我国行政效能监察电子化发展探析

李威

(广州大学 公共管理学院,广东 广州 510006)

行政效能监察是行政监察工作的重要组成部分[1],也是 《行政监察法》赋予监察机关的一项重要的基本职能.随着我国信息技术的发展和普及,特别是党的十五大以后,我国电子政务逐步推行,机关管理现代化加速发展,公众对政府管理绩效和管理透明度的期望值日益提高,传统意义上的行政效能监察工作受到了严峻挑战.在全球信息化大发展的背景下,我国行政效能监察工作必须与时俱进,建立以电子技术和网络技术为依托、以量化考核为载体的行政效能电子监察体系,实现行政效能监察的电子化发展.

一、行政效能监察电子化发展的意义

行政效能监察电子化发展既是政府管理技术的变革,也是管理理念创新与发展的必然结果.因此,积极推进行政效能监察电子化发展,具有十分重要的现实意义.

(一)有利于提高行政效能监察效率

建立行政效能电子监察系统,是行政效能监察电子化发展的重要组成部分.

行政效能电子监察系统是利用网络信息技术,通过行政效能监察和网络视频监察等手段,实现监察方式、监察内容、监察手段等方面综合化、模块化、集成化的一种新型高效的网络监察系统.从传统的行政效能监察工作实践来看,效能监察主要是通过查办投诉和举报,即通过事后监督的方式来实现的.行政监察机关通常受到人力、物力和财力等资源不足的限制,工作效率低下,难以做到全面、客观、到位的行政效能监察.但是,通过采用行政效能电子监察系统,就可以对每一项行政事务办理动态进行数据视频、实时、全程和自动监控,并对行政效能进行综合考核和评价,使得行政效能监察方式由事后监察变为事前、事中、事后监察相结合,大大提高行政效能监察工作效率,有力推动政府的效能建设.

(二)有利于推进行政管理体制改革

由于历史和现实的原因,我国当前的行政管理体制实际上远未达到协调高效运作的效果.以行政审批体制为例,各级政府部门的审批事权不明晰,不统一,实施标准不一致,行政审批管理存在部分混乱现象.中央政府向地方政府下放行政审批事项以后,由于缺乏便捷的管理手段,难以对下放审批事项实施有效监管,解决不了权责不对称的矛盾,削弱了简政放权的积极性,并为进一步下放审批事权带来了更大阻力.但是通过建设行政审批电子监察系统,就可以明晰审批事权,设定审批程序、审批时限、审批条件等审批要素,监管审批权力运行情况,简化行政审批程序,逐步完善行政审批监控机制,保证审批事权下放到位,办理业务规范.同时,实时共享行政审批信息资源,可以在权责统一的前提下创新行政审批方式,优化审批程序,缩短审批时限,提高审批效率.因此,在行政审批电子监察系统的推动下,行政审批体制改革也取得了明显成效.同样如此,行政效能监察电子化发展,可以使得行政管理体制进一步优化,并提升行政管理效率.

(三)有利于加强党风廉政建设

行政效能监察电子化发展不仅可以实现行政监察由事后监察为主转变为事前、事中、事后监察相结合,促进监察方式的变革,也可以实现行政监察以个人行为监督为主向个人行为与行政程序监督并重的转变,从而深化行政监察内容,完善行政监察程序,杜绝失职渎职现象发生.2005年11月,透明国际组织在德国柏林召开年会,国家监察学会把深圳市行政审批电子监察系统作为中国反腐败成果,在会议上作了专题宣传介绍,并获得了大家的一致好评.深圳市行政效能电子监察系统是对行政审批工作进行全程监督的一个网络系统,将行政审批项目置于阳光之下,使行政审批项目办理的全过程 "看得见,管得住",实现由事后监督为主,转变为事前、事中、事后全过程监督,整个效能监察过程变得更加公开、透明.因此,行政效能电子监察系统的成功开发应用,不仅可以把行政审批事项的整个办理过程置于公众监督之下,实现了行政审批的公开透明运行,也可以从源头上有效地遏止贪污腐败的滋生.同时,可以推动行政监察机关工作作风的转变,进一步加强党风廉政建设.

二、行政效能监察电子化发展的现状

我国行政效能监察工作自1990年正式开始,至今发展近20年,有不少地方政府在行政效能监察的工作内容、方式和方法等方面开展了积极探索,并取得一定的突破和创新.如2004年11月,行政审批电子监察系统在深圳市监察局正式投入试运行.该系统是运用信息技术将核心电子监察平台与视频监控系统结合,对行政审批进行全过程监控的系统,具有实时监控、预警纠错、绩效评估和信息服务四大功能.系统正式运行后,从2005年1月到2006年12月底,全市审批事项175万件,只有2件超越法定时限被 "黄牌"警告,提前办结率逐月提高,平均达到80%以上,大大提高了行政效率.公务员服务意识显著增强,为了缩短审批时限主动加班工作,行政服务质量有了很大提高.电子监察系统推动了透明审批、依法审批和高效审批,对行政审批"暗箱操作"的投诉由50%下降到3%以下,对行政审批的满意率达到90%以上,审批腐败减少了,政府公信力得到增强[2].深圳市行政审批电子监察系统的成功应用,标志着我国行政效能监察电子化和数字化进入较为成熟的时期.此后,全国各地开始了行政效能监察电子化和数字化的大变革.

2005年6月苏州市监察局启动了一套行政审批网上监察系统,对苏州及其下属六个区县行政许可事项实行独立的全程监控.该系统能自动采集每个行政审批项目的进展情况,并不断把采集的数据与 《行政许可法》的相关规定进行比对.若发生办件超时、违规收费等违反规定的现象,系统会立即发出警告.2007年4月,广东省率先开通首个省级行政审批电子监察系统,具有实时监控、预警纠错、绩效测评、信息服务、投诉处理五大功能.该系统实现了对行政审批事项的事前公开、事中实时监控和预警纠错、事后责任追究以及对审批全过程的绩效评估,有利于从机制上规范行政审批行为,督促政府机关工作人员依法行政,遏制行政审批中的腐败行为[3].随后,广东省内的广州、珠海、汕头市等11个地级以上城市都相继开通了行政效能电子监察系统,并与广东省电子监察系统成功实现联网.陕西、贵州、重庆和湖南等省市及其相关部门也在广泛开展行政电子监察系统的推广与应用工作,并取得了一定的行政效能监察成果.

三、行政效能监察电子化发展存在的问题

行政效能监察电子化发展是一项以改革和创新为核心的新生事物尝试,没有现成的经验可循.由于受固有价值观念、体制、经济条件、信息化水平等诸多因素的影响,我国行政效能监察电子化发展过程中难免会出现一些问题,其突出表现为:认识偏差问题、基础设施问题、规划设计问题、人才建设问题等,并且已经成为行政效能监察电子化的发展瓶颈.

(一)认识偏差问题

目前,地方各级政府及其领导虽然均对行政效能监察电子化发展的重要性有不同程度的认识和重视,但是对行政效能监察电子化究竟是什么,怎样去发展,如何发挥其作用等问题认识不清.有些人仅仅把行政效能监察电子化理解为行政监察机关部门的计算机化,不重视效能监察业务流程和系统软件开发的整合匹配,而是简单地用计算机系统去模仿传统的人为监察处理模式.还有些人盲目跟风,不求实际,从别处引进一套电子系统软件,强行在部门内部进行推广和应用,最后只会适得其反,既浪费了大量的人力、物力和财力,也起不到实际应用效果,反倒成为一些行政监察机关的包袱.此外,行政监察机关工作人员普遍习惯了传统的行政效能监察方式,认为电子系统毕竟会有一定的缺陷,没有人为监察真实可靠,从而产生一些抵触情绪甚至排斥行政效能监察电子化的应用.

(二)基础设施问题

行政效能监察电子化是行政效能监察工作与现代信息技术充分结合的产物,其发展必须借助计算机和网络通讯等现代信息技术.因此,信息基础设施就是行政效能监察电子化建设的基本条件.由于我国地域经济发展差别较大,各地政府的财政收入差距也较大,信息化基础设施建设差次不齐.特别是一些西部地区网络普及率非常低,有的政府部门至今都未安装电脑和有线网络等基本信息设施,导致无法实现行政效能监察电子化.即使是在发达的东部沿海地区,计算机技术发展比较成熟,但是核心的硬件和软件还主要依赖国外进口,无法获得知识产权和完整的技术档案,为后期的增容、升级和维护带来麻烦,也对数据安全构成严重威胁.政府内部各部门间也存在 "数字化强势"和 "数字化弱势"的差别,有的部门率先开展了数字化和信息化的普及工作,有的部门则刚刚起步,信息基础设施还比较落后,无法满足当前行政效能监察电子化发展的需求.

(三)规划设计问题

目前,世界上主要发达国家都把行政效能监察电子化发展作为政府工作和国家信息化建设的重要战略,并且相应地制定了配套的长远发展规划.而我国的行政效能监察电子化发展相对滞后,既缺乏宏观的发展规划,也没有具体的发展目标.当前我国行政效能监察电子化发展主要有两种模式:一种是系统内部自上而下的纵向发展;另一种是地区范围内的横向发展.从理论上而言,这样可以大大加速我国行政效能监察电子化发展进程,但是由于两者之间缺乏统一规划协调,各自的行政效能电子监察系统设计标准不一致,最终导致各地开发的系统产生严重的不兼容问题.另外,由于各地经济发展、地域文化和管理模式的多样性,导致各自在规划设计上的设计形式和运行模式的多样化,各自为政,重复建设的问题尤为突出,直接造成了大量行政资源的浪费.

(四)人才建设问题

行政效能监察电子化建设是一项复杂的系统工程,需要一大批技术与业务紧密结合的人才作为支撑,特别是计算机网络方面的专业技术人员.目前我国行政监察机关工作的人员多半出身于文科类背景,如法律、中文、管理类学科,只有少许人员是懂计算机网络知识的.据有关部门2005年底统计,中央政府1.7万公务员中有大学本科学历的只占65%,地方政府500万公务员中有本科学历的仅占10%,尤其是20%的公务员对计算机知识处于空白状态[4].正因为如此,国内政府很多部门的信息技术管理工作大部分是外包给网络公司来完成,但是网络公司的工作人员又不懂政府工作的业务流程就极容易形成管理与网络的脱离,无法正常运行系统软件,这也是政府机关缺乏网络技术人才的突出矛盾之所在.此外,我国高等教育体系中没有专门培养行政效能监察的学科体系,也没有专业培训这类人才的其它机构,导致相应的人才极度匮乏,从而严重阻碍了行政效能监察电子化的发展进程.

四、行政效能监察电子化发展不断完善的对策建议

(一)加强信息交流与沟通,提升公众的认同感

行政效能监察电子化发展是信息化社会行政监察工作发展的必然趋势.因此,各级政府部门及其工作人员必须统一认识,尽快转变观念,加强舆论宣传,增强机关内部工作人员对行政效能监察电子化的认同感.同时,可以将国内外先进的行政效能电子化成果进行展示,并聘请相关人员进行讲解,向社会各界提供有关信息咨询,加强同人民群众的交流和沟通,争取最广大的人民群众的理解与支持.此外,还可以将本区域内行政效能监察电子化试点单位的效果、操作流程和运行效果等向全社会公开,并积极开展相应知识的普及与互动活动来统一大家的认识,提高公众参与的积极性.

(二)加大国家财政投入,提高信息基础设施水平

信息基础设施建设是行政效能监察电子化发展的关键.首先,中央政府在国家层面要加大对最基本的信息基础设施建设的财政投入力度,如实施电话、广播、有线电视和网络村村互通工程等,特别要向经济发展和信息化水平较为落后的中西部地区和广大农村倾斜,确保全国范围内缩小信息化鸿沟,全面普及信息化技术和知识,为全面推行行政效能监察电子化奠定基础.其次,政府应主动提供资金支持,积极组织有关专家、学者和技术人才开展对计算机软硬件核心技术的研发,同时开展行政效能电子监察系统的设计和创新研究,形成本国特有的电子管理系统.此外,政府内部各部门应加大信息化基础设施建设的投入,逐步实现区域内乃至全国范围内的网络信息互通和资源共享,及时地更新和引进先进的行政效能电子监察系统软件,提升综合的信息化管理水平.

(三)统一规划和设计,实现同步一体化发展

行政效能监察电子化建设是一项复杂的系统工程,它不仅涉及到信息网络技术和系统设计标准问题,还会涉及到各相关部门的工作机制、体制和管理等方面的调节适应问题.因此,政府必须尽快制定宏观的发展规划及阶段性目标,建立省级区域相应的领导协调机构,统一强化对行政效能监察电子化工作的研究、规划、组织、协调和指导工作.同时,结合本地实际,制定统一的设计标准,借鉴国外先进经验开发一套适合我国政府多部门普遍适用的行政效能电子监察系统,实现跨区域跨部门的网络对接和信息共享,为实现全国同步一体化的行政效能电子监察奠定基础.以广东省电子政务网络平台建设为例:2002年12月,广东省统一电子政务网络平台正式开通,从而结束了广东省各市 "单打独斗"搞电子政务网络平台的时代.目前已有21个地级以上市和省四套班子、44个省政府直属部门通过省电子政务网络平台连通,共享互联网接入带宽资源、机房资源和服务器资源.以后省直部门之间、省市部门之间可进行网上公文交换,最终实现公文交换无纸化[5].显而易见,若要实现同步一体化发展的电子系统建设,必须要有关部门统一规划和设计并有效实施方能成功,否则只会各自为战,各行其是.

(四)加强人才队伍建设,提高从业人员综合素质

行政效能监察工作是一项信息知识含量高、专业技术要求高的工作,对从业人员的综合素质要求非常高.因此,人才队伍建设就显得尤为重要.首先,要加强从业人员培训,完成网络技术知识的普及工作.针对行政监察机关许多工作人员尚不具备必要的计算机网络办公知识的问题,邀请专门的培训机构或者聘请专业人士对有关工作人员进行网络技术知识的培训,也可选派一批工作人员到大专院校去进修相关学科,专业学习计算机网络方面的知识.其次,要选拨一批具备一定网络技术知识的工作人员作为行政监察电子系统信息管理和维护人员进行专门培养,不断增强其信息管理、系统维护、网络监控等方面的技能,提高其综合业务素质和网络管理水平.再次,要加强与一些行政效能监察电子化发展比较成熟的地区之间的经验交流和合作,可派员前往学习和锻炼,掌握一些先进的行政效能监察电子化管理技术和知识,提升其实战应用技能.

[1]杜兴洋.行政监察学[M].武汉∶武汉大学出版社,2008∶210.

[2]深圳市监察局:行政审批电子监察系统[EB/OL].北京大学中国政府创新研究中心网(www.chinainnovations.org),2008-12-11.

[3]广东开通中国首个省级行政审批电子监察系统[EB/OL].新华网,2007-04-20.

[4]陈林.电子政务中的人力因素分析[J].社科纵横,2005(4):61-62.

[5]徐晓林,杨兰蓉.电子政务导论[M].北京∶科学技术出版社, 2001∶50.