论民行息诉和解机制的完善

王家鹏

在经济转轨和社会转型的关键时期，我国各类社会矛盾纠纷激增。加之人民群众维权意识的增强，大量民事、行政案件在法院审结后进入民行检察申诉领域。因此，做好民事行政检察中的息诉和解工作，完善民行息诉和解机制意义重大。

一、民行息诉和解的功能作用

（一）民行息诉和解有利于维护司法权威

民行申诉案件的申诉原因是多方面的，总体来讲可以归为两个方面：一种是人民法院的判决裁定确有错误导致申诉人不服判决裁定进而申诉维权，希望达到纠正判决、讨回公道的目的；另一种是对人民法院的正确或实体正确但程序有瑕疵的判决裁定，申诉人基于对法律的无知或其他原因依然要求检察机关介入，提出申诉。检察机关受理这两类情形的申诉案件时当坚持原则又要区别对待。对人民法院确有错误的判决裁定当依法履行法律监督职责坚决予以纠正，但应注意工作方式与方法；对可以促成和解的，申诉人又同意和解的当促成和解。反之，依法提起抗诉或再审，并同时做好当事人的安抚、疏导工作，不可一抗了之；对因不懂法或因其他原因不服法院正确判决裁定的申诉案件，检察机关受理后，应把握时机，通过法律解释、事实说服、心理疏导等工作，教育申诉人息诉服法，而不可一味委曲求全，损害司法的权威性。总之，检察机关在办理申诉案件时，当以息诉和解为中心一以贯之，使申诉人在申诉过程中受到教育，感受到司法的公正性，树立司法权威，积极地履行人民法院判决。同时，对于确有错误的民行申诉案件采取和解方式结案，既履行了自己的法定职责，纠正法院裁判中存在的问题，提升了司法裁判的公平公正性，又能切实维护当事人的合法权益，实现社会正义。

（二）民行息诉和解有利于降低诉讼成本

民行检察部门对受理的民行申诉案件，经审查后，认为申诉案件符合法律规定的再审条件的，应依法提起抗诉或建议人民法院再审；对不宜提起再审的或不符合法定再审条件的，当积极采取讲道理、明法规，劝解申诉人服从人民法院的裁判，积极履行法律义务，息诉止讼。然而，在某些地方的司法实践中，由于对部分申诉人的申诉处理不当或没有采取适当措施进行正面引导，导致申诉人到处上访，纠缠不放，虽经法院一审再审都没能彻底息诉，不但使双方当事人及其家人陷入旷日持久的诉讼泥潭，也浪费了司法资源。所以，如何降低诉讼成本，使有限的司法资源得到有效的利用，提升司法效率和权威，增强人民群众司法公正感，维护社会的和谐稳定是一个急需解决的问题。而采取和解方式，只要当事人在检察机关的主持下形成合意，在较短的时间内就能解决纠纷，既节省了有限的司法成本，又减少了当事人的诉累［1］。

(三)民行息诉和解有利于化解社会矛盾

民行法律调整的社会关系比其他法律调整的社会关系更为广泛，涉及到人们社会生活的方方面面。单就民法而言，它调整的是平等主体的公民之间、法人之间、公民与法人之间的财产关系和人身关系，关涉人们的衣、食、住、行、用等切身利益，又与社会主义市场经济关系紧密相连，与我国经济体制改革息息相关。随着社会经济的进一步发展，经济贸易流通将更加频繁，在各种经济活动中难免会出现失约、不诚信等问题，通过司法程序解决经济纠纷也将越来越多。那么，伴随而来的是各级法院的民事行政案件数量的大幅增加，给本来就人少案多的审判机关带来了前所未有的压力。加之司法人员法律理论素养、审判业务能力和综合素质参差不齐，人民法院审理裁判的案件的质量也不可能不出现一点瑕疵。对于人民法院有缺陷的民事行政裁判，检察机关民行检察部门适时介入，在相关人员对案件事实进行充分、细致的梳理和分析的基础上，深入地做好案件当事人的思想工作，晓之以情、动之以理，释义说法，这样不但可以帮助当事人重新认识案件事实，对法院已经生效裁判有正确的态度，而且可以促使当事人在利弊权衡中作出正确选择，及时化解社会矛盾。

二、民行息诉和解机制的现状

（一）法理支持欠缺

有关法律明确规定了检察机关对民事诉讼和行政诉讼有法律监督权，这是检察机关作为法律监督机关当然具有的职能。然而，法律并未详细规定检察机关如何具体行使监督权，那么，探索检察机关在民行申诉案件中的息诉和解机制就更是无从谈起了。民行息诉和解机制，事实上就是在检察机关这一公权力的主导与主持下，对有争议的民行申诉案件进行调解，促使当事人双方达成和解协议。目前，我国对检察机关办理民事行政申诉案件是否能够以和解的方式结案还存在争议，且相关的法律法规或司法解释均没有对此作出明确规定，这就导致实践中部分人民法院对检察机关在民事行政案件中的这一做法有抵触情绪，认为检察院干涉正常的司法活动，有损司法权威，降低了法院判决的效力。加之检察机关息诉和解工作并非一朝一夕可以解决，有些矛盾的化解常常需要很长一段时间，而人民法院对生效裁判进行执行并未给检察机关息诉和解留下多少时间，两者之间的冲突就在所难免。在法律没有相关规定的前提下，人民法院就有理由拒绝检察机关除了抗诉以外任何形式的法律监督。

（二）缺乏明确的操作规程及标准

民行息诉和解在全国各地的司法实践中运用得越来越广泛，但目前还没有形成一套完整的标准化操作规程。这一方面是因为人们对民行息诉和解机制的认识还没有统一，对民行申诉案件是否适应和解还存有疑问，另一方面是因为民行息诉和解面对的案件内容各异，当事人的情况也千差万别，存在诸多的不确定性，要制定一套适应各类申诉案件的息诉和解机制难度较大。从目前各级检察机关的实践来看，各地大都因地制宜地出台了各自的办案方式方法，但主要是停留在经验层面，缺少理性总结。具体到案件操作层面，不同的案件承办人有不同的息诉和解方式，而且民行检察部门的上下级、办案人员之间因对息诉和解的理解、认识方面存在差距，各有不同的息诉和解理念，这也进一步导致了操作规范与标准的缺失。

（三）息诉和解的法律效力存在问题

人民法院以裁判的形式对有纠纷而起诉到法院的当事人之间进行权利义务的重新分配，这个判决裁定是以司法中立的名义作出的，具有司法的权威性，并且以国家强制力保障实现。在案件当事人就人民法院的判决、裁定提出异议时，当事人可以就他们之间的争议进行磋商，重新设定各自的权利和义务。这是不是说人民法院之前的判决、裁定是无效的或被推翻了呢？答案是否定的。换言之，法院的判决、裁定依然有效，当事人之间的自行和解形成的新的权利义务关系不具有否定或推翻之前法院判决、裁定的效力。我国《民事诉讼法》也有类似规定。这里就产生了和解协议的法律效力问题：即当事人之间的自行和解协议不能对抗原生效裁定，检察和解协议能否对抗原生效裁定？民行检察部门对申诉案件进行审查，主持双方当事人达成和解协议，这种和解协议是在检察机关公权力介入的状态下达成的，那么，这种带有检察机关公权力属性的和解协议与人民法院的判决之间的效力当如何处理？当事人不履行和解协议又当如何约束？由于没有法律的明确规定，检察机关在息诉和解中促使当事人达成的和解协议尚找不到具有强制执行的法律依据。

三、完善民行息诉和解机制的建议

（一）通过立法完善民行息诉和解机制

近年来，我国各级民行检察部门在息诉和解方面进行了大量的摸索，积累了不少实践经验，实践证明，民行息诉和解是符合我国国情和法律基本原则的。但是，构建这种机制仅有实践而没有法律支撑将不利于制度的完善与推广，而且部分地区对民行和解还存在认识不到位及抵触情绪，这会给民行息诉和解工作带来很大的不便。因此，笔者建议将民行息诉和解以立法的形式确定下来，用法律赋予民行息诉和解以效力，以便执法部门在实践中遵照执行。

1.对民行息诉和解协议的法律效力作出明确规定，将和解机制纳入《民事诉讼法》等法律，将其列为检察机关行使诉讼监督的一种方式，作为当事人寻求法律救济的最后选择方式。

2.明确息诉和解的案件范围及和解条件，在修改《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（以下简称办案规则）时就此作出相关规定。

3.由两高联合出台司法解释，明确诉讼调解与民行和解具有同等效力，从而使执法者有法可依，有章可循。

（二）规范民行息诉和解机制的程序

检察机关民行部门在执法办案中主要的依据是《办案规则》。那么，民行息诉和解机制的操作规范也主要是以《办案规则》为基础，遵循民事案件办理中的相应规则，如合法合理原则、自愿协商原则等，对民行和解的工作实践进行规范。合理合法原则就是要求检察机关进行民行和解时，严格按照法律规定程序，合情合理地进行调解工作，保证调解的依据、过程、结果符合法律规定和案件事实，不能为了使和解达成协议而任意歪曲事实，不能断章取义，曲解法律法规的硬性规定，不得损害国家、集体和他人的合法权益。自愿协商原则是指案件双方当事人有意愿在检察机关有关部门的主持下进行和解，但能否达成和解协议由当事人自己决定。检察工作人员在调解中当以中立的态度向双方当事人讲明自愿与否的厉害关系，将自愿协商原则前置，同时尊重当事人的意愿，对不愿和解的不得强制和解。此外，要掌握好民行息诉和解与检察机关行使诉讼监督权的关系，对人民法院严重违背事实与法律的裁判，群众意见大、社会影响恶劣的，当依法提起抗诉或启动再审程序，履行法律监督职责；对于判决、裁定有瑕疵，但又不适宜或不足以支持抗诉的已受理案件，可以主持案件双方当事人和解。如果案件当事人就双方争议的问题最终达成了和解协议后，检察机关应当要求案件的申诉人以书面形式撤回申诉请求，规范案件处理程序，避免因程序瑕疵导致息诉和解工作的不彻底。

（三）建立息诉和解协议的履行机制

为保证民行息诉和解的效果，当建立督促当事人双方履行和解协议的机制。检察机关应积极与人民法院进行沟通、协调，建立检法联动机制：（1）对于没有进入执行程序的，也就是生效裁判的执行权利人没有向法院申请执行的，检察机关应当敦促当事人即时进行一次性的履行，避免引起其它纠纷和争执，实践表明即时履行是目前司法体制下检察机关能够采取的最有效方式。如果遇到不能即时履行和解协议的案件，检察机关也可以采取跟踪监督等方式督促履行。（2）对于已进行执行程序的，在民事检察申诉中，双方当事人达成和解协议的，也应作为执行时效中断的事由。实践中，检察机关应当及时与法院执行庭就当事人达成和解协议情况进行沟通，告知当事人向人民法院申请依照《民事诉讼法》第二百零七条规定办理执行和解。这种做法，实际上将检察和解与法院执行和解作出了区分，进一步廓清了检察机关与审判机关在检察和解和执行和解中地位、身份的不同，有利于实践中的操作［2］。

（四）将民行息诉和解纳入年终目标考核

民行检察工作是对人民法院的民行诉讼活动进行法律监督，其存在的价值就是保证人民法院的裁判活动公正性，实现社会公平与正义，修补业已受到破坏的社会关系，使之恢复到之前的平衡状态。那么，民行息诉和解机制也具有同样的价值追求，其最终目的也在于促成双方当事人达成和解，恢复原有的和谐社会关系，维护社会的正常秩序。虽然民行息诉和解工作与抗诉、建议再审工作一样重要，需要民行检察人员投入很大的精力，但由于该项工作目前尚未纳入民行检察工作目标量化考评，在一定程度上影响了其进一步发展。因此，将民行息诉和解纳入民行部门的年终目标考核，对推动民行检察工作有重要意义。首先，将民行息诉和解纳入年终目标考核可以解决目前认识上的问题，统一各方面的意见，共同推进民行检察工作。其次，将民行息诉和解纳入年终目标考核，有利于提高办案人员的工作热情和责任心，有利于提高案件息诉和解的质量、效率和效果，有利于提高民行检察队伍的整体素质和服务大局的能力。此外，将民行息诉和解纳入年终目标考核，有利于积累和解方面的办案经验，为进一步完善和解机制提供经验支持。

[1]余小永.浅论民行检察适用调解优先原则--以民行检察和解机制为视角[J].法制与社会，2010（11）.

[2]北京市门头沟区人民检察院课题组.民事申诉案件检查和解相关理论难题的解析及规则构建设想[J].法学杂志，2010（2）.