖市农险汇报材料中反映2007年度该市保费收入425.64 万元，但在C 保险该省分公司A 中心支公司账面上也未反映该保费收入。

（六）财政补贴农险品种过于单一，补助方式缺乏灵活性

2007年省、中央补助农险品种仅限于水稻、小麦、玉米、大豆、棉花等五大作物和能繁母猪，这些在当地农业结构中所占比例不一，补贴品种单一，农民参保积极性不高。另外，在制定财政补贴政策时，往往要求当地投保率达到一定标准，并附带有地方财政补贴配套要求，而农业大县往往是经济弱县，县级财政相对比较困难，这些硬性要求造成农业大县财政压力比较大。以B 市D县为例，该县的主要经济作物是水稻、小麦和油菜，而财政并未对油菜品种进行保费补贴，这就影响了农民的种植热情；而对可承保补贴的玉米和大豆又并非适合当地生长的经济作物，则农民对无保费补贴的经济作物办理保险的热情不高，这就导致了当地部分经济作物的参保空白。

三、促进农业保险科学发展的建议与思考

开展农业保险试点是党中央、国务院新时期关注民生、加大对“三农”工作支持力度的新探索、新举措，农业保险补贴更是一项利国利民的实事、好事，但由于还处于试点阶段，对农业保险的内在规律还不熟悉，运行模式还有待探索、优化，应针对试点阶段暴露的问题及时总结分析，不断加以改革完善，使各级财政补贴发挥最大效益，促进农业保险走入科学发展道路。

（一）农业保险应坚持“政府引导、市场运作”的原则

根据对该省部分县市2007年采用“委托代办”农业保险模式调研表明，虽然代办模式能够按照政府意愿有效扩大农业保险覆盖面，但由于保险公司只收取代办手续费，不承担风险，农业保险没有起到应有的强化管理和分散风险的作用，从而导致地方政府面临较大的风险和赔付压力。因此应尽量避免采用政府主导的代办模式，而农保工作的复杂性也表明，单纯依靠保险公司开展农业保险也是不行的，应按照“政府引导、市场运作”的原则，发挥市场的主体地位，由政府负责发动宣传工作，保险公司负责保险业务的具体运营，农户自愿参保。保险公司开具保单，应及时将包括各级财政补贴在内的保费收入划入保险公司账户，使保险公司能大范围内统筹管理保费收入，充分发挥保险的统筹作用。

（二）加强对各级财政补贴资金的监督管理

针对检查中发现地方财政补贴资金到位不及时现象，应采取有效手段加以解决。一方面在申报中央及省财政补贴资金过程中，应明确规定县市财政补贴资金的到位期限，作为申报条件对县市财政加以约束；同时省财政应加大督查力度，跟踪检查县市财政补贴资金真实到位情况，保证财政补贴资金能在当年及时到位。

从长远看，为了保证农险财政补贴资金的安全性和真实性，可以考虑由省财政统筹管理各级财政补贴资金，在省财政设立省级农险基金财政专户，中央和省财政补贴资金、县市财政补贴资金和基层政府机构代收的保费均在规定期限内划入省级专户，在保险公司向农户开具保单后，由省财政集中向承保保险公司省公司支付保费及财政补贴资金，实现收支两条线，从而避免资金运行过程中的滞留、挪用、到位不及时等现象。

（三）保险补贴标准应考虑客观情况，区别对待

一是应根据地区差异，对不同地区中央财政给予补贴的品种应不同，使财政补贴资金发挥最大效益。二是补贴比例应随标的累进提高，由于农业大县往往是经济弱县，可以考虑投保标的数量越大，中央及省财政补贴比例越高的模式，缓解农业大县的财政压力。

要鼓励保险公司创新保险品种，针对当地农业不断设计适合农户需要的新品种，财政补贴尤其是地方财政补贴应向这些适合当地需要的新品种倾斜，鼓励不同保险公司进行创新竞争。

（四）整合惠农资源解决收费难问题

这个问题的解决，应考虑两种方式：一是由政府承担。以该省2007年小麦和水稻播种面积7095.7 万亩来看，农民以自缴最低档次保费每亩3 元计算，全省只有2 亿多元；二是用整合支农资金的方式解决。目前国家对农民每亩农田的粮食直补、良种补贴和农资综合补贴等支农资金已有一百多元，而农民应缴纳的每亩保费 （水稻和小麦）不到其十分之一，比例很小。国务院在《关于保险业改革发展的若干意见》中已经明确 “将农业保险作为支农方式的创新，纳入农业支持保护体系”，已经为这种解决方式提供了政策依据。而且，把农业保险覆盖到全体农民后，保费在支农资金整合后统一收取就应该成为必然。对这两种方式，都应以统一投保的基本档次为准，选择高于基本档次的保费部分，由农民自己承担。如果能这样，将会大大减少农业保险的运作成本和工作难度。

（五）选择适当的经营模式

在概率事件下，农业保险的个人边际损益与社会边际损益存在明显差异，对个人而言可有可无的保险，对社会而言却十分必要，这一性质决定了只有政府和保险企业发挥合力，才能把农业保险的效能发挥到最大。目前世界各国农业保险模式虽然不同，但都采取了市场和政府相结合的农业保险资源配置模式。就目前中国农村的特点，特别是关系到人民生活的粮食及农畜产品生产特点，决定着目前农业保险联办共保模式的必要性。一方面，政府的职能触及到广大农村的各个方面，这是任何一个媒质无法比拟的，其宣传、技术、服务资源涉及农村的每个角落。就大众而言，农村政府部门是广大农民唯一依靠和信赖的，保险主体只是在农业风险上予以管理与控制，所以政府与保险主体的联办共保模式是试点的必然阶段，即便是农业保险的发达国家也是采取市场和政府相结合的资源配置模式。我国是一个处于发展中的农业大国，建立农业保险补偿机制符合我国国情，即通过财政、农业、水利、气象、宣传等部门的政策引导，鼓励农户、龙头企业、专业合作经济组织参加保险，调动多方力量，增强农业抗风险能力，通过保险主体市场商业化经营，建立风险预警管控机制，防范和化解农业生产风险，其中政府发挥社会管理、协调组织、财政支持的职能，保险主体发挥分散风险、专业服务的职能，这样一方面减轻了政府自身负担，促进了社会和谐；另一方面也充分发挥了保险辅助社会管理功能，拓展了自身发展空间。

（六）理顺政府与保险主体关系

从该省农业保险试点情况看,理顺政府与保险主体的关系对今后农业保险发展至关重要。首先，正确看待农业保险中的政府与保险主体的关系。一是要处理好参与各方的利益分配关系，制定合理的费用开支标准，协调有关部门制定农业保险手续费管理办法；二是政府部门应增强大局意识，保证农业保险政策效能的发挥；三是政府和保险企业都要跳出局部利益，相关政府部门应加强沟通，从大局出发，相互协作，促进农业保险发展。保险同业间应通过管理、服务和科技含量来占领市场，抑制恶性价格竞争。其次，为农业保险发展提供有利环境。政府方面,一要强力推动扩大农业保险覆盖面，拓宽保费筹措渠道，引导农民提高保险意识，为农业保险的发展提供保障。二要适度引入竞争，为保险企业提供公平竞争环境。三要不干预保险经营，保证保险企业有经营自主权。保险企业方面：一要加强和改善经营，严格管理，确保农业保险补贴政策用足、用对、用好，做到让农民安心，让政府放心。二要加大创新力度，在公司管理、产品设计、承保、理赔等环节下工夫，为农业发展提供全方位保障。三要提供优质高效的保险服务，让农民真正得到实惠。

（七）为农业保险提供法律依据

农业保险业务仍处于试点阶段，法律规范不完善。目前，各保险企业是参照商业险的经营规则来开展农业保险的各项业务。由于农业保险的特殊性，必须尽快推动相关立法工作，对农业保险的承保、理赔、财务处理、再保安排、税收政策予以明确。一方面为保险企业自主经营管理和政府监督提供法律依据;另一方面督促政府减少干预保险经营，有效维护农民的利益，保障保险企业的偿付能力。

提高农业保险经营的透明度。政府可以依法对经营农业保险业务的保险机构进行监督，对农业保险业务承保、理赔、财务核算等内容进行定期监督，监督信息在政府内部进行共享，对出现问题的保险主体按照有关规定进行处理，保证政府监督的合法性和透明度。保险主体应增强农业保险经营的透明度，自觉接受各方监督。该项业务作为非完全商业性运作的险种，涉及政策、保险主体、农民等多个利益群体，保险机构应制定相应制度，定期将农业保险的相关信息进行披露，提高经营的透明度。★