公办普通高校财务风险成因及防范对策

陕西理工学院 王 静

近年来，随着高等院校教育体制改革的不断深化，高等院校已经形成了多元化的筹资办学经费格局，银行贷款已成为主要的筹资渠道，几乎所有的高校都有贷款，“负债经营”已经成为目前我国高校的一个基本特征。到2006年底，全国高校贷款规模在4500亿元到5000亿元。按照银行贷款利率为7%计算，高校利息的支出就在140亿元以上。

另外，还存在部门预算后的赤字预算问题。现在高校执行的是政府收支预算制度，但是在高校预算的编制和执行过程中不严谨、弹性较大，存在着赤字预算的风险，主要有体制性突破、隐形突破和操作性突破，这些预算的突破就表现为高校在经营过程中的财务风险，这些风险对高校的健康、长久发展是非常不利的。

一、公办普通高校财务风险成因

（一）管理层缺乏风险管理意识 高校作为非营利性组织，以前一直处在国家预算约束下，不需要考虑财务风险管理的问题，所以导致是管理层风险意识淡薄。有很多高校未建立完善的财务预警机制，不结合实际盲目攀比追求加快加大发展。很多高校管理者往往忽视了财务风险的监测和财务危机前的预兆，从而未能及时采取措施，导致学校出现严重的财政赤字，同时也加剧了高校财务运作风险。

（二）高校体制层面原因 具体有以下几个方面原因：

一是高校法人实体地位缺失。政府从法律上规定了公办高校的法人地位，除了相关法规规定了高校的法人地位以外，政府相关部门还通过采取一系列措施不断扩大高校在办学上的自主权。然而，不论什么措施，公办普通高校作为政府的附属机构的地位却未发生根本改变。因而主体地位的不明确导致高校管理者缺乏自我约束的意识，贷款规模的随意扩大，投资盲目性较强，只是重视投入而不注重经营绩效的现象日益严重，但是管理者们却无视这些行为带来的巨大财务风险。

二是高校财务内部控制制度不完善。高校财务内部控制制度的健全和执行力度的程度对高校日常财务管理有着举足轻重的作用。纵观各高校发生的多起违纪违法案件，发生的原因是多方面的，但大都与高校的内部控制内容不够全面、控制范围不够广泛，内部控制执行弱化，监督制约机制不健全，没有达到《会计法》规定的内部控制的要求有关。

三是缺乏财务预警、监控系统。大多普通高校由于管理人员的技术和管理理念方面的原因，一方面基本都未建立较为完善的高校财务预警系统，甚至大部分普通高校从未意识到建立高校财务预警系统这道“防火墙”的重要性和迫切性；另一方面，就算已经建立了财务风险预警系统的学校，由于对高校的实际情况分析不足，现行财务预警系统存在很大的局限性，而且，在一定程度上缺乏实际的操作性，其预警管理工作仍停留在系统制定的表面工作上。

（三）客观原因 具体如下：

一是财政教育经费投入不足。首先是国家财政性教育经费占全国国内生产总值（GDP）的比例偏低，自2007～2009年虽然有逐年提高的趋势，但是提高的幅度较小。

同时预算内教育经费占财政支出的比例则有下降的趋势，2008年比例从16.32%下降到15.69%。这些不能说明我国对教育经费的投入在减少，因为我国的GDP基数在逐年增加，实际上我国的教育经费也是在每年增长，按年度比较增长比例幅度也很大，但是随着我国教育体制改革和高等教育的快速发展，我国的教育经费还是无法满足教育发展的需求。

二是高校扩招带来的建设压力。到2010年，大学招生规模以年均约30%的速度递增。随着高校扩招政策的实施，全国普通高校在办学的“硬件条件”方面也需要相应的建设；另一方面，高校办学条件中的固定资产、尤其是教学仪器设备等“硬件条件”有所提高，但是和高校扩招人数相比，资源相对还是匮乏，高等学校的仪器设备、师资力量、校舍和图书仍然滞后于规模的扩张。

二、公办普通高校财务风险防范的建议

（一）政府给予政策支持 具体如下：

一是加大财政投入力度。随着我国教育体制改革和高等教育的快速发展，我国的教育经费还是无法满足教育发展的需求。要改变这种状况，首先，要加强政府责任，加大财政投入；其次，对学校为维持日常教学的基础建设的贷款项目进行全额贴息，减轻高校的还债压力；最后，政府要构建和完善高校的公共财政体制，调整财政支出的比例结构，在实际财政支出结构中真正体现出教育的优先和适度超前发展的政策。

二是明晰高校和国家的产权关系，落实办学自主权。高校自主权的核心是处理好政府与高校、社会、市场与高校的关系，其中处理好政府与高校的关系是重中之重。在政府与普通高校的关系处理上，一方面，政府在首先保证对高校最终控制权的前提下应给予高校充分的办学自主权。另一方面，政府对于高校的贷款应建立监督机制。财政部门应该加强对高校贷款进行监督，主动从高校财务自主权方面进行全面监控。在行政和事业单位分开的基础之上，使高等学校真正变为面向社会自主办学的法人实体。

三是建立教育担保机构，为高校提供融资担保。目前高校在除政府财政性拨款以外的最主要的融资渠道便是向商业银行贷款。在中国，公立高校按照不同的行政隶属关系由中央和地方政府分级管理，鉴于此，政府应成立国家专门的教育担保中心，开始的启动资金由中央财政和地方财政按照一定比例分批注入，专门为高校贷款提供融资担保服务。同时，为了规范日常操作和控制财务风险，该担保中心可以实行实名会员制。而且，教育担保中心还要对担保的资金运营进行跟踪监督，面临危机时及时采取适当的防范措施，保证担保资金运行的安全性。

（二）加强高校内部治理 主要包括：

一是高校必须增强内部控制意识。为了促使高校树立风险意识与责任意识，高校管理层必须充分认识到，内部控制对高校有着举足轻重的作用，应重视内部控制采用科学的管理方法和加强全员的风险意识，创立良好的组织结构和权责分派体系，加强内部控制，降低风险。

二是加强普通高校的内部财务控制，完善内部会计系统。高校的内部会计控制制度是作为各个高校进行自我调节、自我约束和关系平衡的内在制度，内部会计控制制度建立、健全和实施效果是高校财务管理工作运行好坏的关键点。那么，良好的内部会计控制制度主要应该包括以下几方面：职权分离，相互监督；加强货币资金管理；控制内容范围全面；明确对财务定期进行内部审计和考核的办法和程序。

三是建立财务状况预警系统，加强财务风险预测。财务风险测度指标是高校财务风险评价体系的依据和根本，对分析高校财务风险状况有重要的影响，所以，建立科学、可行的高校财务风险评价指标体系是高校预警管理至关重要的一步。根据高校的实际情况和财务风险预警的方法的特点和应用的广泛性和实际性，选用财务模型应能够对财务运作中的潜在风险预警，从而使学校能够通过该系统了解财务状况，以及时加以控制，降低风险。

四是完善高校预算体系。高校预算应做到集权分权有序，高校作为事业单位，预算体系的完善和建立至关重要，因此要求学校设立专门的财务预算机构来进行预算管理，该机构要负责全校的预算编制和论证工作。首先，高校各级部门根据上一级有关部门的要求审核、确认的基本信息，编制本部门本年度的预算数并且上报主管部门；其次，高校主管部门审核高校其他部门编制的预算支出，结合本校当年的资金情况收支状况测算出建议数，然后由高校预算管理委员会向高校各个相关各职能部门通报本期财务收入、支出等各项预算控制数；再次，高校预算管理委员对高校各个相关职能部门进一步征求预算的修改意见，然后各个职能部门再上报学校预算编制委员会，由预算编制委员会按预算控制数进行调整，并经过校务会集体讨论通过后再上报上级主管部门；最后，学校各部门经费预算方案经上级主管部门批复后，向全校公布正式预算收支状况，该流程的最终目是提高预算的透明度，增强预算的内、外部监控力量。同时对支出各阶段进行严密的合规性控制，以防在预算执行过程中出现财务违规。

（三）银行加强外部监管 具体有：

一是银行应构建普通高校的财务评价体系。对于高校的贷款业务，银行应该建立高校的信用和财务评价体系，应该改变目前只是由政府教育管理部门对高校的办学质量和教育水平进行行政和程序评价的传统做法，结合各个利益相关者探索新的高校评价办法。结合利益相关者应该以高校教育部门为主、金融部门和社会各个组织参与，形成以市场需要为导向、以确定高校实际信用等级为目的、以服务于所有的高校利益相关者为最终目标的高校办学质量评价监控体系。

二是完善银行对高校的审批制度。在高校贷款调查时，要特别注意政府、教育部门和财政部门的审批文件，通过分析高校几年来的财务状况，贷款需求，认真研究贷款用途，实施“有计划政策性贷款、有条件商业性贷款”相结合的制度。强化贷款审批制度。要建立贷款审批制度，从根本上严格控制高校新增贷款的规模；加强高校贷后管理工作，加强日常监控，努力保证资金顺利回笼；建立和完善高校贷款业务的评价记录。

［1］葛志鸿：《财务预警系统在高校财务风险防范中的运用》，《财会通讯》2008年第6期。

［本文受陕西理工学院“汉水文化”省级重点学科课题（编号：SLGH 1218）资助］