百年中国宪法变迁与宪政发展的特点和启示＊

2012-08-15陈纯柱刘鹏鹏

重庆邮电大学学报（社会科学版） 2012年6期

陈纯柱，刘鹏鹏

（重庆邮电大学社会科学处，重庆400065）

宪法是近代民主政治和文化发展的产物，每一个国家的宪法都是一个国家近代政治发展和民族文化传统的产物，有其相应的文化背景。由宪法推动的近代宪政和宪政运动，更是一个国家和民族政治斗争和阶级利益的集中展现，是一个国家民族文化和政治民主的结晶。宪政是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的的政治形态或政治过程。百年中国的宪政历史，既是西方启蒙思想家民主思想在中国传播和发展的必然结果，又是近代中国民族民主运动的写照。

一、晚清“预备立宪”时期的立宪和中国的宪政曙光

中国传统政治史，从秦汉至明清，数千年朝代的更迭除了表现为政权易主外，君主专制的本质始终不变，而清末宪政运动打破了传统专制政治，开始了中国历史上国家政治立宪管理的新纪元。

近代中国宪政构建的直接原因来自鸦片战争。1840年鸦片战争以后，中国逐渐沦为半殖民地半封建社会，随着西方列强的入侵和国内农民起义的不断高涨，彻底地动摇了清政府封建专制的统治根基。1895年中日战争失败后，以康有为、梁启超为代表的维新人士举起“维新”和“变法”的旗帜，提出“伸民权、争民主、开议院、定宪法”的政治纲领。“变法”失败后，清政府面临的局势更加严峻。国际上，帝国主义列强大举入侵，清政府不断地割地赔款，国库亏空；而在国内，新兴资产阶级要求建立“新政”的呼声越来越高，资产阶级革命一触即发，清政府的政权岌岌可危。两广总督岑春煊也奏请“欲图自强，必先变法；欲变法，必先改革政体。为今之计，惟有举行立宪，方可救亡”［1］。在这样的背景下，实行宪政、加快进行政治体制改革，成为许多高级官员和社会贤达的强烈呼声。此时，清政府看到了社会的发展趋势，于1905年9月派遣载泽、戴鸿慈、端方、徐世昌、绍英5大臣出使西洋，考察宪政。五大臣出洋考察后，认为中国若想国富兵强，“除采用立宪政体之外，盖无他术矣”，认为立宪“一曰皇权永固，二曰外患渐轻，三曰内乱可弭”［2］。

在预备立宪前夕，清统治者内部以慈禧为核心的新政派，掌控了国家的最高决策权，属于“当权派”，无官无职的在野人士属于当然的“立宪派”，上下两股社会力量都为宪政做了很多准备。1906年9月，清统治者颁布了《仿行立宪上谕》，这昭示着晚清预备立宪的准备程序已经正式开始，10月编撰官制大臣，拟实行三权分立；次年7月颁布《立宪应如何预备实施准各条举以闻谕》；次年9月改考场政治馆为宪政编查馆，专司立宪筹备。同期，无权无势的立宪派一方面在各地陆续建立民间基层立宪团体，传播立宪思想，以争取获得更多的民间支持；另一方面，开展声势浩大的以召开国会为目的的立宪请愿运动。

1908年8月清政府颁布的《钦定宪法大纲》（以下简称《大纲》），主要内容23条，分君上大权与臣民权力义务。《大纲》以君上大权为核心内容，以根本法的形式使君权合宪化，以便巩固封建专制统治；虽然自其制定以来就因为其强烈的封建色彩而饱受世人诟病，但是从历史的角度来看，其地位和作用毋庸置疑。《大纲》作为中国宪政史上第一个宪法性文件，它的颁布对当时的中国来讲，应该说有着里程碑似的意义。它的出台带来了古老中国民主的脚步声，并进行了立法权、行政权和司法权的划分，完成了二元制君主立宪政体的架构，确立了宪政思想中的权利义务等观念，标志着中国的专制政体开始向立宪政体过渡。

1911年武昌起义后，处于土崩瓦解中的清政府在与革命党人的斗争中进行妥协，急忙通过《宪法重大信条十九条》（也称《宪法信条》），作为其最后的救命稻草而抛出的一个应付时局的宪法性文件，规定皇位世袭，皇帝有权任命总理大臣和国务大臣，并统率海陆军，同时宣布实行责任内阁制；国会（议会）有制定宪法、改宪、选举内阁总理大臣、宣战、媾和及决定财政等权力。《宪法信条》的立法过程虽然甚是仓促，内容又过于简略，尤其是对民众权利未有涉及，但是我们应看到它也有历史进步意义：《宪法信条》在宪政模式的选择上，限制了皇帝的权力，扩大了国会的权力。它第一次在中国成文法典中以宪法限制皇权，是对中国传统政治理念的颠覆，这是中国宪政发展史上的一次伟大尝试。

晩清“预备立宪”最后还是以失败告终。预备立宪失败有多方面的原因：第一，从经济上讲，宪政绝非完全是设计出来的，它依赖于必要的经济基础。综观近代历史上各立宪国家，都是先有了社会产业在一定基础上的发展，然后才有资产阶级革命的；第二，从政治上讲，一元结构的统治权威始终是中国传统法文化所固有的，而分权与制衡的理念，在当时的中国则完全没有存在的价值土壤；第三，从社会生态来讲，宪政对中国来说是个舶来品，当时很多中国人对它的内涵了解不够，在认识上难免产生偏差和误会；第四，从实质来讲，清末的预备立宪在本质上是一场假立宪活动。1906年慈禧太后发布预备立宪的谕旨，直拖到1911年才建立新内阁，而这个新内阁里半数以上的人都是皇族，被称为“皇族内阁”。这样，包括立宪派在内的广大民众均对此极其失望，其结果导致了当年辛亥革命的发生。

二、北洋军阀时期的立宪及特点

1911年的辛亥革命，以孙中山为代表的资产阶级发动推翻了清政府封建统治的革命运动，中国历史迎来了北洋军阀时期。北洋军阀时期既是中国立宪史上极为混乱不堪的年代，也是转型中国立宪过程中第二个值得探讨的时期。

（一）从《中华民国临时约法》到《中华民国约法》

孙中山是中国宪政制度最早的倡导者和实践者，1894年兴中会创立时，孙中山就将该会的誓词定为“驱逐鞑虏、恢复中华、创立合众政府”。孙中山讲到“我们为志士的，总要择地球上最文明的政治法律来救我们中国”［3］。“在孙中山的宪政思想中，制定宪法占有十分重要的位置。他说：“宪法者国家之构成法，亦即人民权利之保障书也。”［4］1912年1月中华民国建立后，在3月的临时参议院会上制定了《中华民国临时约法》（以下简称《临时约法》），规定中华民国实行立法、行政、司法三权分立的政治制度，但由于当时的形势和民族资产阶级的软弱性，大会还是选举了大军阀袁世凯为大总统。1913年4月，中华民国第一届国会正式成立，要求制定一部正式宪法的呼声日渐高涨。1913年10月出台的《天坛宪草》是《临时约法》的进一步细化。《天坛宪草》仍然尽最大程度地保留了责任内阁制的框架，体现了当时的国民党通过制宪限制袁世凯的意图。袁世凯作为大总统则不满《临时约法》的束缚，打算用袁记法案取而代之，他蓄意炮制舆论，力图消除《临时约法》这个限制他成为皇帝般人物的障碍，其目的最终得以实现。

在当时，袁世凯能够成功地摆脱《临时约法》对其权力制约的原因有三：一是袁世凯的权力过大。当时袁世凯占有经济、政治和军事等各种大权，决定了他不可能会对弱势的革命党人制定的《临时约法》给予尊重。二是《临时约法》权限不清。《临时约法》在赋予内阁行政权力的同时，又保留了总统的一些权力，致使总统府与国务院权限不分，权力架构出现诸多矛盾，这就为袁世凯摒弃约法找到了借口。三是《临时约法》这一根本法本身就是法治与人治的矛盾体。革命派把政权交给了袁世凯，又企图用一纸宪法来限制他的权力，这就注定了这部宪法的结局。

1914年5月，在袁世凯的一手操纵下，“约法会议”通过了《中华民国约法》，与此同时废止《临时约法》。“约法”彻底废弃了责任内阁制度和三权分立的立法精神，转而效仿德、日式的二元君主制模式，扩大总统权力，实行总统制；废除国会，总统享有立法权、行政权等。袁世凯炮制这部“宪法”最主要的目的在于：借“宪法”之名来确认其政权的合法性和合宪性；作为独裁胜利产物颁布的《中华民国约法》，标志着袁世凯独裁集权专制统治的完全确立。

袁世凯去世后，黎元洪继任大总统，他下令恢复《临时约法》和大总统选举法，废除《袁记约法》。同时，政府和护国军也达成妥协，由国务总理段祺瑞组成新内阁。1917年4月，段祺瑞和黎元洪就围绕对德宣战问题争论不休，段祺瑞操控督军团向国会施压，要求通过对德宣战案；国会拒绝督军团干涉立法事务，督军团乘机攻击国会制定的宪法草案，并要求解散国会。

1923年，曹锟的“贿选宪法”《中华民国宪法》出台。在一定程度上讲，“贿选宪法”是《天坛宪草》的某种延伸，它以“袁记约法”为范本，用根本法的形式确认军阀的专制独裁。虽然它是中国正式公布的第一部较为完备的宪法，也用了漂亮的辞藻和虚伪的民主自由形式掩盖军阀统治的本质，但是因其使用“贿选”手段取得，所以在近代宪政史上留下了极不光彩的一页。

段祺瑞重新上台后，1924年12月下令取消《中华民国宪法》，宣布1912年约法失效，消灭国会机构。

（二）“用宪法搞专制”是北洋军阀时期宪政运动的重要特点

在北洋政府统治中国的16年里，宪法之争始终是各派政治力量斗争的核心，各派系希望用宪法来表明自己的合法地位。一幕幕伪宪政的闹剧不得不让人深思。北洋军阀时期的宪政运动呈现出的特点：第一，社会宪政基础薄弱。宪政作为一种民主政治，需要一种相适应的社会生态，而当时动荡不安的政治斗争和社会环境使宪政运动失去其应有的特质，成为权力斗争的附庸。第二，军人干预宪法的制定。袁世凯开创了利用武力胁迫参议院制宪的先例，其他北洋军阀也继承了这一传统，制宪成为各种政治力量斗争的焦点，宪治被武治所取代，法治被军治所胁迫。第三，“用宪制搞专制”。几次制宪的意图和结果，都是北洋军阀和资产阶级以及他们内部各个派系、阶层的权力争夺。从实质上讲，都是统治者想通过宪法这一形式来获得专制政权的合法性，赢得全国各界民众对专制政权的认同。第四，制宪过程脱离群众。北洋政府统治多次制宪都是统治者内部争斗行为，没有联系广大群众，也没有考虑群众的利益和诉求，并排斥普通百姓参与，其结果使制定出来的宪法只是一纸空文，没有社会执行力。

这一时期宪政普遍被作为民主政治的招牌，事实上成为了独裁统治者们集权的工具。如袁世凯复辟帝制而让宪法成为一纸空文，成为了中国近代史上借“宪法”之名夺取国家权力的始作俑者，后来的军阀们也接二连三地上演了一幕幕“用宪制搞专制”的丑剧。

三、国民政府时期的立宪和中国共产党推动的宪政运动

孙中山作为中国革命的先行者，他的宪政思想在推行中虽然面临了很多挫折，但是他提出了“三民主义”、“五权宪法”等思想主张。孙中山提出了实现宪政的三个具体步骤及主要任务，即：军政时期，主要取决于争取政权；训政时期，主要在于巩固政权；宪政时期，在于实现三民主义的理想［5］，这深深地影响了中国的思想家和仁人志士，激励着他们为中华民族的崛起而努力奋斗。但必须指出的是：他创立的国民党由于蒋介石背叛革命而在现代中国成为民主政治发展的障碍，他的宪政思想以及训政党治理论却成了蒋介石搞一党独裁的理论依据。

（一）国民政府时期将介石政府的“宪政运动”

1927年大革命失败后，在国民政府的号令下，北洋军阀各股分立势力在形式上基本被消灭，开始了国民党专政的统治时期。这段一党专制的独裁时期具体可以分为：国共十年对峙时期、抗日战争时期和人民解放战争时期三个阶段。

国民党夺取全国政权后，依据先总理孙中山的遗教，宣布实行训政，并建立起了一套训政制度，但在理论上，它并不否认宪政；相反，它一再表示训政是为了给宪政做必要的准备。1929年，国民党三届二中全会通过的《训政时期之规定案》甚至明确提出：训政时期规定为六年，至民国二十四年完成。

1931年6月国民政府公布施行的《中华民国训政时期约法》，共8章89条，是中华民国训政时期蒋介石为使国民党一党专政与个人独裁统治合法化而制定的具有宪法性质的文件。作为党治开始的《中华民国训政时期约法》，规定：人民有迁徙、通信、集会、结社等自由；人民享有的选举、罢免、创制、复决四种政权之行使；同时又规定了党、国一体，国民党掌握统治权；强调对人民权利的法律限制等。《中华民国训政时期约法》实际上是以宪法的形式确认国民党一党独裁和蒋介石个人专制的文件。

九一八事变后，鉴于民族危机的日益加重，要求结束训政，还政于民，以便团结全国人民共同御侮的呼声日渐高涨，宪政运动也由此而兴起。全国大批高等学校迁入内地，成立了西南联合大学。西南联大为国家培养了大批科技人才的同时，也孕育了民主力量，成为了反对国民政府专制统治的一块坚实基地。

1936年5月由南京国民政府公布的《中华民国宪法草案》即“五五宪草”，以西方发达国家宪政模式和原则为蓝本，从维护孙中山民权主义理想的角度出发，在此基础上规定了三民主义的国体、国民大会的设立、人权自由的保障和中央政制的模式等诸多方面，紧密结合当时中国积贫积弱的基本国情，提出了民生主义的经济制度、机会均等的教育制度等；但同时又在国体的规定、政治与治权的制度设计、五权政府的体制、中央与地方关系的均权制等方面体现了党国一体、总统集权的内容。《中华民国宪法草案》在形式上、文字上都具有资产阶级民主色彩，实质上是为维护国民党一党专政，蒋介石个人独裁制造宪法根据。

为反抗国民党专制统治，中国大中城市发起了跌宕起伏的宪政运动。1939年9月9日，国民参政会第一届第四次大会在重庆召开。会上，陈绍禹、左舜生、张申府、王造时、张君励等分别提出关于制定宪法与开始宪政的提案。审查委员会经唇枪舌战形成审查报告后于当月16日下午大会第七次全体会议通过，并形成《请政府定期召集国民大会实行宪政决议案》，该决议要求政府“明令定期召集国民大会，制定宪法，实施宪政，并由议长指定参政员若干人组织国民参政会宪政期成会，协助政府促成宪政”［6］。蒋介石在此次参政会大会结束前即指定由黄炎培、章士钊、左舜生、张君励、傅斯年等19人组成“国民参政会宪政期成会”。11月17日，国民党五届六中全会通过《定期召集国民大会并限期办竣选举案》，决定1940年11月12日召集国民大会。由此，修宪工作正式提上日程，抗战期间第一次宪政运动掀起高潮。

1946年3月，国民党召开六届二中全会，以党的决议形式就宪法草案问题提出五点修正意见。提出了制定宪法，国民大会要行使建国大纲所规定之职权，立法院和行政院的各类职权，监察院不应当有同意权，省无须制定省宪等五项决议；推翻了国会制、内阁制、省自治制等政协协议所确立的民主原则。国民党政府1947年1月正式颁布《中华民国宪法》。这部宪法共分：总纲、人民之权利与义务、国民大会、总统、立法、行政、司法、考试、监察、中央与地方之权限、地方制度、选举、罢免、创制、决议、基本国策、宪法之实行与修改等14章，175条。明确规定中华民国人民，无分男女、宗教、种族、阶级、党派，在法律上一律平等，规定了人民的权利自由。这部宪法的主要内容，如“五权”体系，实际上是在西方立法、行政、司法三权分立的基础上，结合了中国古代监察御史和科举考试制，把监察和考试权独立出来，以制衡之法防止权力滥用。宪法以三民主义为最高的基本国策，以五院制的分工和它们之间的相互制衡为基本体系等，明显可以看出它基本是以西方资本主义国家宪法为摹本，结合孙中山三民主义而制定出来的。宪法借“民有、民治、民享”的“民主共和国”之名，坚持维护国民党一党专制和蒋介石个人独裁之实。

（二）中国共产党在民主革命时期推动的宪政运动

中国共产党是中国工人阶级的先锋队，在民主革命时期，根据中国的实际情况，积极推动宪政运行的发展。

1.中国共产党历次党代会在党章制定中对宪政问题的探索

中国共产党作为中国民主政治的先锋队，为近代中国宪政的发展作出了杰出的贡献。党的“一大”提出了中国共产党的名称以及“采取无产阶级专政，以达到阶级斗争的目的——消灭阶级”，废除资本私有制，以及联合第三国际等问题；党的“二大”制定的党的最低纲领就是统一中国使它成为真正的民主共和国，党的最高纲领是实现社会主义、共产主义；党的“三大”促成了第一次国共合作；党的“四大”提出了中国无产阶级在民主革命中的领导权问题、工农联盟问题和中国民主革命的内容问题；党的“五大”提出了应该以土地革命及民主政权之政纲去号召农民和小资产阶级问题；党的“六大”制定了反对帝国主义和建立工农民主政权的十大纲领问题；党的“七大”制定的政治路线是：“放手发动群众，壮大人民力量，在我党的领导下，打败日本侵略者，解放全国人民，建立一个新民主主义的中国。”毛泽东在七大政治报告中，阐述了中国共产党在新民主主义革命时期关于政治、经济和文化的一般纲领，提出了党的三大作风，总结了中国共产党领导中国民主革命曲折发展的历史经验。

2.中国共产党在苏维埃政权时期在宪政建设上最突出的几个贡献

在经济方面，提出了彻底推翻土地私有制，实行耕者有其田，并进行了大量的土地立法。比如，1928年12月制定的《井冈山土地法》；1929年4月制定的《兴国土地法》；1929年7月制定的《土地问题决议案》；1930年5月制定的《土地暂行法》，同年8月制定的《中央军委土地法》；1931年11月在江西瑞金制定的《中华苏维埃共和国土地法》。这些土地立法，从经济上确立了农民对土地所拥有的基本权利，对土地革命的顺利推动起过重要作用。在政治方面，1931年11月中华苏维埃第一次全国代表大会所通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》，作为我国第一部新民主主义的宪法性文件，把劳动人民作为主人的各项民主权利以及工农大众的革命成果和初步经验第一次用根本法的形式固定下来，是中国历史上第一部确保工农民主制度的根本大法。

3.中国共产党在抗日战争时期对宪政运动的推动

抗日战争爆发前夕，毛泽东在《中国共产党在抗日时期的任务》的报告中，论述了民主宪政在中国抗日战争中的重要意义，指出了争取民主是中国取得抗日战争彻底胜利的关键。认为必须进行两个方面的民主改革，一是在政治制度上反对国民党的独裁政体，二是实现人民的言论、集会、结社自由。同时，针对当时国内的政治形势，还提出了要“和中国人民的始终一贯的良友苏联相联合，而且应当按照可能，和那些在现时愿意保持和平而反对新的侵略战争的帝国主义国家建立共同反对日本帝国主义的关系”［7］。提出了要反对关门主义，提出国共两党合作，建立民主共和国。

1940年1月，毛泽东在《新民主主义论》一文中，针对中国宪政建设的实际情况，明确提出了“要建立的中华民主共和国，只能是在无产阶级领导下的一切反帝反封建的人们联合专政的民主共和国，这就是新民主主义的共和国”［8］675。1940年3月，毛泽东在《抗日根据地的政权问题》中提出：“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。”［8］7421941年5月，中国共产党把“三三制”原则写入了《陕甘宁边区施政纲领》，由于《陕甘宁边区施政纲领》具有边区宪法性质，因此它的出现标志着边区宪政运动的进步和边区宪政性质的实现。中国共产党根据当时国内政治形势发展和阶级关系变化的需要，提出了建立抗日民族统一战线这一宪政方针。毛泽东根据抗日根据地宪政建设的实践经验，提出了新民主主义宪政问题。毛泽东提出，“宪政是什么呢？就是民主政治”，“我们现在要的民主政治，是什么民主政治呢？是新民主主义的政治，是新民主主义的宪政。它不是旧的、过了时的、欧美式的、资产阶级专政的所谓民主政治；同时，也还不是苏联式的、无产阶级专政和民主政治”。“什么是新民主主义的宪政呢？就是几个革命阶级联合起来反对汉奸反对派的专政。”［8］735中国共产党主张改组国民政府，实现国共合作，在陕甘宁边区建立抗日民主政府。

1945年，毛泽东在党的七大政治报告，即《论联合政府》一文中，提出了“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是集中的，又是民主的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力，又能集中处理国事。”［9］只有这样的宪政体制，才是新民主主义共和国的宪政体制。

在抗日战争取得最后胜利的前夕，毛泽东和黄炎培在延安的对话中又提出了国家宪政发展的“历史周期律”问题。黄炎培认为一部历史，其兴也浡焉，其亡也忽焉，政怠宦成的也有，人亡政息的也有，求荣取辱的也有，总之，都没有能跳出这周期律的支配。毛泽东明确作答，我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息［10］。

（三）国民政府时期三种政治力量在宪政问题上的态度

国民政府时期，三种政治力量在宪政问题上的态度分别如下。

1.蒋介石为代表的国民党推行“以宪制搞专制”

他们打着孙中山三民主义旗帜，以《五五宪草》为蓝本，目的是实现国民党在中国的集权和独裁统治。共产党和中间党派强烈反对将它作为宪政运动的基础，认为“五五宪草”是一部“人民无权、总统万能”的宪法草案，是一部不三不四的东西，因此《五五宪草》的总统集权体制很难维持。当时，以蒋介石为代表的国民政府在立法上具有双重性：从历史发展的角度看，它既是清末开始的半殖民地、半封建社会法律制度的继续，又表现出了新的时代特色，在不同阶段具有不同的特点；从实质和形式来看，在30年代形成的法律体系既是地主、买办、官僚资产阶级意志的体现，又使中国近代法制在形式上趋于完备；从法律内容上来看，它既汲取了大量西方国家的立法精神，又保留了许多封建的法律传统；从实行法西斯独裁统治的手段来看，它以公开的法律强制和秘密的非法镇压相辅为用。因此，国民党政府推动的所谓“宪政运动”，实质上是假立宪，真独裁，“以宪制搞专制”。

2.中国共产党积极推动的新民主主义宪政

新民主主义宪政的前途是建立体现全中国人民意志的、人民大众的新民主主义中国。新民主主义宪政以当时的共产国际阵地苏联宪政为目标，主张实行无产阶级专政。中国共产党也希望战后中国实行苏联式宪政，走“十月革命”的道路，以打破国民党垄断政权的格局。由于中国的传统文化和政治生态，中国共产党在新民主主义时期推动的宪政运动虽然在实践中步履艰难，但是它唤醒了群众，打倒了国民党反动派专制统治，建立起了新民主主义共和国。中国共产党推动的宪政运动代表了中国民主进步的主流和方向，开辟了中国政治生态的新纪元。

3.国民政府时期一些民主党派的宪政观

一些民主党派从中国的实际出发，也追求着进步的宪政观。比如，以民盟为代表的民主党派是最早把自由宪政理念转变为政纲的政党。在民盟为代表的民主党派推动下，宪政运动在战后中国快速发展并至高潮。这种宪政与蒋介石推行的独裁专制的“宪政运动”是格格不入的，也有别于中国共产党推行的新民主主义的宪政，但在当时的情况下，民盟等民主党派所主张的自由主义宪政代表着中国社会相当一部分人的利益，在政治力量的平衡中举足轻重，成为决定当时宪政发展方向的重要力量。在中国政治协商会议中，民主党派发挥了无可替代的推动作用，特别是在最后谈判达成的《宪法草案案》中，很多内容直接反映了民主党派的宪政观。

四、新中国成立后中国共产党的立宪和宪政发展

中国共产党执政以后，用什么样的方式治理好国家，如何更好地维护和实现最广大人民群众的根本利益，始终是党的领导集体孜孜以求、不断探索的一个重大的理论和实践问题。

新中国的宪政建设在摸索中前进，通过中国共产党领导人民制定宪法、完善法制来积极推动宪政运动发展。

新中国成立之初，在还不具备召开全国人大条件的情况下，中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，起到了临时宪法的作用。它确立了我国政治法律制度、建国大政方针和保障人民权利的原则，为我国宪政建设奠定了很好的政治基础。1952年，毛泽东讲，我们要搞宪法，要像搞科学一样把它搞出来。我们党在立足国情和借鉴世界优秀宪法成果的基础上，经过全国上下上亿群众的讨论，在第一届全国人民代表大会上，终于向全世界颁布了社会主义中国的第一宪法。《1954年宪法》是中国共产党人积极推动宪政运动的结晶，这部宪法贯彻了人民民主和社会主义这两项基本原则，规定了人民民主的国家性质、政治制度和国家机构的职能，规定了公民在国家政治、经济和社会生活等各方面的权利和义务，规定了国家在过渡时期的总任务，使我国宪政建设有了根本的保障。毛泽东指出：“我们的这个宪法，是社会主义类型的宪法，但还不是完全社会主义的宪法，它是一个过渡时期的宪法。”［11］这一时期，我国的法制建设也在蓬勃发展中，国家相继通过了一系列重要的法律法规，如《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等。另外，一些基本法如刑法、民法、刑事诉讼法等的起草及准备工作也纳入了筹建议程。

我国的宪政运动在“文革时期”遭到了巨大的挫折，这一时期的宪政发展不仅没有前进，反而出现了极大的历史倒退。这时，“无产阶级专政下继续革命”的理论被奉为制宪的基本指导思想。在总纲中，把无产阶级专政的科学理论改为“全面的专政”；规定“大鸣、大放、大辩论、大字报”是人民群众创造社会主义革命的新形式；取消了国家主席的建制；改变了《五四宪法》对地方国家机关和各级人民法院院长产生方式的规定；国家政权机关陷于瘫痪，公检法被砸烂，“革命委员会”成为唯一的权力机关。“文革”后期颁布了一部《七五宪法》，把“文革”错误的政治路线用根本法的形式确定下来。关于公民的权利和义务，也被一些空口号所代替。1978年3月通过的《七八宪法》则是在“文化大革命”结束后，在提出建设社会主义现代化国家的背景下制定的。因为当时的历史背景决定了这部宪法具有很多局限性，所以不能真正适应社会主义新的历史时期的需要。

1978年底党的十一届三中全会的召开，确立了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字方针，成为推动改革开放新时期中国共产党宪政发展的基本理念。随着《刑法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《民法通则》、《行政诉讼法》等一批基本法的出台，新中国的宪政运动进入了全新的发展阶段。邓小平同志提出，要改变把领导人说的话当做“法”，不赞成领导人说的话就叫做“违法”，领导人的话改变了，“法”也跟着改变的状况；必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。邓小平指出党的政治体制中的党政不分、等级特权、干部职务终身制现象等问题，提出了民主要制度化、法制化，强调用制度监督并制约权力，肃清封建主义残余的影响等建议。

加强民主法制建设的首要任务，是要有一部符合社会发展要求的宪法，而当时适用的《七八宪法》经过1979年和1980年的两次修改后，仍然不能适应社会的发展。1980年9月，五届全国人大三次会议接受中共中央建议，决定成立宪法修改委员会，开始宪法修改工作。在党的领导下，经过广泛征求和研究各地方、各部门、各方面的意见，经过新中国建立以来规模最大的全民讨论，宪法修改委员会先后5次召开会议对宪法草案进行了研究修改，提出了宪法草案并提请全国人大审议，1982年12月4日五届全国人大五次会议通过了新宪法。1982年，第五届全国人大第五次会议通过了我国的现行宪法，即《八二宪法》。这部宪法虽然仍然以苏联的宪法为蓝本，但是却是在反思新中国成立以来民主与法制建设的基础上，吸取了中国宪政发展的经验和教训而制订的。

《八二宪法》突出了民主与法治两大宪政原则。一是关于公民基本权利的规定比历次宪法内容都更加广泛、切实、明确，且规定了国家为保证公民权利的实现和逐步扩大应采取的政策措施；二是将发展社会主义民主，健全社会主义法制确定为国家的根本任务之一，突出强调了宪法的权威和法治的重要性。《八二宪法》的颁布与实施极大地促进了新中国宪政的发展，强调没有民主，就没有社会主义，强调民主必须制度化、法律化；在民主与法制建设方面，指出中国要走自己的路，从而为当代中国特色宪政的发展指明了方向。这部宪法经历了四次修正，四次修宪的过程既是新中国宪政不断完善的过程，也使得这部宪法更加适应社会的发展。

1997年召开的中国共产党第十五次全国代表大会作出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的伟大号召，并首次以党的报告的形式确立了“尊重和保障人权”的方针。1999年宪法修正案明确将“依法治国，建设社会主义法治国家”载入了宪法。江泽民同志指出：“我们讲依法治国，建设社会主义法治国家，首先是依据宪法治理国家、建设国家。”［12］这是中国近现代史上的重大事件，是中华人民共和国治国方略的重大转变，昭示了党中央进一步实现社会主义宪政制度化的信心和决心，也为社会主义宪政建设的发展与完善提供了可靠的制度保障，这充分表明了宪法及以宪法为载体的宪政建设对于社会主义法治国家的根本意义。进入21世纪，中国的法治建设继续向前推进。在纪念现行宪法公布实施20周年的大会上，胡锦涛同志强调：实行依法治国的基本方略，首先要全面贯彻实施宪法，这是建设社会主义政治文明的一项根本任务，也是建设社会主义法治国家的一项基础性工作。

2004年3月，宪法修正案第二十四条明确将“国家尊重和保障人权”写入了宪法第三十三条，从而以根本法的形式在宪法中确认了现代宪政的根本目的，为中国人权的发展提供了根本法的保障。2004年11月，胡锦涛总书记在纪念全国人民代表大会成立50周年的大会上指出，“宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程”，“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政”［13］。

改革开放30多年来，经过各方面的不懈努力，在2011年3月10日召开的十一届全国人大四次会议上，全国人大常委会委员长吴邦国宣布：“一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。”［14］截至2011年8月底，中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8 600多部，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全。

中国特色社会主义法律体系是分层次的，有法律、行政法规、地方性法规。我国幅员广阔、各地情况有差异，这样的法律体系既符合不同层面的社会治理需求，又能维护法制的统一，这些法律法规规范着我国宪政运动的发展。国务院新闻办公室2011年10月27日发表《中国特色社会主义法律体系》白皮书明确指出：“中国特色社会主义法律体系是在中国共产党领导下，适应中国特色社会主义建设事业的历史进程而逐步形成的。”

五、百年中国宪法变迁和宪政运动的特点和启示

盖宪法之于宪政，犹如法治之于法制，其盛衰兴废，不独受制于法律之制度，更取决于政制之安排、社会之结构、公民之质素与民众之信仰。故修宪法虽易，行宪政实难［15］。自1898年戊戌变法揭开中国宪政运动序幕以来，中国各种政治力量对宪法、宪政倾注了极大的热情，纷纷打着宪法、宪政的旗号争相登上政治舞台。回顾百年中国的宪政历史，它既具有很多特点，也给我们留下了很多启示。

（一）百年中国宪政之路的特点

1.社会形态的多变与立宪数量之最

从1908年清廷颁布《钦定宪法大纲》肇始，伴随着持续的革命与变革，这一百多年间立宪运动此起彼伏。从一个灾难深重力求自拔的王朝帝国，到王纲解纽之后僭主林立、训政不断的民族共和国，中国在这一百年间竟成为世界上拥有宪法最多的国家。从清廷的《宪法重大信条19条》，到孙文的《中国民国临时约法》，从袁世凯的《中国民国约法》，到曹锟的《中华民国宪法》，从蒋介石的《训政时期约法》到1946年的《中国民国宪法》，以及建立中华人民共和国之后的四部宪法。不多不少，一百年间全国性的正式宪法文本共十部，平均十年便磨一剑。此外，地方性的宪法则有1922年的《湖南省宪法》、1931年瑞金的《中华苏维埃共和国宪法大纲》及1946年的《陕甘宁边区宪法原则》。至于其他策划于密室、胎死于腹中的宪法草案如袁世凯“天坛宪草”和段祺瑞的“段记宪草”等等，则不一而足。

2.“用宪法搞专制”是中国民主革命时期宪政运动的重要特点

晩清宪法的制定是为了挽救清王朝灭亡的命运；孙中山领导的辛亥革命想搞宪政中国，于是建立了中华民国，制定了《中华民国临时约法》来实现理想；但很快袁世凯僭权，袁世凯召开“约法会议”通过了《中华民国约法》，以宪法来维护其合法性，实质上是为了复辟帝制；1923年，曹锟的“贿选宪法”《中华民国宪法》出台，是为了实行它的独裁统制；蒋介石的国民党政府制定的《中华民国宪法》，实际上是用以宪法的外衣掩盖武力和党治的专制。“如果说清政府和袁世凯都还在为世袭特权而利用宪法作为工具的话，那么到了国民党南京国民政府时期，中国宪法的最大障碍则变成了“党治”，“以党治国”是国民党政权留给中国政治最大的贻害”［16］。

3.中国民主革命时期宪法是强势的统治集团“钦定”而强加给国民的“治国章程”

从戊戌维新变法起，先进中国人开始把目光投向西方的立宪主义。中国百年宪政史，总体上是一部党派意识形态之间水火不相容的斗争历史。中国的政治生态使中国的宪法从本质上，不是各阶级、党派和利益集团平等协商和共同遵守“约定”的产物，而是由强势的统治集团“钦定”而强加给国民的“治国章程”。因此，这一政治上强烈的集团利益和党派意识妨碍了宪法价值的公正性和中立性，中国宪法没有形成社会尊崇的共同信仰和至上原则。

4.皇权思想根深蒂固是中国宪政发展的政治生态障碍

在中国，封建专制统治近3 000年，世世代代在这种专制制度下生长的中国人长期被皇权思想所奴役，乞求上天保佑和皇帝施恩成为他们生活中最重要的指导原则。中国封建文化的长期积淀、官僚法传统及其所导致的实质合理性的法律观，必然成为中国宪政进程的羁绊。社会没有良好的政治制度，当然就不会有成熟的宪政制度。

5.中国共产党是中国宪政运动的真正推动者

中国共产党的诞生为中国宪法的制定和宪政运动的推动开辟了新的纪元。在民主革命时期，中国共产党积极推动中国宪法运动的发展；新中国建立后，中国共产党积极地制定宪法和修改宪法，大力推动宪政运动的发展。中国共产党的伟大气魄和先进性质始终代表着中国政治文明和宪政发展的前进方向。

（二）百年中国宪法变迁和宪政发展的启示

1.必须要有以市场经济为前提的经济基础

市场经济没有得到充分的发展是中国宪政发展的经济生态障碍。在中国经济发展中，社会没能构建市场经济的产权基础，也没有形成像西方社会那样发展得比较充分的市场经济，更没有市场经济所蕴含的自由、公平、效率等价值与法治精神。缺乏市场经济洗礼的中国人，在自然经济基础上形成了保守、落后的观念和意识，把自己的幸福和权利都寄托在统治者的恩惠和神灵的保佑上，于是更习惯于对神权的信仰和崇敬。

2.必须要有成熟的公民社会为依托的社会基础

近代中国没有成熟的市民社会是中国宪政发展的社会环境障碍。世界各国宪政发展的历程表明，宪政的实现之所以需要公民的参与，是因为国家权力的运行和社会的管理涉及公众的普遍利益，怎样保证国家权力运行的合法性和社会管理的科学性，需要公民与政府的沟通与协调。只有公民的积极参与，才能构成对政府权力的限制，政府才能成为有限政府和服务型政府。

3.必须要有个体自由为支撑的民主环境

个体自由受到过分的控制和打压是中国宪政发展的民主生态障碍。在旧中国宪政发展过程中，始终只靠强化中央集权对社会进行控制，仅靠一种对革命的激情妄图实现全社会意识形态的统一，这样的社会缺少个体自由张扬的空间，先进的民主思想和法治精神以及尊重保障人权的价值理念在这里只会遭到无情的限制和打压，符合历史进步的先进思想和人性要求的宪政内容只能被当成野花路草，在社会的压榨中艰难地生长。

4.必须由一个代表人民利益的成熟的政党领导

百年中国宪法变迁和宪政运动的历史证明，一个成熟政党的领导和推动非常重要。从晚清预备立宪时期的宪政运动，到北洋军阀时期的立宪和宪政运动，再到国民政府时期的立宪和宪政运动，在这一点上都可以给予有力的证明。只有在中国共产党诞生后，中国的宪政运动才焕然一新。

只有中国共产党领导人民积极地开展制宪和推动宪政运动发展的种种举措，才使中国的宪政运动得到了健康的发展。

［1］王铁群.民主革命与清朝终结［EB/OL］.（2011－10－08）［2012－08－10］.http：//www.snzg.cn/article/2011/1008/article＿25642.html.

［2］俞子清.宪法学［M］.北京：中国政法大学出版社，1999：49.

［3］孙中山.孙中山文集［M］.北京：团结出版社，1997：605.

［4］孙中山.孙中山全集：第5卷［M］.北京：中华书局，1985：319.

［5］殷啸虎.近代中国宪政史［M］.上海：上海人民出版社，1997：220.

［6］邹韬奋.关于宪政提案的一场舌战［M］//国民参政会纪实：上.重庆：重庆出版社，1985：593.

［7］毛泽东.毛泽东选集：第1卷［M］.北京：人民出版社，1991：329.

［8］毛泽东.毛泽东选集：第2卷［M］.北京：人民出版社，1991.

［9］毛泽东.毛泽东选集：第3卷［M］.北京：人民出版社，1991：1057.