-我国社区矫正制度的路径选择——以检察机关社区矫正法律监督为视角

程家敏 ,罗 浩

(1.景德镇市人民检察院;2.景德镇市昌江区人民检察院,江西 景德镇 333000)

当前,我国进入改革发展的关键时期,这既是经济社会发展战略机遇期,也是社会矛盾的凸显期。在这种情况下,中央政法委提出了深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作。2011年2月25日,十一届全国人大常委会第十九次会议审议通过《中华人民共和国刑法修正案(八)》(以下简称《刑法修正案(八)》),明确规定对判处管制、缓刑、假释的罪犯依法实行社区矫正,这是社区矫正试行七年来第一次出现在刑法条文中,标志着我国社区矫正在法律层面上得以确立,体现了社会管理创新在刑罚上的突破。我国刑罚正逐步轻缓化,行刑正逐步社会化。

一、我国社区矫正的内涵与现状

1.社区矫正的内涵

社区矫正(Community correction),是与监禁矫正相对的一种行刑方式,指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内,由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下,在判决、裁决或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。①参考《江西省社区矫正工作暂行办法》社区矫正不同于传统刑罚执行制度,关键在于其不是将惩罚放在首位,而是注重刑罚执行的教育性,将矫正作为终极目标,实现罪犯提前“回归社会”。

2.社区矫正的现状

2003年,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合颁布了《关于开展社区矫正试点工作的通知》,要求试点地区开展社区矫正试点工作,积极探索刑罚执行制度改革。2009年社区矫正在全国全面试行,覆盖面稳步扩大,社区矫正人员数量不断增长。截至2010年12月底,全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团已开展社区矫正工作,覆盖全国91%的地(市、州)、72%的县(市、区)和65%的乡镇(街道)。各地累计接收社区矫正人员59.8万人,现有社区矫正人员27.8万人。

虽然《刑法修正案(八)》首次在立法层面上对社区矫正作了规定,奠定了我国社区矫正制度的法律基础,但是按照《立法法》第九条,刑罚的执行(包括非监禁刑的执行)仍然是法律的保留事项,地方性的法律、法规不应作过多规定。因此,我国迫切需要出台《社区矫正法》。

(1)社区矫正强制约束力不够。根据江西省《社区矫正试点工作暂行办法》的规定,司法行政机关具体负责社区矫正日常工作,但实际上这一工作一般由乡镇司法所承担。社区矫正服刑人员常以经济、生活困难等为由不参加社区矫正,而司法行政机关又没有实质约束力强制其参加活动,社区矫正形同虚设。目前各地都有社区矫正的相关暂行规定,但强制约束力不够。虽然依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第六十条,被依法执行管制、剥夺政治权利或者在缓刑、保外就医等监外执行中的罪犯或者被依法采取刑事强制措施的人,有违反法律、行政法规和国务院公安部门有关监督管理规定的行为,处五日以上十日以下拘留,并处二百元以上五百元以下罚款,但这在实践中存在一定的问题,即对不配合社区矫正的服刑人员进行处罚,仍然需要公安机关的积极配合,具体操作程序繁琐,实际效果较差。

(2)社区矫正适用率低。《刑法修正案(八)》虽然提出了对于管制、缓刑、假释必须进行社区矫正。但由于要积极推行司法上的犯罪化[2],再加之地区经济发展不平衡,人口流动性大等因素,适用社区矫正存在种种困难。同时,由于管制、缓刑、假释等法律规定相对笼统,办案人员又本着“安全第一”的原则,导致社区矫正适用率仍较低。

(3)检察监督的方式和手段缺乏。依据2008年最高人民检察院颁发的《人民检察院监外执行检察办法》的规定,无论是交付执行检察,还是监管活动变更执行检察、终止执行检察等,检察的手段无非是书面检察、实地考察,与有关人员或组织谈话[1]。检察监督的方式单一,缺乏切实有效的措施监督矫正机构,导致脱管漏管现象时有发生。同时,检察机关对社区矫正机构的“纠正违法通知书”没有强制约束力,而按照《人民检察院监外执行检察办法》,如果社区矫正不予纠正,检察机关只能向上一级人民检察院监所部门报送并续报检察纠正情况,其实际执行效果较差。

(4)检察机关对社区矫正机构的监管存在漏洞。各地检察机关发展不平衡,有的基层检察院没有相应的监所部门,监所监督由侦监科干警兼任,监外执行的监督更是流于“文件传递”的形式,部分监所收到判处缓刑等的判决后,只对社区矫正机构通报而没有及时跟进。同时,检察机关对监所的考核考评还不到位,使得社区矫正监督变成了检察机关的“副业”。

二、国外社区矫正及其监督制度借鉴

美国目前有28个州通过了社区矫正法。美国社区矫正制度的基本内容有审前释放、缓刑与假释和重归社会方案。美国社区矫正制度的规定贯穿于整个刑事司法活动过程中。在刑事案件审理前,一部分被告通过保释、监督释放、监督劳动释放等途径交由社区矫正机构监管,而不再进入刑事审判;一部分被告通过调解、延迟起诉等方式进行转处,亦交由社区矫正机构监管。同时,还有被判缓刑的犯人在缓刑监督官员的矫治与监管下在社区内或社区矫正机构内接受缓刑监督;被判监禁刑的犯人,服满一定刑期,可因有条件或到期释放、赦免、减刑、假释或参加重返社会活动等不同方式得以释放,而在释放前,犯人一般都要参加释前训练、劳动释放、教育释放、社区扶助等不同内容的社区矫正项目。美国社区矫正的形式多元,拓宽了社区矫正的发展空间。当然,美国社区的矫正方法也时常受到批评,但是除了监狱和看守所,社区矫正仍是其矫正的一个重要部分,事实上,社区矫正承担了对大多数刑事犯罪人的监管[5]。

在大陆法系国家,检察机关在监督方式上主要以强势的检察指挥执行,对执行刑罚活动中的一些重要事项有处理决定权。如《法国刑事诉讼法》第七百四十一条规定,缓刑犯不服从法定监督措施或不履行特定义务时,检察院可以向施刑审判官提出申请,要求将其收监执行[3]。英美法系国家因采取当事人主义,其检察机关的职权较弱,但对监督刑罚执行方面非常重视,也担负一定责任[4]。

我国在进行社区矫正立法时应当借鉴外国的社区矫正形式多元化的格局,扩大社区矫正的适用范围,强化对社区矫正的监督、管理和考核。除具有严重社会危害性的犯罪人以外,其他犯罪人均可留在社会上进行社区矫正,这一方面有利于节约社会资源,另一方面也便于服刑人员的社会改造。同时,对于罪行情节轻微、主观恶性不大的未成年人、残疾人、老年人罪犯以及罪行较轻的初犯、过失犯等,适用非监禁措施,实行社区矫正,这也符合《刑法修正案(八)》的立法精神以及相关制度。将取保候审、缓诉的犯罪嫌疑人纳入社区矫正制度中,采取多元的社区矫正执行格局,也有利于分担公安部门的事务,节约司法成本。

三、强化我国检察机关社区矫正法律监督的建议

1.建立社区矫正风险评估机制

检察机关在提出量刑建议时,应提供非监禁刑的风险评估。此风险评估可以由第三方的社会调查机构做出,也可以由检察机关和社区矫正机构联合做出,旨在在进行判决前对服刑人员的成长环境、家庭背景、犯罪成因等进行调查,评估实行社区矫正的可行性。对可能存在的消极矫正的犯罪嫌疑人,由检察机关统一收取社区矫正保证金,若其积极参与社区矫正,可在期满后要求退还社区矫正保证金。将社区矫正的风险评估纳入起诉前的必经环节,在法庭上提交社区矫正的可行性报告,这既是对服刑人员负责,也是对社区和社会负责。

2.强化对服刑人员及社区矫正机构的监督

扩大社区矫正范围是当今世界各国的行刑趋势。而在我国司法实践中,缓刑、假释却往往流于形式,缺乏成效。检察机关应量化社区矫正的考评细则,采取综合考评的办法,将服刑人员的矫正情况和监管成效纳入检察系统的考评范围。检察机关应变事后监督为事前监督、同步监督,监督社区矫正机构从交付执行到变更执行,再到解除矫正整个过程的各项工作是否合法,是否存在脱管漏管等情况。同时,检察机关还要对社区矫正机构的违法行为进行监督,防止权力滥用和腐败,保障服刑人员合法权益。检察机关应逐步建立社区矫正人员的档案,定期或不定期地开展矫正情况检察,健全服刑人员的申诉、控告渠道,对于积极参加矫正和有举报矫正机构违法行为等立功表现的服刑人员,配合法院等缩短其矫正期限。检察机关还应将尊重和保障服刑人员的人权纳入社区矫正法律监督领域,确保矫正对象的人权不受矫正机构的非法侵害。

3.加强对人民法院适用社区矫正的监督

由于种种因素的影响,人民法院在适用非监禁刑时会考虑被告人的情况和社会危险性,理论上可能存在过于“放纵”被告人的情形,即可能对不适合管制、缓刑的予以判决适用,从而增加社区矫正机构对矫正服刑人员管理的风险。因此,检察机关有必要严格监督人民法院对被告人适用管制、缓刑等非监禁刑的判决,从源头上给社区矫正减压,维护社区矫正的公平、公正。

[1]郑建军,李益明.论社区矫正的检察监督[J].云南大学学报,2011(4).

[2]张明楷.司法上的犯罪化与非犯罪化[J].法学家, 2008(4).

[3]程艳.美国的社区矫正制度[N].学习时报,2006-03-20.

[4]侯国云.刑罚执行问题研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2005.

[5]吴宗宪.非监禁刑研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2003.