国际金融组织贷款纳入财政预算管理的办法探讨

■郑 立 郑 冲

国际金融组织贷款资金属于政府向国际金融组织举借的主权外债，也属于财政性资金，但由于国际金融组织贷款的特殊性和财政预算制度本身也有待完善，导致其尚未全面纳入财政预算管理体系。本文试图就完善财政预算管理办法，使国际金融组织贷款顺利纳入财政预算管理范畴，作一些根本性的探讨。

一、在项目预算上，财政预算应采纳严密的精细化管理

国际金融组织贷款的项目预算有着严密的精细化管理。一般先由具体项目单位编制好项目申请书，再由县财政局、发改局、同级政府上报到省级相关单位，进行项目申报备选，后报经国家财政部、发改委进入项目储备库，实行三年滚动计划，最后国际金融组织贷款机构根据在中国的主要贷款方向，从项目储备库中选出符合的项目进行立项评估工作，并在全球范围内聘请专家行使独立客观的评审权，组织实地调查和严格的预算审批。内容上除了要考虑具体项目目标外，还要考虑其他方面相应的目标，尽量满足各相关群体的利益和要求，通过民众的参与，提高预算资金的使用效率。

财政预算管理的项目预算，一般由地方建设专业职能部门根据政府目标任务，先确定年度投资计划和项目，由地方财政、发改委部门向省、中央申报投资计划，然后由国家发改委下达投资计划，项目单位组织实施，同时国家财政部下达资金来源计划，按进度遵照国库集中收付原则拨付资金。由于注重项目的可批性，加之时间仓促，项目的预算编制较粗放，项目预算没有细分，带有明显的行政干预，项目过程中有时会出现低编预算项目、完成时超预算严重或者是高编预算项目、完成时不达预算的情况，准确性、操作性和精细化方面有待改进和加强。

纵观国际金融组织贷款和财政预算管理的项目预算过程，笔者认为应采纳国际金融组织贷款严密的精细化管理机制，从项目的选定到具体设计，要注重战略性、系统性和关联性，要彻头彻尾与国际接轨，把国际上有关项目策划、准备、管理的新理念渗透到财政预算管理的各个环节。尤其要建立项目储备库制度，将项目环境评价、制定移民安置计划、进行社会影响评价作为项目准备的重要内容。

二、在科目设计上，财政总预算会计要增加外债核算科目

在核算科目设计上，国际金融组织贷款管理机构为了更好地核算不同性质的项目，充分考虑了项目内容的具体细化，如《国际金融组织贷款转贷会计制度》规定，财政机关转贷部门的核算从“贷款协议生效”开始，到项目执行过程中的逐年“提款报账”，直至贷款归还时债权、债务的消失进行了政府外债的全程核算，共设计28 个一级科目，各个科目清楚明了，直来直去，一目了然。不过这些是由财政内部的一个独立机构来进行单边核算的，财政总预算会计没有核算国际贷款的借入、转贷、回收、使用、还贷准备金等情况。

现行的财政预算科目设计却相对偏粗，财政总预算会计基本上是采取了一种“标准化”的预算科目形式来核算。对债务负债科目只有 “借入款”、“借入财政周转金” 和 “暂存款”、“与上级往来”等少数科目。其中，会计制度明确规定，中央预算按全国人民代表大会批准的数额举借的国内和国外债务以及地方预算根据国家法律或国务院特别规定举借的债务，通过“借入款”科目核算。但由于国际金融组织贷款要求是“单独建账、单开账户、专户存储、专款专用”，没有纳入地方国库收付集中统一管理，导致“借入款”科目核算国际债务是徒有虚名，地方财政总预算会计根本就没有核算这方面的内容。

笔者认为虽然财政总预算会计不可能取代转贷部门的会计核算，但国际金融组织贷款要纳入财政预算管理，就必须取消国际金融组织贷款 “单独开户”的规定，在财政总预算会计科目中设置相应的会计科目来进行核算，实行总预算会计和专职转贷部门会计两条腿走路的模式。所以应进一步明确财政总预算会计中“借入款”的核算内容，在借入款科目下设置 “借入款—国际转贷”，作为国际贷款转贷的明细反映。在资产类科目中增设“借出款”，并设置明细科目“借出款—国际转贷”。在总预算会计收入、支出类核算内容中，增设“外债预算收入”和“外债预算支出”科目，单独反映政府向国外举债时得到的收入和还债时发生的支出。在净资产类科目中，增设“政府外债基金”、“政府偿债基金”科目。“政府外债基金”、“政府偿债基金”核算的是政府国际贷款以及政府还贷时的结余资金。

总之，在财政总预算会计中增设专门的会计科目来反映政府向国外举借的债务，明晰了负债会计核算内容，加强了地方政府的动态管理和监督，从而使地方政府能轻易地掌握全局性债务风险信息，有利于加强对债务的控制和防范。

三、在核算制度上，财政预算还是采取收付实现制为宜

国际金融组织贷款实施的是提款报账制，即由国际金融组织贷款机构直接支付，或由周转金账户先开支后回补(归垫) 。一般采用以下四种方式：预付款（周转金）支付，归垫（偿还支付），直接支付，特别承诺支付。通常是项目单位先垫付或者配套一部分资金，用完后再申请提款报账，提款时要填制统一格式的提款申请书，还要向上报送相关材料及原始费用表，项目办严格审查提款的材料，确保不伪造报表，不虚列支出，不突破转贷协议中规定的金额。审查合格后在审核意见书上签字盖章，并把项目单位报送的原始相关材料一同报告给财政部门。

我国的财政预算实施的是收付实现制。简单地说收付实现制就是以现金收付为基础，现金只要是在本期发生的，不管其是否应归属本期，都要在本期记账核算。由于它较为直观、易于理解记录，比较适合政府单位记账。

收付实现制和提款报账制实质上并不矛盾，两者都是以现金收付为准备，后者是以前者为基础，只不过是前者的延伸。提款报账制无非是先预付或是垫付了一部分资金，先开支后归垫，实质上还是运用收付实现制记账。再说我国举借的国际金融贷款资金是一种“直接显性负债”，用收付实现制完全能够进行核算。提款报账制也是核算现金实际收付，也是属于对直接显性负债的核算，只不过是管理上更加严格一些和日常监督更方便一些罢了。现金收付实现制简洁明了，直观可见，对核算直接显性负债尤为可宜，所以说财政总预算会计仍采取收付实现制为好。

四、在监督检查上，财政预算要以提款报账式的日常监督为主

国际金融组织贷款一般采用前审、中审、后审三种方式对项目进行监管。前审主要是对项目的贷款申请书、项目可行性研究报告及批准文件、环评报告及批准文件、减排预算、地方政府（财政部门）的还款承诺函等的审查；中审主要是运用提款报账制进行日常监督，通常要求借款人提供费用报表、招投标合同、季度项目进度报告，由贷款机构和转贷部门逐一审核，并实地检查工程进度，严格按工程进度发放贷款。后审是贷款全部发放后1年左右，对企业效益、社会效益、银行效益以及经验教训等，做出综合性评价。一旦发现问题及时处理，直到整改落实为止。

财政预算项目的监督检查是以财政部门内部检查为主，由财政监督机构年初下达检查计划，对项目单位专项资金进行抽查和重点检查。如果是国家重点工程建设项目，各级审计部门也会对项目进行完工审计。对检查出来的问题都会提出处理意见，但主要是罚款、没收、调整有关账户，整改的效果不是很好，有时候不了了之，多侧重于对事后的总结。

因此，在监督检查方面，要以采纳国际金融组织贷款的日常跟踪式监督为主，对项目实施过程中的提款报账式的监督尤为要推广。本来我国财政预算也有“预付周转金”科目，完全可以通过先预付一定周转金，让项目实施单位先行施工。一段时间后，进行相关费用报账和提交相应的证明文件报告预付款（周转金）使用情况，待财政部门据此进行审核检查合格后，再办理下一笔拨款手续，如此循序渐进，分期分批按进度拨款审核，使日常监督寓于提款报账之中，把可能发生的风险漏洞消灭在萌芽状态。同时，财政部门也有必要开展重点式的大检查活动，集中式监督检查，声势大，力量和时间相对集中，可以针对日常监督中一些悬而未决的问题进行集中处理。两者都须兼顾，不能顾此失彼。★