政府成本管理参照系的建立

■杨 诚

政府成本管理参照系的建立

■杨 诚

一、政府成本管理参照系缺失及其对政府成本管理的影响

与企业组织不同，在政府组织中实施成本和收益的比较，以及寻找成本管理的参照系，是极其困难的。首先，由于政府组织的非营利性、非市场性，公共产品无法获得估价信息，缺乏市场交易价格这面“镜子”，政府难以在成本与效益、服务质量和服务特性之间进行抉择；其次，政府组织的垄断性导致其无法以其他组织的成本作为成本标杆；最后，政府组织的异质性又制约了政府组织之间成本的比较。政府成本在缺乏比较对象的情况下，政府成本管理的参照系缺失。

这种因非市场交易性、垄断性和异质性而导致的政府成本管理参照系的缺失对政府成本管理的影响是 “致命”的。政府成本管理的事前决策、事中控制和事后评价因为没有可用的决策、控制和评价参照标准而难以实施，这也决定了政府成本管理无法采用类似于企业成本管理的间接控制模式。所以，政府成本管理参照系的缺失若不能解决，政府成本管理仍将陷入一种 “混沌”状态。

二、政府成本管理参照系的建立

解决政府成本管理参照系的缺失有两个途径：第一个途径是把部分公共服务推向市场，通过培育公共服务市场来解决；第二个途径是以政府绩效作为政府成本管理的参照标准。

（一）培育公共服务市场

政府公共服务可分为基本公共服务和可选择公共服务两类，基本公共服务是指那些与居民的人权有关，体现社会发展要求和全体居民利益的事务，如立法、司法、行政、国防等。可选择公共服务是指那些政府可办，也可以不办，但办了会增进地方居民福利的事业，可以称为准公共产品。

公共服务市场化就是把市场的竞争机制引入政府可选择公共服务领域，把市场能做的、市场做得好的公共服务交给市场，将原来由政府提供的部分公共服务转移给市场或社会来提供。推行公共服务市场化可以从以下三个方面进行：一是将政府垄断的部分服务部门推向市场，形成多家市场主体竞争的局面。政府的主要职能集中在制定市场准入规则和竞争规则，维护公平的市场环境。二是利用市场和社会力量使公共产品和服务的提供市场化。主要形式有政府业务合同出租、竞争性招标等。政府可以通过与企业签订雇佣合同的形式，授权企业承担一定的公共服务供给，政府则负责监督合同的履行并支付企业一定的费用。如环卫清扫、医疗卫生、养老保险以及房屋开发等，形成不同企业之间的竞争，这样政府能以较少的资金投入，带动全社会多元投资主体进入公共服务领域，有利于降低政府成本。三是在政府内部建立竞争机制，或者说强化内部市场，缩小服务供给机构的规模使其更加专业化，以便在市场竞争和私人承包都不可行的领域引进竞争机制，从而使各公共部门之间为了争夺 “客户”，展开竞争，必定会提高自身的服务供给效率。

（二）以绩效作为政府成本管理的基本参照系

通过培育公共服务市场途径可以解决部分可选择公共服务的成本管理问题，但却不能解决基本公共服务的成本管理问题。可以考虑用所提供公共服务所产生的绩效或效果作为成本抉择的参照标准。

1、转变政府成本观，在绩效与成本之间建立因果联系。政府发生成本的目的是什么？对此，我们有两种答案：一是为了维持政府的运转，养机构和养人；另一种是取得公共服务，获得效果（公共利益）。我们可以将前者称为费用观，后者称为成本观。

费用观认为，政府成本是实现公共服务产出的成本，即公共服务费用。政府是一个公共服务机构，或称公共事务管理机关。政府事务的公共性决定了只有政府才有资格承担，而公共事务的公共性也决定了政府服务的无偿性，是一个 “不生产部门”。政府要提供社会服务，就要消耗物质财富或成本。

成本观认为，社会两大部门，即公共部门与私人部门之间的经济关系本质上是货币关系。因此，公共部门向私人部门提供的服务也可以称为产品。税收是私人部门向公共部门购买政府服务的付费，即价格。假如私人部门所支付的税收较低，就意味着购买的公共产品是廉价的，可以称为“廉价的政府”。反之，假如这种付费很高，则称为“高价政府”。而政府之所以要发生成本，是因为要“生产”公共产品。这就是说，公共产品也有供给和需求问题。因此，我们可以用供求曲线来表示公共产品的成本和需求，如果政府提供的公共产品的价格过高，需求就会减少。既然政府成本是生产公共产品的成本，对于政府来说，就有一个所生产的具体公共产品与生产成本是否适应的问题。为此，需要考虑以下几个问题：政府要生产哪些或多少公共产品；政府应该如何组织和安排生产以实现成本最小；社会能从这些公共产品的消费中获得多大的利益，即政府成本的效果是什么，有多大。

费用观与成本观最大的区别在于：费用观割裂了政府成本与政府绩效之间的关系，而成本观则认为花费成本是为了取得效果（社会公共利益），应该在政府成本与政府绩效之间建立直接的联系。不同的政府成本观下有不同的政府成本管理理念，如表1所示。

2、绩效基准下的政府成本管理。由于公共服务的绩效或效果在目前还无法用货币量化，所以公共服务的成本不能和公共服务的绩效或效果进行直接比较。如果以绩效或效果作为政府成本管理的决策、控制和评价标准，只能是要么锁定绩效，要么锁定成本，因此政府成本管理的决策、控制和评价将有两种标准：在绩效或效果一定的前提下，成本最小；在成本一定的前提下，绩效或效果最大。无论哪一种情况都需要对公共服务的绩效或效果有较为准确的把握。

接下来根据政府成本管理活动发生的前后顺序，逐个说明如何以绩效作为基准实施政府成本管理：第一步，生产品种决策，即确定生产哪些公共产品。必须对每一项公共产品或服务进行科学的经济分析和评估，分析社会能从这些公共产品的消费中获得多大的利益即政府成本的效果后，决定是否生产。尽可能排除无效或低效的公共产品或服务，形成效果最大化的公共产品生产组合，避免无效成本的发生。第二步，生产数量和质量决策，即确定公共产品的生产数量和质量。边际效用递减规律告诉我们，公共服务达到一定数量和质量后，再增加服务（边际）的效用是递减的，而成本费用是递增的。因而，在公共产品的供给上应当有一个限度。第三步，生产方式决策，即在绩效一定的前提下选择成本最低公共产品的提供方式。在对公共产品质量进行严格控制的前提下，可以通过比较外包、租赁和生产等方式的成本来确定最佳的提供方式。在公共产品提供方式的决策过程中，要特别考虑机会成本和存量资源因素。第四步，生产组织决策，即编制生产成本计划，根据生产成本计划调整政府规模和政府预算。必须强调的是，生产成本计划是资源耗用计划，即包括流量资源的耗用计划，也包括存量资源的耗用计划。如果政府预算编制基础为权责发生制，政府生产成本计划与政府预算的内容是一致的；如果政府预算编制基础采用的是收付实现制，政府预算则只是流量资源的耗用计划。第五步，生产成本控制，即对生产成本水平的预测、调控以及对具体支出的审核批准。生产成本控制可以生产成本计划作为控制标准。生产成本控制的目的是及时掌握成本趋势并采取必要的调控措施，例如实施采购管理、对原材料与低值易耗品实施存货管理等方法降低物质消耗，节约费用支出，实现生产成本目标，完成生产成本计划。第六步，成本分析与考核，即对政府成本管理的绩效进行分析与考核。在政府绩效一定的情况下，比较实际成本与计划成本的差异；在总成本一定的情况下，比较实际政府绩效与预期政府绩效的差异。

(本文系广西高等学校优秀人才计划资助计划项目《基于新制度经济学理论的政府成本管理研究》的阶段性成果)

广西梧州学院工商管理系)