论我国城市商业银行股权结构的合理构建

朱明阳

（西南财经大学 法学院，四川 成都 610074）

一、问题的提出

作为中国金融业“第三梯队”的城市商业银行，（以下简称城商行）由于规模小，起步晚，其法律监管研究仍处于萌芽状态。然而，“十一五”期间，城商行在服务地方经济，服务中小企业，服务社区和市民方面取得了显著成效，整体上保持了良好稳健的发展态势。2011年，全国城商行资产增速在银行业金融机构中居于首位，多家银行的业绩增幅不亚于全国性股份制商业银行，且进入“千亿阵营”的城商行数量进一步增加。截至2011年12月末，城商行总资产9.98万亿元，增长27.1%；总负债9.32万亿元，增长26.5%。而到2012年6月底，城商行总资产达到11.5万亿元，同比增长31.5%，在银行业总资产中的占比从8.6%上升到9.2%，城商行在我国银行系统中的重要性进一步提升[1]。在规模快速增长的同时，城商行股权结构不合理的问题，造成了城商行运营中的潜在风险。

股权结构决定了商业银行的经营性质和运行模式,合理的股权结构对于完善银行的治理效率，提高企业经营绩效等具有决定性作用。所谓股权结构，就是“企业股权总额中各股东所占的比例及其由此形成的关系”[2]。具体而言它又包括两个方面的内容，即在股本总额中按各股东出资所形成的结构比例，以及依此出资比例股东在企业控制权中所体现的权利分配的格局。尽管城商行已通过一系列的改革,使其经营困境得到了明显的改善,但政府注资、跨区域经营、联合重组等措施都未能触及困境的根源——股权结构。因此,在市场化改革过程中,面对日益激烈的金融竞争,城商行要改善经营现状，提高竞争力,关键还在于建立合理的股权结构。

二、城商行股权结构的现状分析

（一）地方政府“一股独大”

我国目前的城商行是在原有的城市信用社基础上建立和发展起来的，在城商行组建之时，相关规定就要求地方财政为最大股东,入股最高比例为30%左右，单个法人股东的持股比例不得超过10%，单个自然人持股比例不能超过总股本的2%。国务院发展研究中心曾有研究报告显示：“各地方政府在城市商业银行的平均直接持股比例是24.2%”[3]。这样，在政府控股、外资入股和民营入股的城商行里，地方政府就拥有了绝对控股权。这种地方政府“一股独大”的股权结构在银行公司治理和监管中造成了如下问题。

1.股权单一，行政色彩浓厚

城商行在成立之初就带有为地方经济发展融资的目的，加之银监会对外商投资者参股中资的金融机构制定了严格的参股条件，这样的结果必然会造成地方政府控股比例过高的现象。国有股权占较大比重处于控股地位时，管理者的选择就必然遵循的是行政程序而不是市场规则，政府实际上完全掌握了城商行的控制权。“地方政府凭借其大股东身份，公司决策先经地方政府决定后，才在公司股东会走形式表决，从而使公司股东会成为地方政府操控城市商业银行的机器，而地方政府成为其最高决策机构”[4]。这样也使得行政性任命的银行官员成为政府的代理人,他们成了权利与义务的真正行使者,然而其并不承担相对称的义务。这就不仅使得政府对城商行的经营运作参与过度，对银行的发展造成过度的干预，且政府作为第一大股东自然也要承担更多的风险。由于缺乏适当的退出机制，政府在应对某些因经营不善而破产倒闭的金融机构时，不得不采用行政强制关闭的作法，此种情况下银行债权人的债权通常通过人民银行再贷款来解决，如此循环无疑是加重了政府的财政负担，使得政府成为城商行的无限责任人。

笔者认为，不能一概肯定或否定地方政府控股的影响，而应考量时间、环境以及政策等因素。从发展阶段来看，在城商行设立的初期，地方政府的控股可以有效地引导城商行的发展方向，明确市场定位，在经济欠发达地区以政府资本扶持其增长，也在一定程度上控制了放权以后城商行盲目扩大带来的风险。但是在城商行设立十几年之后，政府的指导和干预就可能会妨碍其发展。政府为城商行寻求信贷及可能存在的地方保护主义，不仅不利于金融市场的自由竞争，在当今我国商业银行退出机制并不完善的情况下，还容易引发道德风险，进而使政府的监管机制形同虚设。

2.股权流动性差

这是我国城商行存在的明显弊端。尽管《中华人民共和国公司法》第一百三十条规定:股份的发行实行公平、公开、公正的原则，必须同股同权，同股同利。但政府在承认法律上的同股同权的同时，出于保护公有制主体地位的目的，把股东人为地分割成国家股、法人股和社会公众股，在流通方式、价格形成、权利和义务等方面给予不同的待遇。这种股权的分裂很大程度上抑制了股份制银行资产的合理流动，客观上使得国家股、法人股这类非流通股的未来流动性处在一种不透明的状态，也使得像社会公众股这类流通股股东的利益处在一种不确定的损害状态。这也是中国的上市公司业绩难以改善，普遍缺乏长期投资价值的原因之一。非流通股比重过大，将会导致银行全体股东的利益在内部无法统一，公司治理在银行的经营管理中无法发挥其作用。股权流动性差的原因还在于协议转让。协议转让一直是我国银行股权转让的主要方式，它是指由交易双方确定价格，这样的价格形成方式往往脱离市场，协议转让容易使小股东失去选择和参与的机会。在大股东确定的价格下，即使价格再低，小股东也只有接受权益受侵害的事实，而即使协议价格再高，小股东也没有以同样价格出手股票的机会。

3.利益相关者的利益难以得到维护

城商行的利益相关者包括债权人、地方政府、监管者以及城商行自身。由于存在信息不对称的问题，就使得他们彼此之间有了利益冲突的可能。首先，城商行业务和产品的专业性加大了债权人了解银行经营状况的难度，使得分散的债权人无法对银行形成有效的监督，甚至使得银行风险由于其集体非理性现象转化为银行危机，导致债权人外部治理机制基本缺失。其次，地方政府作为城商行的大股东，由于信息不对称，就可能造成股东难以约束与影响经营者的行为，大股东与经营者合谋侵害债权人利益的现象。再次，监管部门在维护债权人利益，监督银行的同时，同样难以深入城商行的内部治理，使得监管措施流于形式。

在地方政府一股独大的持股比例中，以中小股东现有的持股比例，他们在城商行的公司治理结构中基本没有话语权，小股东对管理层的监督作用实质上有名无实。从表面上看，城商行有合理的公司治理结构，但在实际运作中，它的独立性和制衡作用相当有限。政府的实质控股以及法人股股东对经营管理层的监督和约束的缺乏，可能导致针对管理层的内部监督机制失效，导致权利寻租和不作为的道德风险，进而约城商行的进一步发展。

（二）外资股东参股比例偏低

当前，不少境外金融机构对中国城商行的股权投资兴趣浓厚，因其投入资本不大，且比较容易对这些银行进行改造，而获取较大的市场份额。从银行经营管理的角度来看，外资参股城商行能带来三方面的好处：首先是资本金的重组水平提高；其次是外资入股能够改变城商行较单一的股权结构，改善治理环境；再次，能够引入外资银行成熟的管理经验和先进的技术支持。但是，目前在城商行中，不管是基于安全的考量，还是政策法规的严格限制，导致外资股东的参股比例相对较小。如2001年底，包括国际金融公司在内的三家外资机构，参股上海银行的比例为18%；同一年，国际金融公司又一举收购了南京市商业银行15%的股份。到2005年底，在所有的境内银行引进战略投资者的案例中，城商行占有50%以上的比例，但就目前我国城商行总体而言，外资参股的数量和比例仍然较低。

（三）民营资本入股城商行带来新的问题

民营资本入股城商行几经周折，但在2002年下半年城商行增资扩股以补充资本金的背景下，民营资本开始大规模入股城商行。据统计，截至2004年，112家城商行中的绝大部分银行都有民营企业参股，参股比例已占到城商行股本的30%以上[5]。银监局的数据也显示，2011年城商行的普通股中，民间资本已经达到45%。民营资本的入股大幅提高了城商行资产质量和经营绩效，通过股权的稀释实现股东间的利益制衡。但同时也带来了新的问题，如一些企业利用股东身份或控股银行机构来套取信贷资金；出资企业质量差，信用状况不佳，不具备持续出资能力。宁波市商业银行2004年的年报还披露出大量的关联贷款问题。可见，股东的多元化在一定程度上化解了“一股独大”的局面，但也给城商行的监管提出了新的要求。

三、完善城商行股权结构的途径

我国城商行发展的目标是要建立一个产权明晰、权责明确、自主经营、自我发展的现代商业银行。因此，应该从以下几个方面来改进和完善城商行的股权结构。

（一）分散股权，明确产权主体

从表面上看，城商行也有多元化的投资主体，似乎形成了股权的多元化，既有国家股，又有法人股和个人股。但这是一种国有资本占优势地位，其他非国有资本（包括民营资本和外国资本）居于弱势地位的股权结构。首先，要以建立个人股、法人股、外资股和地方政府股相互制衡为城商行的股权治理目标，不能因为政府曾控股的风险就要求其完全退出而交由市场决定，这样可能导致金融危机。其次，不能因为担心引入外资、民营资本有一定风险就禁止其参股城商行，而应合理引入多元化的机构投资者。

1.引进民营资本

“我国民营经济迅速发展，已经具备了一定的投资能力。根据中国银监会披露的信息，我国民营资本已经进入到中国银行业的各个领域，成为我国银行业金融机构资本金的重要组成部分。”[6]民营资本的优势在于产权制度明晰，可以使城商行真正实现市场化运作。吸收民营资本入股应注意把握两个问题:第一，要选择优质民营企业，它们贴近市场的营销理念，灵活的分配激励机制，不断进取的创新意识，都会对城商行的经营产生积极的影响。第二，要防范少数经营不善的民营企业入股“套取资金”。

2.鼓励支持国际金融组织和商业资本参股城商行

城商行首先要增加不良资产和股权状况透明度，“允许境外金融机构按照自愿和商业的原则，参与城市商业银行的重组与改造并对投资入股的条件与程序加以适当的规范，对单个境外金融机构投资入股比例的上限规定为20%，进一步扩大金融对外开放力度，使城市商业银行股本结构实现多元化和优化。”[7]此外，还可以在政策层面、监管方面对其参股城商行给予进一步的支持，如放宽外资参股比例的限制，减少政府的干预，改善法制、信用和文化环境等。通过与外资机构的合作，可以创造出各种新的金融衍生产品与服务，丰富国内金融市场，并且能够规范法人治理结构，完善风险约束机制，迅速提高自身的核心竞争力。

实践证明，多股制衡是一种较为合理的股权结构，股权分散和大股东持股比例下降的结果可防止“一股独大”的现象，避免大股东对银行的操纵，从而完善银行的法人治理结构。这不仅实现了所有权和经营权的分离，更重要的是实现了所有权与控制权的分离。另外，城商行还可以考虑让银行内部管理层和员工持股参与管理，提高员工的参与意识和监督意识，完善股权结构的制衡机制。

（二）发挥流通股的作用，加快城商行上市

城商行要做大做强，上市是最佳的途径。一般来说，上市公司股份的持有者大多数是中小股东，但他们的持股比例较小，他们追求的是股票短期买卖差价的利润，而非企业的中长期股息收入，频繁的买卖行为使得流通股股东对市场的监督荡然无存。这就需要通过积极推动国有股和法人股上市流通来改变这一现状。城商行要上市，首先，要打破国有股非流通股属性的传统观念桎梏；其次，要建立国有股权、法人股权大宗交易的流通机制，即允许机构投资人、大额个人投资人通过股票市场进行整体性股权的买卖和公平竞争，而不是直接通过自动交易对散户进行交易。

（三）加强对商业银行股东行为的监管

金融业是一个高风险行业，伴随各种类型的资本大量进入金融业，各种不规范的行为乃至影响银行正常经营的情况屡有发生。为规避风险，必须从以下方面进行监督。

1.强化对金融企业的股权监管

在金融改革不断深入的今天，越来越多的城商行开始实行增资扩股、国有股权退出，而一些产业资本迅速填补空缺跻身大股东行列，其中不少企业把目光盯在了城商行的控股权上。因此，监管部门必须加强对城商行的股权监管，一方面要严格把好审核关，积极引进优质资本，杜绝不符合条件的企业参股城商行；另一方面，监管部门要督促金融机构完善内部控制，适当分散股权，努力实现股权平衡。

2.强化对关联贷款的监管

目前，一些城商行的董事、监事、高管、信贷人员及其近亲属通过职权关系在银行内部的贷款，远远超过了人民银行规定的单户贷款上限的比例，这使得银行陷入股东贷款过度集中的困境之中。因此，在对城商行增资扩股进行审批时，首先，应制订一些限制股东向所投城商行进行融资的政策规定；其次，监管当局要严格实行对城商行关系人贷款的监管和检查，对单户超比例的关联贷款要坚决督促其压缩贷款规模，降低单户贷款比例，否则要给予必要的处罚；再次，督促城商行严格控制对关联股东的授信管理，严禁向关联股东发放信用贷款，建立和完善信贷管理的问责制和贷后评价制度，不给违规发放关联股东贷款有可乘之机。

3.积极推行金融机构信息披露制度

金融机构本身的法律结构和管理结构日趋复杂化，使得仅仅依靠监管当局单方面的力量，难以对金融机构实施全面、及时、有效的监管。因此，借助外部中介机构力量来补充和完善金融监管就显得尤为重要。信息披露制度能够将金融机构置于市场的有效监督之下，使市场参与者在充分了解银行经营状况之后作出理性的判断。

总之，优化城商行的股权结构是一项根本性的改革，涉及各有关方面的利益调整，必须调动起各有关方面的积极性，特别是调动地方政府的积极性，以建立城商行较合理的股权结构，最终实现战略投资者、政府和银行的三方共赢。

[1]中国投资咨询网.2012～2016年中国城市商业银行投资分析及前景预测报告[EB/OL].www.ocn.com.cn，2012-10-07.

[2]孙永祥.公司治理结构：理论与实证研究 [M].上海：上海三联书店，2002.

[3]曹凤岐，谭先国.中国城市商业银行市场定位研究[EB/OL].http://www.docin.com/p-102982471.html，2012-10-07.

[4]李有桐.城市商业银行股权结构研究[J].河北金融，2012（2）.

[5]新华网.2004中国民营经济展望 [EB/OL].http://www.hexinhuanet.com/zhuanti/20040302/106.htm，2004-02-10.

[6]汪来喜.我国商业银行股权结构与经营绩效的研究分析[J].海南金融，2009（10）.

[7]徐宝启.城市商业银行股权结构的调整与优化[J].云南社会科学,2004（2）.