德国应对人口老龄化的相关政策及启示

曹莹

德国应对人口老龄化的相关政策及启示

曹莹

德国和我国的人口状况第一眼看上去迥然不同，德国只有8200万人，而我国则有13亿人口。但是，两国却都在经历着人口的老龄化，对经济、社会发展产生的影响巨大。根据预测，至2050年，两个国家60岁以上的人口都将达到总人口的三分之一左右。从德国人口老龄化的发展现状及对社会发展的影响入手，分析德国应对人口老龄化的政策，对比我国人口老龄化的现状及特点，阐述德国应对人口老龄化的政策给我国的启示。

德国；人口老龄化；比较；启示

一、德国人口老龄化的发展现状及对社会发展的影响

（一）德国人口老龄化发展现状

国际上通常认为，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。当65岁以上老年人口比例达到或超过14%时，该国家或地区就进入了“超老龄社会”。

进入21世纪以来，人口老龄化已经成为全球人口发展趋势，越来越多的国家或地区步入了人口老龄化。2011年美国人口咨询局的统计资料显示，全球65以上的老年人占全球人口总数的比例达到了8%，其中有71个国家的老年人占该国人口总数的比例超过了此比例值。德国65岁及以上老年人占总人口数的比例高达21%，估计到2060年，这一比例将达到4%。而联合国开发计划署公布的《2010年人类发展报告》显示，德国人口中位数已经达到44.3岁。

（二）德国人口老龄化对德国社会发展的影响

德国人口老龄化给德国经济社会发展带来了不可估量的影响。主要表现在以下几个方面：

1.对社会保障制度的影响。人口老龄化使德国在养老、医疗方面的社会保障压力持续增加。首先，人口老龄化的进程会带来退休人员数量增加、养老压力加大的结果。一项统计显示，德国在2000年时，是4.5个职工负担1个退休者，到2040年，将变成2个职工负担1个退休者。退休者数量不断增加、生产者数量不断减少，使社会保险费率逐年上升。其次，老年人不可避免地增加了对医疗的需求，进一步加大了政府的社会保障压力。2010年德国三级公共财政加上社保基金的赤字总计为820亿欧元，占GDP比重的3.3%。

2.对社会经济发展的影响。首先，老年人口比例不断上升，就会出现劳动力资源短缺的情况，使得劳动力的价格不断上涨，同时，企业还要承担雇员的各种社会保障金。其次，德国的高福利来源于高税收，政府的社会保障压力大，必然会提高税赋，这会在无形中增加企业的生产成本，加大企业的竞争压力，影响企业的生产和投资积极性，进而影响国家经济发展。一些纳税大户甚至为了躲避税收，会选择外迁或者投资国外。

3.对社会服务能力的影响。老年人口的增加对社会服务提出了更高的要求。以养老为例，目前社会养老模式主要有居家养老和机构养老两种方式。居家养老是指老人居住在家中，由社会来提供养老服务（如生活照料、休闲娱乐设施等）的一种养老方式；机构养老是指将老人集中在专门的养老机构中（提供专业照顾和医疗护理服务）进行养老的方式。无论是居家养老还是机构养老，都需要社会提供相应的服务。

二、德国应对人口老龄化的政策分析

（一）改革养老保险制度

德国养老保险制度自1957年以来，一直实行着现收现付制。2001年德国政府第一次承认了这种养老保险体系已无法支付足额的养老金，并推行了“里斯特”改革，将原来单一的法定养老保险制度发展成为多支柱的养老保险体系。该项改革削减了第一支柱养老金，通过津贴和税收减免，发展基金制的第二、第三养老保险体系。为了鼓励补充养老金体系的建立，德国政府采取了一系列激励措施，例如：直接养老储蓄津贴、税收抵免特别指出、延期纳税等［1］。此外，德国还延长了法定养老金缴费年限：年龄满63岁且至少工作35年才有权利提前退休，但每提前退休一个月就会扣除其退休金的0.3%，年满65岁并且工作45年才有权退休并且不扣发养老金，残疾人则需要年满62岁并且工作35年才有退休的权利［2］。

（二）延长退休年龄

为了保持一定的缴费人数，以保证足够的养老金供给，德国政府不得不逐步提高退休年龄。1997年，德国男性法定退休年龄为63岁，女性为60岁；2004年男女退休年龄都提高到了65岁。目前，德国已经决定将强制退休年龄从65岁提高到67岁，现在两个智库正在研究，要把退休年龄再延后3年，到70岁。欧洲执委会在去年7月也进行了类似研究，预测欧盟的27个成员国到2060年，可能需要把退休年龄延长至70岁。

（三）教育改革

自2010年起，德国的高等院校将全面实施“博洛尼亚进程”，本科学业时间为3年至4年，硕士学业时间一般为4个学期，博士学习时间由原来的5年缩短为3年至4年。其次，强化职业培训，提高教育与职业相关性，培养能够适应市场需要的人才。2009年，德国政府拿出近150亿欧元作为对大学和培训机构的投资，2010年又提出了新的措施：与经济联合会和各州文化部签署职业教育和专业技术人才接班人国家公约，特别约定了职业教育数量目标。德国政府相信由此可以提高社会效益，延长人们一生中的工作时间，从而也延长了交纳各种捐税和保险费的时间。

（四）鼓励移民

通过劳动力市场一体化、增加劳动力市场流动性，可以从其他劳动力供给较为充足的国家引进劳动力来解决德国劳动力供给不足的问题。因此，德国政府积极鼓励移民，特别是吸引优质移民，通过同化和整合移民来提高就业人员所占的比例。据统计，2010年德国8200万人口中就有1500万是移民。德国已然成为欧洲移民人口最多的国家。

（五）鼓励生育

随着新生儿的减少，提高生育率已经成为德国的一项重要国策。根据2010年联合国人口发展报告，德国人口自然增长率为-0.2%，预计2010年－2015年每名妇女的生育数仅为1.3。对此，《法兰克福汇报》编辑希尔马赫尔博士说：“不生孩子已经严重影响了国家的竞争力，它早晚会毁了德国。”为了鼓励生育，2010年4月，德国政府又一次提高了用于儿童和家庭的补助支出：有孩子的家庭将获得每个孩子100欧元的额外补贴。

（六）提供多种养老方式

入住“专业护理老人院”是德国老人最普遍的一种选择，这些养老院拥有世界一流的硬件设备和人员管理方式。不过近年来，德国又兴起了一种名为“老年之家”的互助养老方式。德国一些社会团体和地方政府也探索出了包括“多代屋”在内的多种互助养老模式［3］。

（七）发展长期护理保险

1995年1月1日德国启动了长期护理保险法案。长期护理保险成为继养老保险、医疗保险、事故保险、失业保险四大险种之后的“第五大支柱”险种，所有医疗保险的投保人都要参加护理保险，保险资金由政府、企业、个人和医疗保险机构四方负担，政府承担1/3以上。护理分为在宅和住院护理两大类，按需要强度又可分为三类。可见，长期护理保险制度能在一定范围内解决老年人的长期照料问题［4］。

三、我国人口老龄化与德国的比较

（一）我国人口老龄化发展进程

相关资料显示，我国早在1999年10月就已经完成了从成年型人口年龄结构向老年型人口年龄结构的转变。2011年4月28日国家统计局公布第六次全国人口普查数据，我国60岁及以上人口占13.26%，比2000年上升2.93个百分点，其中65岁及以上人口占8.87%，比2000年人口普查上升1.91个百分点。最新预测显示，未来我国人口老龄化大体分四个阶段：加速发展阶段（2011－2022年），老龄人口年均增长730万；快速发展阶段（2023－2035年），老龄人口年均增加1100万；高位发展阶段（2036－2054年），老龄人口增速放缓，年均增加336万；至2055年，老龄人口达到4.72亿峰值后开始缓慢减少。

（二）我国人口老龄化与德国的比较

1.我国老龄人口绝对量大。当前我国老龄人口绝对值为世界之冠，约占世界老年人口的1/5，亚洲的1/2。我国第六次全国人口普查数据显示，2010年我国人口133972万人，其中65岁以上人口达到11883万人；而美国中央情报局的《世界概括》资料统计，德国2011年7月人口为8147.1834万人，其中65岁及以上人口为1677.4797万人。

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2.我国老龄化速度快。我国从1999年进入人口老龄化到2011年老龄人口占13.26%仅用了12年时间；预计2050年老龄人口占30%以上；而德国从1940年进入老龄化，至1970年老年人口占比上升至12%用了30年，占比上升至2011年的21%用了61年。中国将是世界上人口老龄化速度最快的国家之一。

3.我国人口高龄化趋势明显。2010年，我国80岁以上的高龄老人已达1805万，且以每年100万以上的速度增长，到2050年左右，每5个老年人中就有1个高龄老人，数量将达到1亿。德国《明镜周刊》2011年10月26日的报道称：德国贝塔斯曼基金会的最新调查结果显示，到2030年80岁以上老人的数量也将增加60%，2050年，超过80岁的老人则有1000万。

4.地区、城乡发展不平衡。我国人口老龄化东部地区快于西部地区，上海在1979年最早进入老龄化行列，而宁夏最迟，在2012年进入老龄化；农村老龄化水平高于城镇1.24个百分点，到21世纪后半叶，城镇才会超过农村，这对我国农村医疗保障工作特出了更高的要求。

5.“未富先老”冲击我国社会保障体系。与德国先富后老”不同，我国是“未富先老”。虽然2010年我国GDP总量已跃居世界第二，但人均GDP刚突破000美元。因此，我国的老龄化将会给我国社会保障体系带来很大冲击。

四、德国应对人口老龄化政策对我国的启示

通过对比，我们可以看出，我国人口老龄化情况与德国有所不同，且具体国情不同，因此不能完全照搬德国经验。鉴于我国人口总量大、人均资源严重不足的情况，鼓励移民和鼓励生育似乎并不符合我国现阶段的国情，但德国在人口老龄化程度不断加剧的过程中所采取的其他政策是值得我们思考和借鉴的。

（一）发展经济、提高就业，积累物质财富

1990年至2030年的40年，我国劳动力资源丰富，被扶养人口比例低，是社会负担较轻的“人口红利”期。因此，我们要充分利用这个时期，加快经济发展，积累物质财富，为老龄化高峰期的到来打下坚实基础。同时，我们要使经济结构与人口年龄结构变化相适应，“十二五”时期全面拓展三大产业的就业空间，提供充分就业机会。在保证第一、第二产业发展的同时，优先发展第三产业，努力提高第三产业在国民生产中所占的比重，尤其是第三产业中就业弹性大的行业，要使其成为吸纳劳动力的主要渠道。

人口的快速老龄化对我国的社会保障制度提出了巨大挑战。“十一五”时期，我国社会保障建设得到了快速推进，社保覆盖范围从国有企业扩大到各类企业，从单位职工扩大到灵活就业人员和居民，从城镇扩大到农村，越来越多的人享有了基本的社会保障。十二五”时期，我国扩大社保覆盖面的重点是非公有制单位职工、灵活就业人员、农民工和农民。其中，新农保将力争在“十二五”期内实现制度的全覆盖。截止011年10月，我国初步形成了以新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险为主体的中国特色医疗保障体系，三项基本医疗保障制度总参保人数增加到12.8亿人，覆盖了90%以上的城乡居民。工伤保险方面，截止2011年9月底，工伤保险人数已达到17205万人，比上年底增加1044万人。生育保险人数达 13472万人，覆盖面超过0%。以上数据说明，虽然我国已经做出了积极努力，工作进展顺利，但目标仍未完全实现，所以我们要继续建立、健全社会保障制度，实现全民覆盖。

（三）扩大养老保险资金来源

2011年4月19日，人力资源和社会保障部副部长胡晓义在北大赛瑟论坛上表示，在物价水平快速上涨的背景下，养老保险基金实际上处于缩水和贬值的状态。因此，对于我国来说扩大养老保险缴费人群范围更为重要。在养老保险资金来源方面，可以考虑提取国有企业红利和净资产增量的适当部分，作为社保预算基金集中起来，为社保基金提供重要支持，也可以促使国有企业承担更多的社会、经济责任。

（四）探索新型养老服务方式

随着家庭规模的缩小，我国传统的家庭养老方式越来越不能适应人口现状。因此，我们必须要借鉴德国经验，探索新型养老方式，满足老年人的不同养老服务需求，例如居家养老服务。从我国目前的经济发展水平来看，采取以居家养老为主，机构养老为辅，通过社区提供养老服务，家庭、社会共同承担养老费用的养老方式，是不错的选择［5］。

（五）建立长期护理保险制度

根据德国建立长期护理保险制度的成功经验，我国在完善养老、医疗等社会保障的同时，应尽快建立长期护理保险制度，以应对人口老龄化的迅速发展。我国在建立这一制度时，应以社会保险为主，商业保险为辅，针对地区差异实行多种模式，费用共担。

（六）实行弹性退休制

随着生活质量和医疗水平的提高，人的寿命也得到了大幅提高，大多数现代人在退休以后实际完全能够应付原先的工作。实际上，在没有推迟退休年龄的今天，我们也能看到很多老年就业者以返聘等形式活跃在职场。但考虑到我国就业压力较大的现状，目前仍不适合统一延长退休年龄，各单位可根据实际情况灵活掌握。

（七）教育改革，发展职业教育

进行教育改革，缩短学制，发展职业教育，提高教育与职业相关性，培养能够适应市场需要的人才，这不仅能够延长人一生在工作中的时间，也能延长其交纳各种捐税和保险费的时间，还能增进社会效益。

[1]张萱，朱善文.德国养老保险体制的改革与启示[J].劳动保障世界，2008（7）.

[2]李佳.欧盟国家应对人口老龄化的相关对策及启示 [D].吉林：吉林大学，2011.

[3]铭然.德国养老方式多样化[N]].老年日报，2011-03-07（A7）.

[4]戴卫东.解析德国-日本长期护理制度的差异[J].东南亚论坛，2007(1).

[5]邱红.发达国家人口老龄化及相关政策研究[J].求是学刊，2011（4）.

C912.4

A

1673-1999（2012）10-0072-03

曹莹（1983-），女，安徽芜湖人，安徽师范大学（安徽芜湖 241002）历史与社会学院硕士研究生。

2012-03-15