论新时期的基层信访监督工作——以江苏金坛市为例

张菊香，樊 莹

(1．常州市纪检监察信访举报研究中心，江苏常州213164;2．常州大学文法与艺术学院，江苏常州213164)

论新时期的基层信访监督工作
——以江苏金坛市为例

张菊香1，2，樊 莹1

(1．常州市纪检监察信访举报研究中心，江苏常州213164;2．常州大学文法与艺术学院，江苏常州213164)

信访监督对人民群众有效行使民主权利、推进反腐倡廉建设和教育、保护干部具有重要意义。当前基层信访监督工作存在思想认识不到位、制度设计有缺陷、监督效果有待进一步提升等问题。要从贯彻落实科学发展观的战略高度，创新基层信访监督工作的思路与机制。

基层信访;民主权利;制度创新

信访监督是新形势下纪检监察机关根据信访工作出现的新情况、新问题，总结出的一种新的工作方法，是党纪监督的有机组成部分，群众监督得以实现的有效途径。重视研究和加强新时期的基层信访监督工作，对于保障人民群众的民主权利、推进反腐倡廉建设、构建社会主义和谐社会具有重要意义。

一、加强新时期基层信访监督工作的重要意义

(一)信访监督是人民群众行使民主权利的有效形式

我国是人民民主专政的社会主义国家，没有民主就没有社会主义，社会主义民主的本质是人民当家作主。信访是人民群众依据宪法等法律法规享有的民主权利， 《党政机关信访工作暂行条例 (草案)》明确规定:人民群众通过来信来访向各级党委和政府提出要求、建议、批评和揭发、控告、申诉，是宪法规定的民主权利，也是人民群众参与管理和监督国家各项工作、监督国家工作人员的一种方式。各级党委和政府要保障人民群众行使这项民主权利。［1］

信访监督是纪检监察机关对信访举报中反映的党组织、党员和行政监察对象的问题采用一定方式进行的监督。［2］《中国共产党党内监督条例 (试行)》充分肯定了信访监督:“各级党委、纪委通过信访处理，对下级党组织和领导干部实施监督，及时研究来信来访中提出的重要问题。对重要信访事项的办理，应当督促检查，直至妥善处理。”［3］666信访监督的适用范围，包括监督对象思想、工作和生活等方面的作风问题，廉洁自律的一般性问题，轻微违纪问题等。这表明信访监督的核心是党和人民群众在经济、文化、社会等领域的政治交往，是人民群众经由信访行使民主权利，参与管理国家、监督党员干部的重要形式，体现了人民群众参与国家管理的民主政治权利。

(二)信访监督是推进反腐倡廉的重要环节

“坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。”［4］16腐败案件都有一个从量变到质变的过程，腐败分子大多是逐步突破思想道德防线，从轻微违纪发展到严重违纪。这表明我们需要在思想道德防线和党纪国法防线之间，构建一道新的防线，使“滑坡者”能够及时“刹车”，信访监督恰好能够起到这种作用。加强信访监督工作，使党和人民群众保持密切联系，能够及时发现和解决党员干部中的不正之风和腐败现象，促进廉政建设和党风好转。

党的十六大以来，尤其是《中国共产党党内监督条例 (试行)》和《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》颁布实施以后，各级纪检监察机关进一步认识到，开展信访监督是促进领导干部廉洁自律的有效途径，是推进反腐倡廉建设的重要环节。首先，信访监督能够为查处违法乱纪案件和严重不正之风提供重要线索。信访中反映的问题大多数是符合实际情况的，在揭露腐败、提供案件线索和查清问题方面都发挥着重要作用，纪检监察部门和司法机关查处的许多案件就是由信访提供的线索。其次，信访监督能够发现在党风、社会风气中一些带有苗头性的问题，腐败中带有倾向性的新问题，以及影响当地社会稳定的潜在性问题。分析和归纳这些问题，能够发现体制机制上存在的漏洞，为领导和有关部门制定政策提供依据。

(三)信访监督是挽救、教育、保护干部的重要举措

对党员领导干部既是一种制约措施，又是一种保护手段，这是信访监督的重要特征。开展信访监督，及时处理真正存在的问题，防止发展成重大问题，是挽救党员干部;及时检查纠正较轻的问题，提醒监督对象注重小节，是教育党员干部。同时，信访中也存在着一些不符合实际情况的揭发、举报，部分是由于举报人不负责任，仅凭印象或道听途说;部分是因为有些举报人别有居心，他们捏造事实、诬告陷害他人。还受到错告或诬告的监督对象以清白，是保护党员干部。2007年以来，金坛市各级纪检监察机关共实施信访告知13次，发放信访通知书17次，信访谈话75人次，大量信访举报问题通过信访监督得到了妥善处理。面对面地开展信访监督，使许多领导干部受到了直接的党风廉政教育，增强了廉洁自律意识，严防了作风问题和“小节”问题向腐败问题发展。金坛市反映领导干部，特别是乡 (科)级以上领导干部问题的信访举报，占检控类信访总量的比重呈逐年下降趋势，由2007年的34.29%降至2010年的22.39%。

二、当前基层信访监督工作中存在的问题

从上世纪90年代以来，基层信访监督工作在保障人民群众的民主权利、快速核实问题挽救教育党员干部、以及化解矛盾等方面均起到了重要作用。但不可否认的是，当前工作中仍然存在着很多不足，亟需我们进一步研究和解决。

(一)思想认识存在片面性

发挥信访监督的作用，离不开几方面的合力，即党委和政府的高度重视、人民群众的积极参与、信访部门的高效率工作，以及被监督对象的主动配合。然而在实际工作中，这几方面都存在着认识不足的问题。

一是部分领导干部对党的群众路线理解不深刻，群众观念淡薄，缺乏联系群众、倾听群众呼声的民主意识，对群众上门信访举报以各种理由拒之门外。部分干部对信访监督工作的领导责任不明确，存在“领而不导，分而不管”，“会上讲起来很重要，会后忙起来就挤掉”等现象。

二是少数纪检监察干部受社会上以办案力度评价纪检监察工作的影响，认为信访监督对违纪党员干部起不到真正的约束作用，反而会导致案件线索流失，给以后查办案件增加难度。因此存在重惩处轻监督的思想，使信访监督职能的有效履行打了折扣。

三是部分被监督对象存在抵触情绪，认为纪检监察部门对其实施信访监督是找岔子，对信访监督敷衍应付，降低了信访监督的效果。

四是部分信访举报人认为纪检监察机关搞信访监督，打打招呼放其过关，是大事化小、小事化了，甚至认为是通风报信、官官相护、压案不查。

(二)信访监督制度设计存在缺陷

明确、规范信访监督的对象、范围、方式、程序、结果运用等，使信访监督有章可循，避免随意性，对信访监督的成效至关重要。但由于信访监督开展时间不长，仍然处在探索阶段，在制度设计上存在着一些缺陷。

一是信访监督的适用问题定性模糊。信访监督的内容是被监督对象的作风问题、一般廉洁自律问题，以及轻微违纪但不构成处分的问题。然而，“一般”、“轻微”的定性模糊，缺乏统一的考量标准，导致实际工作中的主观随意性较大。使信访举报中面广量大的一般风纪问题，因缺乏依据和尺度得不到及时有效处理，容易不了了之。

二是信访监督的实施程序缺乏规范性。程序很重要，会影响信访监督实施的结果。目前在信访监督的实施中存在的问题主要有，在信访监督对象的确定上，有时不经过认真思考，不经过集体研究，仅凭分管领导个人意愿就草草确定;在信访监督内容的审核批准上，有时不经过严格的审批程序，有时不按照干部的管理权限审批。

三是信访监督的方法缺乏创新。信访监督的方法应该适应信访监督向广度和深度推进的需要，以及信访监督功能的拓展不断创新。

金坛市2001年探索建立了“两书一谈”制度，即发放信访通知书、信访建议书和进行诫勉谈话，但是随着形势的发展，这三种方式显得不规范、不系统、不全面，影响了信访监督作用的发挥。

(三)信访监督效果有待进一步提升

基层信访监督工作开辟了新形势下解决信访问题的新途径。然而由于种种原因，信访监督的效果有待进一步提高。

一是因为信访监督具有群众性特点。信访监督是群众监督的转化形式，是群众监督与组织监督的有机结合，这决定了信访监督既具有组织监督的严肃性、权威性、规范性等特点，同时也具有群众监督的非权威性、非强制性等特点，监督内容在一定程度上难以确定，监督效果存在着不确定性。

二是因为当前基层信访监督的覆盖面存在“三多三少”现象。即对乡科级和部门中层领导干部的信访监督多，对农村基层干部的信访监督少;涉及轻微违纪问题的多，涉及苗头性、倾向性、潜在性问题的少;有关廉洁自律方面的问题多，有关作风效能方面的问题少。

三是因为信访监督结果缺乏约束性。由于信访监督与其他监督形式衔接不够，导致信访监督缺乏权威性。而信访监督的失之于“软”，很可能姑息了被监督对象对“小错”的麻痹松懈思想，导致重大违纪违法问题的发生。

三、加强基层信访监督工作的对策思考

信访监督是一项行之有效的监督创新，当前要从深入贯彻落实科学发展观的战略高度，与时俱进，积极探索加强和改进信访监督工作的新思路、新措施和新方法，尤其要“着力加强基层基础工作，提高基层预防和妥善处理信访问题的能力。”［5］965

(一)提高思想认识

《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》明确指出了做好信访和信访监督工作的重要性，提出各级党委、政府一定要“从提高党的执政能力、巩固党的执政地位的高度，深刻认识做好新时期信访工作的重要性，进一步增强做好信访工作的责任感和使命感，自觉把信访工作放在构建社会主义和谐社会的重要位置，切实抓紧抓好。”［5］960当前要加大惩防体系 《实施纲要》、《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》、《中国共产党党内监督条例 (试行)》的宣传力度，讲清楚信访监督与党内监督、反腐倡廉建设、解决信访举报问题等的关系，提高各级党政组织、纪检监察部门和广大党员干部对信访监督工作的认识，增强开展信访监督的责任感，自觉、主动地接受信访监督。正确对待群众反映的问题，决不允许打击报复举报人。要建立健全党委、政府、纪委主要领导参加的信访举报工作协调机制，加强对信访监督工作的领导和支持。纪检监察机关要成立专门班子，研究部署信访监督工作，做好对重点对象的监督工作。同时进一步做好信访监督知识的宣传与普及，提高人民群众对信访监督的认识和了解，调动他们依法依纪参与信访活动的积极性。

(二)加强制度建设

“制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。”［4］17信访监督工作要上新台阶，必须靠完善的制度体系支撑。深化信访监督制度建设，要把坚持和发展结合起来，坚持管用、有效的原则。既要对信访监督的经常性工作，如应该把握的范围、原则、内容、方法和程序等，继续充实、调整和完善，又要围绕提高信访监督工作的质量和水平，重点研究定性定量的设计问题。同时对被监督对象消极配合、整改不到位、打击报复、信访事项泄密、举报人重复信访等问题，制定相关配套措施，形成依法、有序、务实、高效的信访监督制度体系。

金坛市于2007年出台《金坛市纪检监察信访监督实施办法》，对信访监督的依据、实施对象、主要方式以及相关责任等作了具体规定。2010年制定了《金坛市纪检监察信访监督实施细则》，对信访监督的提出、审批、整改等，从量的层面作出具体规定。结合《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》的规定，金坛市明确了14类应当实施信访监督的情形，进一步规范和指导了全市的信访监督工作，使信访监督工作有章可依，循序渐进。

(三)创新工作机制

信访监督制度需要随着形势发展不断完善，创新才能使之充满活力，更好地发挥监督作用。

一是创新信访监督方式。信访监督实践性很强，方式要依据工作中出现的新情况新特点加以调整和完善，在保持相对稳定的基础上不断创新。2007年，金坛市将信访告知、信访通知书、诫勉谈话、信访建议书，以及责成召开专题组织生活会作为基本监督方式，确保信访监督能够因情施策、要求落实、效果明显。

二是开辟新的信访监督信息渠道。要适应不断发展的新形势，在强化原有信访举报渠道功能的同时，拓展信访监督信息源。包括开通绿色邮政、专线电话、网上信访、QQ举报、手机短信举报、信访代理等渠道，建立信访监督信息采集制度，拓宽监督视野。

三是扩大信访监督范围。信访监督应包括行政行为、办事效率、经济发展和环境保护等方面的投诉举报，要准确把握监督重点，着力解决好土地征收征用、城市建设拆迁、环境保护、企业重组改制和破产、涉法涉诉等群众反映强烈的问题，避免出现小事拖大、大事拖炸等严重问题。

四是规范信访监督结果运用。监督结果的运用对信访监督工作具有放大效应，信访监督实施过程结束后，纪检监察部门必须依法、有序运用监督结果，加强与案件查办、执法监察、党风廉政、组织人事、宣传、审计等部门的协调配合，把结果运用与干部管理教育，以及从源头预防腐败相结合，实现信访监督效果的最大化。

［1］编写组.党政机关检察机关纪检监察机关信访举报申诉工作常用法规［M］．北京:中国方正出版社，2001．

［2］徐喜林.论信访监督［J］．河南社会科学，2009(7):196．

［3］中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编 (上)［M］．北京:中央文献出版社，2005．

［4］胡锦涛.在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话［M］．北京:人民出版社，2011．

［5］中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编 (下)［M］．北京:中央文献出版社，2008．

On Supervision of Grassroots Petition in the New Period—Taking Jintan City in Jiangsu Province as an Example

ZHANG Ju—xiang1，2，Fan Ying1
(1.Changzhou Discipline Inspection and Supervision of Complaint and Accusation Research Centre;2.School of Humanities，Law and Art，Changzhou University，Changzhou 213164，China)

Petition supervision is of great significance for the masses to exercise their democratic rights effectively，to promote the construction of anti－ corruption，to educate and protect the cadres．At present，there are problems in grassroots petition supervision，for example，ideological understanding does not reach the designated position，defectives in system design，supervision effect needs further improvement．The work idea and mechanism of grassroots petition supervision should be innovated from the strategic height of implementing the Concept of Scientific Development．

grassroots petition;democratic rights;institutional innovation

D262.6

A

2095－042X(2012)03－0014－04

2012－04－15

张菊香 (1970—)，女，江苏武进人，博士，副教授，主要从事中共党史研究。

(责任编辑:刘志新)