论职务犯罪侦查一体化工作模式的完善

谭 可，林 欣

(重庆市人民检察院第五分院，重庆 401147)

在我国，职务犯罪侦查一体化工作模式已经基本建立，但实践中该模式的运行仍然存在着一些问题。结合现实情况，本文将从职务犯罪侦查权配置、线索管理、侦查组织指挥、侦查协作、侦查保障、监督制约等方面分析职务犯罪侦查一体化工作模式运行中存在的问题，并相应地提出完善建议，以期对职务犯罪侦查一体化的发展和完善提供一定的理论支持。

一、现行职务犯罪侦查一体化工作模式存在的问题

必须承认，当前职务犯罪侦查一体化工作模式在实际运行过程中仍然存在一些不容忽视的问题，包括侦查机构设置、工作机制运行、配套管理等方面仍然不能完全适应当前打击职务犯罪的需要，案件线索的统一管理、侦查指挥中心的职能定位、侦查协作、侦查资源统一调配保障等方面仍需进一步改革、完善。

(一)职务犯罪初查权、侦查权多头配置

侦查权、初查权多头配置，导致了侦查力量分散，侦查效率降低。职务犯罪侦查权是指职务犯罪侦查机关在刑事诉讼活动中，为了查明案情、收集证据、揭露职务犯罪和职务犯罪人，享有的依照法律进行专门的调查工作和采取有关强制性措施的权力［1］。职务犯罪案件的侦查权必须由法定机关行使，其他机关无权行使。我国现行的职务犯罪侦查权分配机制属于分散型。检察机关是承担职务犯罪侦查职能的主要机构，而具体侦查职责在检察机关内部又细分由不同的部门担负:除反贪污贿赂部门和反渎职侵权部门外，监所检察部门、民事行政检察部门也分担了部分初查或侦查职能。检察机关的这种由几个部门分别承担侦查职责的分散型分配体制，尽管在专门化侦查方面具有一定的优势，但是过细的部门划分，容易造成侦查力量分散，形成相互推诿或者相互争夺案件资源的状况，容易导致职务犯罪线索的流失和资源的浪费，无法整合侦查资源从而形成集中统一的侦查指挥体系，因而不利于充分发挥职务犯罪侦查部门在侦查手段、技能、经验等方面的优势，从而降低了案件查办的质量和效率，不利于侦查一体化的实施。

(二)线索管理机制有待改进

1．现行线索管理机制存在瑕疵。主要体现在举报中心与职务犯罪侦查部门对线索管理的衔接上。对线索进行统一管理是侦查一体化的前提条件，但按照现行的规定，受理、审查、分流线索的权力均由举报中心统一行使，举报中心有权依据本部门的标准，直接越过本院职务犯罪侦查部门将案件线索分流。在侦查实践中，由举报中心统一管理线索，可能会造成线索的保密出现问题。同时由于职务犯罪侦查部门无法及时全面掌握区域内线索情况，难以根据线索统一调度辖区内的侦查力量，可能会使侦查效率降低，削弱侦查的合力。

2．主动发现线索的机制缺乏。据统计，目前检察机关掌握的线索，绝大多数来自于各种渠道的举报，其次是检察机关在办案过程中深挖的线索、其他部门分流移送的线索，真正意义上由侦查部门自行主动发现的线索寥寥无几。这与检察机关职务犯罪侦查部门缺乏专门的案件线索收集人员有很大的关系。同时，检察机关对基础信息的掌握也有很大的局限性，特别是对侦查工作有关的信息储备和更新受到主客观条件的限制，难以取得实际效果。比如对通信、金融、人口、房地产等侦查基础信息的查询，由于受到限制，全国绝大多数检察院无法及时取得查询结果。由于没有统一归口领导和统一的情报信息指挥协调机构，现实中各部门各自为战，多以“侦查保密需要”拒绝披露相关信息［2］。

(三)侦查指挥中心的职能定位模糊，作用发挥不明显

这一问题在实践中主要表现为:(1)侦查指挥中心信息资料数据库形同虚设。实践中多数侦查指挥中心并没有建立信息资料数据库，或信息资料收集不全、不细，对侦查指挥的帮助作用不大。(2)侦查指挥中心做出指令的形式不规范，其权威性也难以体现。(3)侦查指定管辖存在随意性。目前，指定管辖的操作细则不明确，接受指定管辖的单位需要的条件规定不明确，不少基层检察院对此颇有微词，这种状况不利于调动基层院的办案积极性。(4)侦查指挥室建设不规范。实践中各级检察院指挥室要么装备配置不齐，功能不够，要么使用极少，基本处于闲置状态，既浪费资源，又没有充分发挥指挥室的作用［3］。

(四)关于侦查协作的相关规定滞后，协作机制不健全

关于侦查协作的问题，2000年10月最高人民检察院颁布了《人民检察院侦查协作的暂行规定》。由于此规定颁布的时间已经过去十多年，当时的规定比较原则，相对于现在更为复杂、多变的职务犯罪侦查工作形势，已经明显不适应。

(五)侦查保障机制相对滞后

1．技术装备资源发展不能满足侦查工作的客观需要。当前职务犯罪侦查装备整体上仍处于“总量不足、门类不全、分布不均、闲置不少”的状况［4］。造成这一现象的主要原因，一是经费不足，财力不够，对装备的需求难以满足;二是观念、意识不到位，对侦查装备在现代侦查办案中所起的作用认识不足，导致对装备的合理配置不重视，或造成资源的闲置浪费;三是专业技术人员缺乏，导致对技术要求较高的侦查装备的使用受到限制。

2．办案经费保障不平衡。从全国来看，办案经费问题是当前困扰检察机关有效运作职务犯罪侦查一体化机制的重要难题之一［5］。此外，检察机关的办案经费保障不足也会导致侦查基础设施建设以及侦查装备配置不足的问题［6］。有的检察院由于经费难以保障，导致职务犯罪侦查一体化机制运行所需的基础设施，如案件线索管理库、侦查指挥系统等，以及现代化侦查工具、交通工具等都无法跟进，制约了职务犯罪侦查一体化机制的运行［7－8］。

二、职务犯罪侦查一体化工作模式的完善建议

完善职务犯罪侦查一体化工作模式，是我国职务犯罪侦查工作体制改革的重要目标和方向。按照这一目标，在检察机关内部，要强化上级检察机关对职务犯罪侦查工作的领导，加强各地检察机关的侦查协作，形成上下一体、信息畅通、指挥有力、协调高效的职务犯罪侦查工作运行体制，以更好地发挥检察机关的整体作用［9］。笔者认为，要完善职务犯罪侦查一体化工作模式，必须立足我国国情和检察工作实际，完善各项侦查工作机制，建立相应的配套保障体系和监督制约体系。只有这样，才能真正实现职务犯罪侦查一体化的工作目标。

(一)统一侦查机构设置，设立职务犯罪侦查局

要使职务犯罪侦查一体化工作模式更好地发挥效用，首先应当对目前这种侦查权分散行使的状况进行矫正，实现侦查资源的优化配置和力量整合，这就必然涉及到侦查机构的设置问题。笔者认为，目前最有效的侦查机构设置方案，是在各级检察机关设立统一的包括反贪、反渎、侦查指挥、情报信息、侦查技术、职务犯罪预防、法警等内设机构的职务犯罪侦查局，将职务犯罪案件的举报、初查、侦查、组织指挥以及犯罪预防等职权统一收归职务犯罪侦查局行使。关于设置统一的职务犯罪侦查局，具体有以下设想:

1．改变现行举报中心对职务犯罪线索的管理模式。最高检、省级检察院及较大的分、州、市检察院统一设立举报线索及情报管理机构，负责线索受理、分流、管理，以及侦查情报信息的收集、处理。关于线索管理的问题，将在后文详细论述。

2．统一行使职务犯罪初查和侦查权。整合反贪、反渎、监所检察部门、民事行政检察部门以及其他检察业务部门的初查、侦查权限，除侦查部门以外的业务部门，只履行发现线索并移交的基本职责。分、州、市检察院以上的职务犯罪侦查局，可以下设若干侦查处室，对职务犯罪案件实施专门化侦查。

3．将司法警察、侦查技术人员纳入职务犯罪侦查局管理。将司法警察纳入职务犯罪侦查部门统一管理，才更有利于实现职务犯罪侦查部门的职能，也更有利于侦查工作的开展。与此同时，当前职务犯罪侦查涉及的技术事项越来越多，需要具有司法会计能力、音视频技术的专门人才等辅助、服务侦查工作。

按照上述模式设置统一的职务犯罪侦查局，总体来说具有以下优势:一是实现侦查部门的专门化和专业化，有利于职务犯罪侦查工作的整体发展。二是整合侦查力量，提高侦查效率，有利于减少办案环节，减少重复劳动，节约司法成本，从而有利于及时、顺利侦破案件，大大提高侦查效率。三是方便统一调度指挥，充分实现人尽其才、优势互补，真正实现侦查工作的一体化。

在侦查一体化工作模式下，反贪、反渎、预防、举报等各个部门整合到一起，可以充分发挥各自部门在线索初查、案件侦查、信息收集等方面的优势，打破部门建制，突破职能划分，实现办案效果的最优化。

(二)完善线索统一管理模式，建立健全情报信息引导侦查工作机制

线索是发现和侦破案件的基础，实行案件线索的统一管理，建立侦查情报信息的收集、共享机制，是侦查一体化工作模式的前提和基本要求。

1．建立统一的线索管理机构。有条件的单位可以将举报中心对职务犯罪线索的管理纳入专门的案件线索管理机构，该机构专门负责对举报收集到的职务犯罪线索进行收集、分流、整合;也可由侦查指挥中心直接管理线索。下级检察机关在办案过程中，必须认真落实最高检关于对重要线索实行分级备案、下管一级的规定，实行线索备案管理。

2．建立职务犯罪侦查情报信息引导机制。按照目前职务犯罪侦查实务界的观点，这里的信息应当作一个较为广泛的理解，包括职务犯罪信息、相关单位管理的可为职务犯罪侦查利用的一切信息，以及一些重点行业、重点领域的管理信息。2011年，最高检制定下发了《关于加强检察机关职务犯罪侦查信息化建设的意见》，对侦查信息化建设提出了明确要求。按照该意见，各级检察机关都要加强对相关单位及个人基本信息的收集，建立门类齐全、内容准确、检索便利的职务犯罪侦查基础信息系统，同时建立身份、资产、交通、通讯、酒店、气象、餐饮等基础信息实时查询系统或快速查询通道。在省级检察院和条件许可的分、州、市检察院，要建立专门的情报信息机构，提高从宏观上运用信息技术侦办案件的能力。另外，在探索试点的基础上，应审慎、稳妥开展包括信息员、信息网络、内线在内的情报信息工作。

(三)加强侦查指挥中心建设，形成更加完善的侦查组织指挥体系

职务犯罪侦查一体化工作模式的顺利运行，必须以信息畅通、反应迅速、指挥有力的侦查指挥中心为载体。该中心应切实加强对职务犯罪侦查工作的统一领导，变单兵作战的平面侦查格局为上下左右密切配合的立体侦查格局。

1．进一步明确侦查指挥中心职责。这就要求强化侦查指挥中心在办案过程中的领导地位，通过制定严格的规章制度来规范指挥中心的职权运作，明确启动侦查一体化机制的案件范围和指挥中心与下级检察机关的职能分工，明确指挥中心进行个案指挥、专案侦查以及专项行动的具体程序，明确侦查事项的决定层级。

2．进一步加强侦查指挥中心硬件建设。侦查指挥中心应当设置侦查指挥室。同时要逐步建立侦查指挥室与办案工作区、看守所检察讯问室之间以及各级院侦查指挥室之间的联系机制，形成配置合理、安全实用、互联互通的侦查指挥信息系统。应加快建设移动侦查指挥系统，实现与侦查指挥中心的互联互通、远程指挥。

3．进一步提升整体作战能力。应在最高检和省级检察院的统一组织指挥下，充分发挥分、州、市检察院的办案主体作用，充分调动基层检察院的办案积极性。坚持以基层院自主办案为基础，控制好交办与指定管辖案件的数量，防止部分基层院产生依赖、依附心理，也防止挫伤部分基层院的自主办案积极性，从而在区域内形成良好的统一的执法环境，建立大侦查格局，提升整体作战能力。

(四)转变观念，建立健全侦查协作机制

需进一步加强检察机关之间的侦查协作工作。具体要做好以下几个方面:(1)转变观念，高度重视侦查协作工作。树立协作也是侦查的理念，高标准、严要求完成侦查协作任务。(2)健全上下级检察院的纵向协作机制。主要是上级检察院要树立主动服务的思想，积极为下级检察院侦查服务，帮助协调解决具体困难。(3)健全各地检察机关之间的横向协作机制。开展横向协作时，被请求方检察院对案件只进行程序审查而非实体审查，对于法律手续完备、协作事项具体明确的，必须积极配合开展相关工作，对于请求方检察院提出的合理要求应尽量满足。被请求方检察院可根据本辖区内职务犯罪的整体情况和特点对案件的侦查提出意见和建议，请求方检察院对于这些意见也应该认真听取，积极采纳。(4)建立、完善协作配套机制。逐步建立、完善有关侦查协作的配套机制，健全相关程序、纪律规定，建立协作信息数据库，保证侦查工作顺利开展。

(五)建立健全侦查保障机制

1．建立装备统一使用机制，加强办案基地建设，节约侦查成本。实行侦查一体化要求，应按照统一集中和分级管理相结合的方式进行装备建设。省级检察院和分、州、市级检察院可有计划地添置一些大型设备和侦查技术含量较高的高科技设备，既可以供本院使用，也可以在需要的时候供基层院使用。侦查指挥中心应对本辖区内的侦查技术装备登记造册，建立相关档案，建立侦查装备共享、共用机制。不同地域的检察机关之间，可以通过侦查指挥中心的协调，相互调配使用侦查装备。可以科学规划、统一安排，根据地理位置、交通情况等，建立几个辖区检察院都可共用的办案中心区(基地)，从而避免重复建设，这样既可节约大量资金，也有利于案件的集中查办和协调指挥。

2．建立经费保障机制，确保侦查工作的顺利进行。针对目前侦查部门的实际情况，各级人民检察院应当积极争取党委、政府的支持，逐步建立交办案件补助经费、追逃奖励经费、协查协作补助经费、调用补助经费等经费保障制度，从而确保侦查工作能够在充足的经费保障条件下顺利进行。

三、结语

总之，尽管现行职务犯罪侦查一体化工作模式还存在这样或那样的问题，但侦查一体化是职务犯罪侦查工作深入发展的必然趋势。我们必须立足我国国情和检察工作实际，理顺现行检察工作体制，完善各项侦查工作机制，建立相应的配套保障体系和监督制约体系，真正实现职务犯罪侦查一体化工作目标，更好地适应新形势下打击职务犯罪的需要，推动反腐败工作不断深入。

［1］ 任惠华．侦查学原理［M］．北京:法律出版社，2002:121．

［2］ 董建平，仇小东．检察机关职务犯罪侦查模式探究［J］．政治与法律，2008(6):143．

［3］ 刘立宪．新世纪反贪污对策研究［M］．北京:中国方正出版社，2001:96，97．

［4］ ［法］孟德斯鸠．论法的精神:上册［M］．张雁深，译，北京:商务印书馆，1961:54．

［5］ 曾军，师亮亮．规律·系统·角色［C］//徐静村．刑事诉讼前沿研究:第7卷．北京:中国检察出版社，2008:27．

［6］ 蒋伟亮．中国特色检察一体化机制的建构与保障［J］．江苏大学学报:社会科学版，2011(1)．

［7］ 朱孝清．我国职务犯罪侦查体制改革研究［M］．北京:中国人民公安大学出版社，2008:66．

［8］ 任海新，林晓梅．论检察机关技术侦查的必要性和正当性［J］．重庆三峡学院学报，2010(2)．

［9］ 丁军清，陈士力．职务犯罪侦查一体化运行模式［J］．中国检察官，2009(7):38．