浅谈加强合资铁路建设资金的管理

合武铁路安徽有限公司 窦德勇

一、合资铁路的建设历程和发展现状

合资铁路一般指铁道部与地方政府、企业或其他投资者合资建设和经营的铁路，包括规范改制的铁路支线有限责任公司或股份有限公司。目前地方股东一般以其管辖范围内征迁作为对合资铁路的出资。根据国家管理相关规范，需要按照现代企业制度成立合资铁路公司，作为合资铁路建设和运营管理法人。

合资铁路打破了多年来我国铁路建设投资主体单一的局面，调动了中央和地方两个积极性，拓宽了筹资渠道，铁路建设初步形成了投资主体多元化的格局。

（一）“七五”期间，是探索起步阶段。在改革开放方针指引下，我国国民经济持续快速增长，铁路成为制约国民经济和社会发展的“瓶颈”。一些省、市、自治区政府为发展经济而修建铁路的愿望十分迫切，这是合资铁路建设的良好机遇。上个世纪80年代初期，广西壮族自治区政府与铁道部共同探索，通过合作的途径建设南防铁路，出现了合资建路的雏形。“七五”末期，在三茂铁路建设中，广东省政府与铁道部合作，组建了三茂铁路公司，共同出资建成了我国第一条中央与地方合资的铁路。

（二）“八五”期间，是快速发展阶段。1991年，国家计委、铁道部在广东省联合召开了全国合资铁路工作会议，肯定了合资铁路发展的方向。1992年，国务院对合资铁路建设提出了“统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设”的方针，并颁发了《关于发展中央和地方合资建设铁路意见的通知》，明确指出：“修建合资铁路是对传统的建设和管理体制一大突破，是深化铁路改革的一条新路”，“国家对合资铁路实行特殊运价，并给予其他必要的优惠政策”。这有力地推进了合资铁路的发展。这一时期，先后有达成、广大、广梅汕、邯济、合九、石长、横南、金温等13个合资铁路项目开工建设。

（三）“十一五”期间是大规模发展阶段。“十一五”期间，一大批合资高速铁路正在建设之中，合宁、合武、武广、沪宁、沪杭、京沪线铁路相继建成并投产，高速铁路建设取得突出成就，铁路新客站和综合配套设施建设有序推进，创造多项世界一流水平。高速铁路技术达到世界一流水平，机车车辆技术达到世界一流水平，高原铁路技术达到世界一流水平，重载运输技术达到世界一流水平。

（四）合资铁路发展现状。合资建设铁路，是在中国改革开放后出现的新事物。对于中国铁路建设和管理，建立适应市场经济的新体制，是一种有益的探索。

截至2011年末，共组建合资铁路公司达180余家，建设规模达5万多公里，投资总额近4万亿元，资本金近2万亿元，吸引社会资本协议出资6500亿元。目前已有50多家铁路控股的合资公司投入运营，合资铁路的运营里程超过1万多公里、占全国路网总里程十分之一。合资铁路已成为我国铁路网的重要组成部分，成为铁路运输体系中一支重要力量，为国民经济、地方经济以及铁路自身的发展做出了应有的贡献。有效地缓解铁路运力与运能的不足，有力促进国家和地方经济发展。

二、合资铁路建设资金管理中存在的问题

一直以来，铁路建设以及合资铁路建设资金来源都是采用国家财政投资、铁路建设基金和银行贷款作为铁路建设资金的主要来源，资金缺口大、融资渠道窄，融资数量有限，严重束缚了铁路的发展，成为国民经济发展的“瓶颈”。上世纪90年代后，在国家大力支持下，铁路行业按照“政府主导、多元化投资、市场化动作”的运作模式，不断拓展合资铁路投融资渠道，鼓励和支持地方政府财政资金、法人资本、民营资本等多种资金进入铁路等基础设施领域，大力发展合资建设铁路。

合资铁路公司在铁道部、合资股东方、沿线地方政府通力合作和积极协助下，积极筹措建设资金，管好、用好建设资金，规避资金风险、确保合资铁路建设资金安全，努力提高合资公司投资效益，达到社会效益和经济效益的共同提升。在实践中，合资铁路建设资金管理也面临着一些困难，影响了合资铁路建设的顺利进行，降低了地方股东对合资建设铁路的信心和积极性，影响铁路建设的融资环境和大规模铁路建设。

（一）建设期资金筹集规模大、难度高。铁路属于资金密集型投入行业，建设一条铁路的投资规模非常庞大，如京沪高速铁路投资额达2200亿元，平均每公里建设成本约1.7亿。目前，合资铁路的建设模式基本上实行项目法人制，国家发改委对铁路项目资本金的批复一般只占国家对项目可行性研究批复总投资的50%，甚至更低，其余由合资铁路公司负责筹集债务性资金。在国家财力不足、银根收紧的情况下，投资规模之巨、债务性资金比例之高，让合资铁路筹资压力倍增，显示出合资铁路资金筹集难度非常大。

（二）招投标不够规范，不利于投资控制和资金筹集供应。在工程实施过程中，由于工期紧张，部分铁路工程项目（包括很多合资铁路）未等施工图设计到位就根据初步设计组织招标（有些项目更早，甚至在初设批复前招标），这就与建设程序有关规定相悖（如铁道部规定，客运专线必需根据施工图组织招标），而且由于初步设计深度有限，与施工图设计存在较大差异，与施工单位签订合同均为开口合同，投资控制风险基本由建设单位承担，带来资金筹集、使用的困难，在施工补充合同未调整到位情况下容易造成超合同支付工程款。目前，未按照工程招标相关规定进行招标，一是直接组织施工单位施工，不进行工程招投标；二是把工程项目进行分解，逃避工程招标规定，躲避监管。

根据《工程建设项目招标范围和规模标准规定》必须实行招投标：①施工单项合同估算价在200万元人民币以上的；②重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的；③勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的；④单项合同估算价低于第①②③项规定的标准，但项目总投资额在3000万元人民币以上的。

（三）初步设计概算偏低，影响项目资金周转。铁路建设项目周期较长，铁路基本建设项目一般是从预可研、可研、初步设计，到施工图设计、工程招投标等程序，等到项目真正开工建设时，会发现铁路初步设计概算偏低，另外由于中国经济近年来的飞跃发展、物价上涨更加剧了这一现象，初步设计概算偏低现象也就属于正常情况了。如合武铁路建设项目，编制初步设计概算时参考的是当地经济物价水平2000年价格水平作为基期，2003年价格水平作为编制期，材料以及人工价格与工程实施时期的价格差距太大，大宗材料属于卖方市场，必须款到发货。在实际执行中，投资计划的下达根据已经批准的概算总额分批下达 （资本金与贷款配比下达），由于材料价差部分概算资金调整部分不能及时下达，造成无法及时计价，从而影响工程施工和建设资金的支付。

（四）设计变更多，给铁路建设资金的筹集、配置带来不确定性，增加财务筹集资金难度。合资铁路尤其是客运专线，“高标准、严要求”，建设标准一般高于国家初步设计批复，造成后期变更设计多。如合武铁路自开工以来经历了隧道设计变更、桥梁桩基混凝土等级变化、六安古墓保护区改线等47个重大I类变更，技术标准由国家可研批复时速200公里变更为时速250公里以上，工期也由4年改为3年半，另外由于设计深度不够甚至存在差、错、漏、碰现象，引起项目实施过程中大量的II类、III类变更设计。由于Ⅰ类设计变更概算调整批复不及时，造成合资公司无法及时筹集到相应的建设资金；同时，施工单位因无法及时对一些设计变更产生的已完工程计价并取得结算资金，垫付大量的资金，甚至拖欠了部分民工工资，不但影响了工程整体施工进度，而且造成了不稳定因素，造成后期影响单位工程决算。

（五）地方股东资本金不能按计划及时、足额到位，影响项目建设进度。由于铁路对于推动地方经济发展的发展重要贡献，“1小时经济生活圈”、“2小时经济生活圈”对于铁路沿线公共设施的配置，加速人才、物质的流动，信息的大量交换，城市产业经济的更新换代，刺激资源和技术的快速传播，从而带动地方经济的发展。因此地方各级政府对推进和参与铁路建设均有一定的积极性，不仅在规划选址、征地拆迁方面给予大力支持与配合，还投入大量资金合资参与铁路建设。按照合资公司各合资方制定公司章程，各出资方应及时足额履行出资义务。由于受到财力、投资计划调整、预算安排、融资能力等影响，地方股东资金往往不能按照协议约定、投资计划和建设进度要求及时、足额到位，甚至出现了不严格按照协议约定的出资方式拨付建设资金的现象 （如将公司合同章程约定的现金出资未通过合资公司而直接拨付给地方征地拆迁部门的现象）。

（六）银行等金融机构加强对铁路建设贷款资金控制。近年来，国家实施积极的财政政策和稳健的货币政策,加大了宏观调控力度,采取众多措施抑制通货膨胀。受此影响,全国基建规模投入放缓,特别是铁路建设项目资金压力骤然加剧,为此铁道部对建设工程计划和进度进行了重大调整,大量新建或在建项目停工或缓建,给铁路工程建设项目资金的筹集和配置造成很大的影响，同时也给铁路施工企业带来前所未有的压力,企业前期投入的资源不可避免地出现部分浪费和损失,息工待工损失的不断扩大,农民工工资得不到保障，造成很大的不安定因素。

三、资金困难原因分析

综合对以上问题产生的分析，主要有以下几个方面原因：

（一）项目前期工作不够细致，造成投资概算总额不断变化，给项目建设资金筹集带来不确定性。如征地拆迁等前期工作量、建筑材料调查不细致，线路走向方案等外部环境调查研究不深入，地质钻探的深度和密度不够等，造成投资概算不准，引起施工过程中大量的设计变更，造成项目最终投资总额较设计概算变化较大，留下风险隐患。如合武铁路项目，由于前期调查不细致，造成六安古墓保护区改线，线路走向发生变化，增加投资4058万元。

（二）前期决策缺乏前瞻性，造成工程实施过程中技术标准、工期变化、线路方案的不频繁调整，引起项目投资不断地变化。如合武铁路项目，可行性研究费用87.17亿元，铁道部批复核备概算、修改初步设计为92.27亿元，因征地拆迁补偿标准提高以及多次重大设计变更、金寨站房规模扩大等原因引起概算不断变化，最后概算清理批复达117.17亿元，超过初设概算27%，约为24.9亿元。

（三）资金款源配置在合资铁路项目不够科学。权益性资金比例过低，一般最多为可研批复总投资50%，且对工程后期增加投资部分的一般是由债务性资金解决，造成合资铁路资本金比例过低，债务负担过重，存在巨大的财务风险。合资铁路开通运营初期，收入能力不足，另外又要承担巨额还本付息支出，造成资金紧张，财务困难。

（四）机制不完善，致使投资计划调整下达不及时。

铁路行业主管部门批复较为迟缓，概算不能及时反映项目建设的实际情况，材料价格、人工费用价差不能及时得到调整，变更设计、概算清理批复不及时，容易造成建设过程中资金不能有效衔接、验工计价不及时，造成投资完成不真实、超付工程款等问题。

四、强化建设资金管理的建议和主要对策措施

为应对建设资金紧张的实际情况，合资铁路公司应加强资金筹划，积极拓展融资渠道，采取一切可能的措施，既要做到确保项目建设资金供应，更要保证建设资金的绝对安全和规范使用。

（一）加强项目前期工作的介入，提高概算编制的科学性和合理性。概算是投资控制的关键。一是要加强与工程设计、勘测部门的联系，加大前期工作力度和深度，把前期工作特别是征地拆迁工作量调查、地质勘探等做深、做细；二是加强合作和交流，项目建设单位要与设计单位一道共同搞好项目设计工作，强化设计审核审查，确保设计的科学性和概算的准确性；三是要稳定项目技术方案，把好线路选址、技术标准，设计项目不能存在漏、差、错项，减少建设过程中的设计变更，减少项目投资概算变化，提高概算编制水平。

（二）优化、提高合资铁路公司项目资本金比例。优化资金结构对于合资公司建设资金筹集提供保证，也为其今后的经营发展创造条件，可尽量增加公司权益性资金，减少债务性融资额度，从而减少投资成本，降低财务风险，增强公司未来偿债能力。

（三）加强过程管理，严格投资控制。财务人员要主动介入到建设过程中去，掌握第一手资料，充分履行资金监督职能。一是加强和规范合同管理，通过合同有效化解投资控制风险；二是要严格验工计价管理，严格规范控制过程中的投资，要充分发挥审价等中介机构的作用，确保投资真实、准确、规范，杜绝虚、假、冒验问题。三是在过程中要多和审价、审计单位沟通，防范风险。

（四）多渠道筹措资金，确保项目建设资金需求。一是在资金筹集过程中，坚持先使用权益性资金，后使用债务性资金的原则，减少资金成本支出，降低财务风险。二是加大协调、沟通力度，特别是督促地方资金及时、足额到位。促进其严格履行公司发起人协议和公司章程、股东大会决议，及时、足额、规范拨付各类建设资金；三是要尽量使用铁道部统借统还债务性资金（利率较低，锁定风险）；四是要加强与银行等金融机构的联系与沟通，在不影响资金衔接的前提下，注意“长短结合”，尽量使用短期周转借款，减少借款利息支出，积极筹划确保债务性资金的及时落实和建设资金的有效衔接，避免资金断链，影响工程建设顺利进行；五是妥善安排银行借款提款时机，大力压缩月末资金余额，提高资金使用效率，降低资金成本。六是积极研究，对于临时闲置的工程建设资金在银行开展七天通知存款、临时定期存款有效措施的探索，冲减贷款利息，节约建设成本支出。

（五）强化建设资金监管，确保资金安全和使用规范。一是要完善内部控制制度建设，使资金安全监控监管工作制度化、规范化；二是严格执行账户审批开立制度，与银行签订资金监管协议；三是坚持大额资金使用联签制度，资金流向监管制度，保证对施工单位资金使用的检查，确保建设资金安全，对资金流转全过程控制；四是严格执行项目概算和投资计划，严格履行各项合同、协议，按合同支付建设资金；五是设立农民工工资专户，保证资金安全，保持稳定团结和社会和谐。确保项目建设资金的管理和使用的规范，是合资铁路建设顺利进行的保证。

五、结束语

当前，合资铁路新一轮建设高潮又将全面地展开，现场建设资金需求巨大，资金流动极为频繁，如何管好资金，确保建设资金安全，满足国民经济协调发展需要，满足地方经济发展需要，满足人民大众出行的需要，任务艰巨、责任重大。对此，铁路建设工作者一定要有充分的思想认识，在科学发展观的正确指引下，以强烈的政治责任心、历史使命感和现实紧迫性，进一步认清形势，强化建设资金管理，积极拓展融资渠道，为建设世界一流铁路提供有力的后勤保障。

1.戴国华.2012.银根紧缩下铁路施工企业资金面临的问题及对策.财务与会计,4。

2.国家发展计划委员会第3号令《工程建设项目招标范围和规模标准规定》。

3.铁道部统计中心.2011.铁道部2011年铁道统计公报。

4.铁路基本建设工程设计概(预)算编制办法.铁建设[2006]113号。