对基层民行检察工作的几点思考

徐 祥

(重庆市开县人民检察院，重庆开县 405400)

对基层民行检察工作的几点思考

徐 祥

(重庆市开县人民检察院，重庆开县 405400)

基层民行检察工作直接应对社会的矛盾点，但因自身体制和法律条文的限制，固守陈规的办案模式已经无法满足当前社会的需要。如何突破民行办案困境和化解社会矛盾，从而使民行工作健康深入地发展，是值得思考总结的问题。

民行检察;化解矛盾;监督

2011年3月，最高人民法院、最高人民检察院联合印发了《关于对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》(下称《意见》)和《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，解决了在单一抗诉监督模式下，基层民行检察部门长期以来虽有监督职权却少有监督手段的问题，在为基层院指明发展方向的同时也明确了具体的工作职能，也对基层民行检察工作提出了更大的挑战［1］。曹建明检察长在全国第二次民事行政检察工作会议上指出:“要注重发挥基层检察院在执法办案中的基础性作用，实现工作中心下沉，增强办案工作合力，努力解决‘倒三角’问题，逐步形成各级检察院各有侧重、各负其责、密切配合的工作格局。”按照这一要求，就必须转变发展思路，改变发展模式，在新形势下切实充实和加强基层检察机关民行检察工作，努力改变上下级检察机关民行检察业务严重不平衡的状态。

一、突破就案办案的做法，把握民行检察的基本职能

检察机关参加民事诉讼和行政诉讼主要有两种情况:一是检察机关作为国家和社会的公益代表，提起和参与民事诉讼和行政诉讼，通过诉讼维护国家和社会及公众利益。二是作为国家的法律监督机关，对民事诉讼和行政诉讼实施法律监督［2］。但从现阶段民行检察工作情况分析，检察机关以公益代表身份，提起和参加民事、行政诉讼的案件微乎其微;提起民事抗诉案件绝大多数是公民个人之间的债务、损害赔偿、劳动争议、离婚中的财物纠纷等。这种就案办案的做法，成为基层民行检察工作难以突破的瓶颈。此种情况出现首先是因为法律制度的缺失，另外的一个重要原因，便是基层民行检察部门没有从根本把握其基本职能。

“民行检察监督在性质上是对公权力的监督，监督对象是民事审判、行政诉讼活动。办理民行检察案件的立足点，就是要紧紧围绕检察机关法律监督的根本职能，依法对审判机关、审判人员的民行审判诉讼活动是否合法实行监督。维护民行审判诉讼活动中的司法公正，才是民行检察工作的根本职能。”从国家法律机关的职能分工来说，对具体的民事行政纠纷案件处理得是否公平合理，那是审判机关的职责，不是检察机关的职责。而就案办案的做法，不但容易形成紧紧把申诉人不服的民行案件再审查一次的重复劳动，还可能陷入不适当地运用国家权力干预司法权力行使的被动局面。所以，要想在民行检察为大局服务上有所突破，一定要克服就事论事就案办案，甚至把检察机关自身混同于一方当事人的倾向，把民行检察办案活动提升到对民事行政审判诉讼活动是否违法进行审查的法律监督高度，才能使民行检察实践跟上为大局服务的步伐，与时俱进，有所作为［3］。

基层民行检察工作要突破就案办案的瓶颈，首要任务是领导必须给予重视。要切实转变检察机关“重刑轻民”的观念，把基层民行检察工作放在突出的位置来抓。大多数基层检察机关，将民行部门比喻成“养老科室”或“休闲科室”，认为民行做着无关轻重的事情，殊不知在检察机关的三大诉讼监督工作中，民行检察监督就占了其中两项，在刑事诉讼监督和职务犯罪监督工作发展相对成熟的情况下，民行检察工作已成为法律监督工作发展的新的突破点，因此基层院应将民行检察工作当作“一把手工程”，高度重视、关心、支持民行检察工作的开展，有效解决基层民行检察工作“边缘化”问题，使民行部门的办案力量更加充实，提高民行工作的权威性。

其次，建立多方位横向联系网络。民行部门不能闭门造车，静坐等待。民行应加强与检察院内部其他业务科室的日常联系，建立多元化的监督格局，充分发挥基层院的基础作用。基层民行检察部门应注意提请抗诉、再审检察建议、纠正违法通知、督促起诉、支持起诉等监督方式的有效衔接和综合运用，注重发挥各种监督方式的整体合力，进而形成多元化民行检察监督格局，增强基层民行检察工作的实效，切实发挥基层院的民行检察基础作用。民行检察部门更需要加强与法院的协调沟通，抓好民行检察建议监督工作民行检察建议监督能否顺利实现，不只是检察机关“一厢情愿”，人民法院的认识至关重要，必须得到人民法院的理解、支持和配合。在这思想指导下，民行部门要把加强与人民法院的沟通与协调作为一项重要工作来抓，进一步推动民行检察建议监督创造良好的工作环境［4］。

再次，要积极尝试开展违法审判行为的调查，把过去单纯的对裁判结果的监督，转变为对已经发生的违法行为和裁判结果的监督，从中发现和移送隐藏在司法不公背后的司法人员贪污贿赂、徇私枉法犯罪案件，促进严格执法和司法公正。这也是变民行工作由被动转主动，维护和增强民行部门威信力的实效渠道。

二、居中监督，摆正民行检察的定位

1)中立性。检察机关代表国家的法律监督机关，对民事诉讼和行政诉讼实施法律监督，其参与的目的并不是为了协助任何一方当事人，而是为了协助法院作出正确的判决。这就要求检察机关具有绝对的中立性，否则，检察机关介入民事诉讼就会对当事人处分权有所干预，造成诉讼结构失衡。“法院与原、被告之间形成一个等腰三角形的结构模式，检察院参与诉讼，不管是支持原告一方，还是被告一方，都将打破原被告之间完全平等的格局，破坏民事诉讼的公正性。”［5］民行检察监督是一项国家监督权力，检察机关必须也只能忠实地履行监督职责，不能兼具“运动员和裁判员”的双重身份;“为当事人申冤”式的抗诉观影响民行检察监督的效果，使国家立法期待检察机关专职的法律监督成为维护司法公正的愿望受损［6］。

2)合法性。民行检察监督虽然享有法律监督的权力，但对于违法行为的处理，只能分情况提出抗诉，或提出纠正意见、检察建议，而不是去代行被监督者的职权，更不得干扰被监督者依法行使职权。就民事检察监督而言，监督对象是人民法院的民事审判活动，它必须依据民事法律(包括实体法和程序法)的规定和民事法律所确立的原则进行。民法以市场经济领域中的关系为调整对象，基于市场经济强调当事人意思自治的特性，民事法律确立了公平、平等、自愿、诚实信用和允许当事人在法律规定的范围内处分自己的民事权益等原则。民事审判活动必须遵循这些原则，必须尊重当事人对自己民事权益的合法处分。民事检察监督也必须遵循这些规定和原则。只有这样，民事检察监督才符合自身监督规律的要求。我们绝不能无视民事检察监督的规律，而生搬硬套其他诉讼监督的方法进行民事检察监督。要遵循处分原则，尊重当事人在法律规定范围内的处分权;要遵循平等原则，保障双方当事人平等抗辩的权利，维护诉讼结构的平衡;要积极探索开展对审判过程程序违法的监督，强化司法审判的程序正义，为当事人提供公平正义的诉讼过程;要尊重法院的独立审判权，维护正确裁判的既判力，等等。始终保持监督合乎规律与理性，防止盲目和偏激。

3)和谐性。在社会主义和谐社会建设和司法制度改革的过程中，民行检察工作化解社会矛盾、促进社会和谐的特征日益体现。在司法实践中，当申诉人觉得自己的“合法”利益受到侵害时，检察机关单纯依靠向当事人释法析理而使申诉人服判息诉很难奏效。实践要求检察机关提高化解当事人积怨以维护社会和谐的能力，民事行政检察工作的调解职能就是一种被实践证明具有妥善化解矛盾的做法。民行需要确立以化解社会矛盾为中心，充分发挥民行检察职能作用的工作思路，坚持监督与息诉并举，积极探索建立健全检调对接机制和风险评估预警机制，把化解社会矛盾贯穿于执法办案始终，有效地促进社会的和谐。

三、构建多元化监督体系，实现民行检察监督最大效能

现阶段民行检察工作从横向来看，监督范围过窄，监督方式单一，监督手段乏力;纵向分析，则不难看出基层院只有提抗职能，省、市院抗诉和提请抗诉工作负担沉重，形成抗诉工作的“倒三角”结构，不利于实现民行检察监督效能的最大化。要实现民行检察工作跨越式发展，就必须着力构建“以抗诉为中心的多元化监督格局”。

一是在法定限度内拓宽监督领域。把民行检察监督触角覆盖民事审判和行政诉讼的全过程。一方面要贯彻高检院关于深化检察改革的实施意见，积极探索更换办案人、违法行为调查等对诉讼过程监督的新方式、新举措，有效监督纠正民事行政诉讼中的违法行为。另一方面，要注意将对审判过程的监督延伸至执行过程监督，特别是对于执行过程中影响当事人实体权利的执行裁定，通过发出纠正违法通知书、提出检察建议等方式探索开展监督，实现了对民事行政诉讼全过程的监督，保证了监督的严密性。

二是民行检察人员要丰富监督方式。要立足于监督效果的最大化，灵活运用抗诉和再审检察建议两种手段，发挥两种手段的互补作用，对于法院不采纳再审检察建议的，必要时还是要提出抗诉，促使错误裁判依法得到纠正。民行在办案过程中，更要注重将依法抗诉与化解矛盾纠纷结合起来。

三是加强各级院，及各行政及管间的配合，增强监督合力。民行检察监督要逐步形成省(市)院、分院、区(县)院三级各有侧重、各负其责、密切配合的工作格局，从目前民行监督的“倒三角”结构状态来看，基层院是监督工作的着力点，也是开展民行检察工作的基础和窗口，更是保持民行检察工作生机和活力的关键，故与上级院形成合力，为更好地发挥基层民行检察的监督职能显得尤为重要。在开展再审检察建议的同时，上级与下级检察院之间要加大一体化办案力度，形成上下级民行检察实施法律监督的整体合力，并要进一步做好支持起诉、督促起诉工作，不断完善支持起诉、督促起诉监督方式，建立健全长效工作机制，切实维护弱势群体合法权益，保障国有资产不受损失。

民行检察也要逐步建立与行政管理、行政执法相衔接的机制，积极运用检察建议、纠正违法等方式，加强行政执法监督，有效地促进行政管理，提升行政执法水平。如在现实生活中对涉及民生、环境保护和资源综合利用等领域的行政执法、行政管理“缺位”的情况，民行在尝试开展行政执法监督基础上，积极向有关职能部门提出消除隐患、强化管理的检察建议，有效推动社会管理创新［7］。

四是工作随大局要适当调整。民行在构建多元化监督体系的同时，必须围绕大局，以维护群众利益为出发点，建立民行案件分类快速办理机制，特别是加大对涉农维权、困难群体保护、劳动争议等涉及民生的确有错误案件的审查抗诉工作，积极发挥民行检察在保障民生、促进和谐方面的职能作用。

［1］吴喆，任文松．加强基层民行检察工作的建议［N］．检察日报，2011－08－03(3)．

［2］张智辉．检察官作用与准则比较研究［M］．北京:中国检察出版社，2002:126．

［3］中共哈尔滨市委依法治市工作领导小组．领导干部谈法治［M］．哈尔滨:黑龙江人民出版社，2006:273．

［4］刘建民．法治与社会论丛:第1卷［M］．北京:知识产权出版社，2011:199．

［5］黄松有．检察监督与审判独立［J］．法学研究，2000(4):72．

［6］沈玉和，李品．检察环节社会矛盾化解、办案与调解对接的工作机制问题:以民行部门检调［J］．法制与经济:下旬，2011(10):24．

［7］宋伟，王小军．试论民行检察工作在社会矛盾化解中的职能作用［EB/OL］．(2010－09－13)．http://www．jcrb．com/jcpd/jcll/201009/t20100913_419689．html．

(责任编辑 周江川)

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1007－7111(2012)03－0036－02

2012－01－15

徐祥(1982—)，男，研究方向:法律。