开放经济条件下我国财政政策改革的复杂性研究

2012-08-15李梦瑜

财政监督 2012年15期

■李梦瑜

改革开放30年以来，我国经济的国际化程度越来越高，国内经济政策的制定和执行越来越受到外部经济变化的影响，在“十二五”时期面对国内外经济的不断变化，我国经济发展将呈现新的阶段性特征。特别是世界经济格局的变化莫测，外部经济的变动对我国宏观经济扭曲政策作用机制越来越明显，对影响国家宏观经济决策的效果将呈现重要作用。近年来，我国市场经济建设不断加强，市场化深入发展，虽然还存在经济发展不平衡、不协调等突出问题，但整个市场需求潜力巨大，主要表现在市场中资金充裕，高端人才比例增加，整个劳动力素质不断提高，机制体制显著灵活等，这些都对我国经济发展起着重要作用。

一、目前我国在国内外经济发展特征分析

（一）全球经济在发展变化中孕育新的机遇

1、世界经济在危机中逐步恢复增长。当前，西方国家不断注入刺激经济的宏观政策，世界经济增长逐步走出危机阴影，但影响经济发展的不确定因素仍然较多。首先，经济复苏内生动力不强，西方发达国家政府债务难以化解，依靠政府信用扩张的政策发展经济难以为继，加上发达国家失业率处于高位，新兴经济体有通胀预期，世界经济体短期内消费需求减缓，增长势头预期不容乐观。其次，金融体系大量的呆坏账使得货币政策效果减弱，国际贸易保护主义逐步抬头，内需缺乏和出口驱动使西方国家实施货币贬值来振兴经济伤害发展中国家。

2、经济全球化在发达和发展中国家相互竞争中发展。为缓解经济危机对国内经济的冲击，西方发达国家贸易保护主义情绪高涨，不断通过反补贴、反倾销等手段保护本国市场商品的竞争力。此外，发达国家在制定贸易规则时采取双重标准，明显歧视发展中国家，不断增加全球多边贸易谈判难度，限制新兴发展中国家在世界经济体中的国际地位。

（二）“十二五”时期我国经济发展机遇大于挑战

1、国内需求潜力巨大。我国作为发展中国家，已进入工业化发展阶段，城镇化建设不断深入推进，地方区域差距逐步缩小，社会经济事业建设进一步加快，居民消费结构快速升级，在扩大国内消费需求，特别是启动农村消费市场方面有着巨大的空间和潜力。

2、工业企业生产能力不断得到提升，但自主创新能力仍有待提高。我国产业结构深层次失调问题长期存在，整体农业基础设施薄弱，生产效率和城市相比还有待进一步提高，农业生产科技含量较低，缺乏财政资金资助，农村服务业发展相对滞后，高附加值的现代服务业发展还有一段很长的路要走，因此加快推进产业结构优化升级刻不容缓。

二、开放经济下我国财政政策的走势分析

自1978年以来，我国经济对外开放度不断增大，国内外市场融合度不断提高，宏观调控从计划经济手段向市场经济手段转变也在不断加快。但在1998年以前，我国的宏观调控政策特别是财政政策还是以国内为主要的调控目标，尽管在一些相关政策制定方面充分考虑到了外部经济对国内经济增长的影响，但从财政政策的调控目标来说，仍把平衡国内经济和促进增长为首要目标。在与货币等相关政策的配合下，这一时期的财政政策取得了显著效果，对推动我国改革开放起到关键的作用，并且克服了1989年和1993年两次国内经济大的波动的影响，对1994年国内税制改革奠定了基础。

1998年是我国经济进行的宏观调控是非常值得关注的一年。伴随着亚洲金融危机严重影响我国香港经济，并在大陆不断蔓延，当时国内整个外贸和金融环境面临着严峻的考验，这是我国第一次来自外部经济冲击导致国内经济政策进行的大幅调整。尽管这次针对外部引起的金融危机政策已由我国政府自主调整，但是政策本身已经具备了应对外部危机的性质，表现出较强的国际一致性。从某种意义上说，这是我国不断开放的经济推动我国财政政策宏观调整的机会。

但是，在2001年加入世界贸易组织后，我国在国际市场的贸易环境得到了根本的改善，我国与世界各国经济联系越来越紧密，开放程度显著加深，对外贸易已经成为加快我国经济快速发展的重要手段。在这一时期，原来由开放经济推动所实施的积极财政政策与国民经济发展显得很不适应，贸易摩擦不断增加，各种国际贸易矛盾频频出现。由外贸顺差和金融项目顺差的巨额外汇累积给国民经济带来的扩张性冲击和通货膨胀幻觉上，我国的宏观经济形势从平稳突然转向过热，经济形势骤然紧张起来。

与此同时，美国为了缩小与我国的贸易逆差和解决国内就业问题，采取放纵美元贬值政策促进经济发展。在这双重推动下，对我国经济平稳运行带来很多问题，一方面，过度的流动性使得国内资金流向易变现、高收益的产业，如充裕的资金向房地产业和证券市场，从而导致国内总需求的急剧升高；另一方面，由于国际能源价格和原材料价格攀升，给国内企业市场正常发展带来了压力。国内经济同时面临 “供给冲击”和“需求拉动”两种威胁，在制定宏观经济政策时要更多考虑国际因素对政策的冲击效应。

在2005年，我国的政府工作报告中首次提出了制定稳健的财政政策，控制赤字、调整经济结构作为稳健财政政策目标，控制通货膨胀预期，促进国民经济健康发展。在经济发展过程中转变经济发展模式，逐步减少依赖出口贸易政策，把拉动国内需求作为经济增长的发展目标。在2008年，我国政府综合国内外经济环境因素，实施积极的财政政策，以调控拉动内需，避免经济衰退，减少经济运行风险，实现经济平稳增长。自2009年，我国政府开始以增发国债、扩大财政支出为主要内容的积极财政政策，作为宏观调控政策的重要转折点。由于国际金融危机的爆发国外市场需求急剧下降，只能依靠国内需求来促进国民经济的稳定增长，但由于买方市场的疲软，国内有效需求不足一直以来都制约着经济增长。因此，实施积极财政政策旨在通过扩大内需、调整政府投资重点、推进改革的不断深入和结构调整步伐的加快来促进经济的可持续发展。

三、“十二五” 时期我国开放经济条件下的财政政策取向

在目前制定积极财政政策时，必须关注国内外两个市场，注重短期保增长和长期调结构的结合，扩大内需和稳定外需的结合，深化改革与转变发展方式的结合，从而改变对外贸易政策。因此，要将积极财政政策的实施重点由“保增长”转向“调结构”，及时调整政策的着力点，在防止经济出现过热的同时，着重解决制约经济社会发展的薄弱环节，从根本上加快经济发展方式的转变，促进经济的健康发展。

（一）调整对外贸易贸结构，促进对外贸易稳健发展

首先，从战略上必须调整内需和外需的关系，逐步降低国民经济对外贸出口的依存度。规范财政在促进外贸出口方面的优惠政策，采取稳健的、区别对待的外贸优惠政策,适当降低对外贸的依存度，减少我国经济的外在风险。在世界金融危机后，一方面要制定相关财政政策促使外贸企业步入健康发展轨道。另一方面要促进外贸出口的结构调整，提高对国内高附加值产品和高科技产品的出口退税率，通过制定相关财政政策，全面停止高污染、高消耗的产品出口退税的优惠政策，使外贸出口保持稳定增长。

（二）不断加强财政宏观调控能力，构建国内消费需求的长效机制

通过财政政策扩大消费需求能力，继续实施更加积极的就业政策，逐步完善基本公共服务体系，加快调整国民收入分配格局，在初次分配领域，以保障劳动者权益和促进就业为重点，规范国有企业负责人薪酬管理制度和事业单位绩效工资制度，推动工资集体协商和工资支付保障制度建设，落实最低工资制度建设，提高劳动者报酬；在再分配领域，强化政府再分配能力和调整财政支出结构重点，统筹城乡改革，缩小行政开支，实现“中间大，两头小”的收入分配格局。