深入推进行政执法与刑事司法衔接工作的思考

黄治文

(重庆市彭水苗族土家族自治县人民检察院，重庆 409600)

行政执法与刑事司法从广义上讲都属于执行法律的活动，都是我国依法治国建立法治国家的重要内容。行政执法与刑事司法相衔接(以下简称“两法衔接”)的工作机制是中央提出、检察机关积极推动的一项重要工作机制，是检察机关会同公安机关和有关行政执法机关探索实行的旨在防止以罚代刑、有罪不究，形成执法司法合力的工作机制，重点是规范工商、税务、海关、药监、质检、文化、新闻出版等行政执法机关依法向公安机关等刑事司法机关移送涉嫌犯罪案件。

一、“两法衔接”工作开展情况及效果

我国的“两法衔接”自2000年国务院开展的打假联合行动首次提出，2001年出台相关规定到2012年以来，走过了10多年的历程，做了大量工作，进行了广泛的研究探索，取得了较好的效果，有力地打击了犯罪，维护了社会主义市场经济秩序，推进了依法治国进程。

一是出台了一系列政策法规和司法解释。2001年4月，国务院《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》明确要求“加强行政执法与刑事执法的衔接，……对破坏市场经济秩序构成犯罪行为的，及时移送司法机关处理”。2001年7月，国务院制定并公布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，以行政法规的形式确立了行政执法与刑事司法衔接机制的基本框架;同时，最高人民检察院出台了《人民检察院办理行政机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。为依法惩治侵犯知识产权犯罪活动，维护社会主义市场经济秩序，最高人民法院、最高人民检察院2004年12月出台了《关于办理侵犯知识产权刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，2007年4月又出台了《关于办理侵犯知识产权刑事案件具体应用法律若干问题的解释(二)》。为解决近年来公安机关、人民检察院、人民法院在办理侵犯知识产权刑事案件中遇到的新情况、新问题，2011年1月最高人民法院、最高人民检察院、公安部印发了《关于办理侵犯知识产权刑事案件适用法律若干问题的意见》。2011年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅《转发国务院法制办等部门〈关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见〉的通知》，是目前位阶、层次、效力最高的规定“两法衔接”的文件。

二是召开了一些专题工作会议和学术研讨会议。2003年4月国务院召开全国整顿和规范市场经济秩序工作会议，提出“进一步解决行政执法与刑事执法的衔接问题，加强案件移送和监督检查，不得以罚代刑”的要求。2006年10月，全国整规办、最高人民检察院、公安部、监察部、工商总局、质检总局、食药监局联合召开“全国行政执法与刑事司法衔接座谈会”，这是专门研究行政执法与刑事司法衔接工作的第一次全国性会议，总结、交流了行政执法与刑事司法衔接的有关情况和经验，研究了存在的问题，对今后一个时期进一步推进这项工作做出部署。2009年最高人民检察院先后于广东东莞等地举办“知识产权培训暨两法衔接工作现场经验交流会”，对“两法衔接”工作进行了交流、总结和研讨。

三是开展集中打击专项整治行动。2000年在全国开展了打击制售伪劣商品违法犯罪活动联合行动;2001年全国集中开展了整顿和规范市场经济秩序的行动;2010年全国集中开展“打击侵犯知识产权和制售伪劣商品专项行动”;2011年全国集中开展“打击食品药品犯罪专项行动”。

四是严厉打击了犯罪分子。“两法衔接”工作的有效开展，有力地打击了各类破坏社会主义市场经济秩序的犯罪分子和相关的职务犯罪，特别是近年来效果显著。2010年各级检察机关督促行政执法机关依法移送涉嫌犯罪案件3448件，起诉侵犯知识产权、制售伪劣商品等犯罪嫌疑人5642人。2011年各级检察机关督促行政执法机关依法移送涉嫌犯罪案件6414件，立案侦查徇私舞弊不移交刑事案件涉嫌犯罪的行政执法人员121人。公安机关共侦破食品安全案件5200余起、制售假冒伪劣药品案件6500余起，各级检察机关依法批准逮捕生产销售假药劣药、有毒有害食品等犯罪嫌疑人2012人，提起公诉1562人，立案侦查“瘦肉精”、“假牛肉”等食品安全事件中涉嫌渎职犯罪的国家机关工作人员202人，有效遏制了“瘦肉精”、“地沟油”等违法犯罪活动对广大人民群众的现实危害。

二、“两法衔接”工作中存在的问题

(一)思想认识不够

一是一些地方和部门对“两法衔接”的重要性认识不够，导致此项工作要么不抓，要么抓而不到位，流于形式;二是部分行政执法机关对行政执法和刑事司法的联系认识不够，没有认识到行为人既违反行政法又违反刑法，应当既承担行政法责任又承担刑法责任，以罚代刑，不向司法机关移送案件;三是有时公安机关与行政执法机关对案件的定性、证据的收集和固定在认识上存在分歧，造成移送难和处理难。

(二)缺少法律相关规定

目前“两法衔接”的法律依据主要是行政法规、司法解释和有关部门会签的规范性文件，刚性不足、操作性差、法律位阶较低、调控范围有限、执行力不够，直接影响了实际效果。

(三)牵头部门不明确、不统一

2011年中共中央办公厅、国务院办公厅《转发国务院法制办等部门〈关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见〉的通知》要求“各地要根据实际情况，确定行政执法与刑事司法衔接工作牵头单位”。实践中，有的地方由法制办牵头，有的地方由商务部门牵头，有的地方由检察机关牵头，有的地方由监察部门牵头，有的地方由公安机关牵头。

(四)监督工作有待加强

检察机关对行政执法机关的监督中信息渠道不畅，难以突破行政层面配合的局限，一定程度上阻碍了监督工作的开展。检察机关对行政执法机关应当移送而不移送的涉嫌犯罪案件提出检察意见，但效力无法保证。检察机关侦查监督部门工作任务已经相当繁重，检察人员对民事行政法律法规、经济管理知识以及行政执法办案流程不熟悉，使监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的能力和水平受到制约。

(五)工作机制不健全

“两法衔接”工作存在一定问题，工作机制方面尚未形成支持和保障是一个十分重要的原因。现有衔接机关运行效率不高，停留在联席会议、抄备审查的层面，衔接工作缺乏有力的组织协调，衔接范围有待进一步扩展，衔接信息渠道不畅。

(六)涉嫌犯罪案件移送少

从近年办案情况看，尽管经济违法犯罪案件发案数逐年增长，行政执法机关查处的案件也在增加，检察机关监督力度逐步加大，但经行政执法机关移送进入刑事诉讼程序的比例却很小。

三、强化“两法衔接”工作的对策

(一)统一思想认识

一是要充分认识到“两法衔接”工作是依法行政和公正司法的需要。现实中行为人既违反行政法又违反刑法，既要承担行政责任又要承担刑事责任，就应由行政执法查处进入到刑事司法裁决，如果不加强衔接，有案不移，使犯罪行为得不到打击，就违反了“有法可依，有法必依，违法必究，执法必严”的社会主义法制原则，就达不到依法行政的目的，更不能实现司法公正。二是要充分认识到“两法衔接”工作是整顿和规范社会主义市场经济秩序的需要。我国已进入全面建立完善社会主义市场经济的阶段，如果不下大力气进行整顿和规范，不严厉打击各类市场主体的犯罪活动，市场经济就难以真正建立起来。深入推进“两法衔接”工作，是整顿和规范社会主义市场经济秩序的重要手段，能有效打击各类破坏市场经济的犯罪。三是要充分认识到行政执法和刑事司法是既相互区别的，两者是不同性质的执法活动，但又是密切联系的。行政执法是基础，对行政违法行为的刑事追究是以行为人违反行政法律法规为前提的，由行政执法查处进入到刑事司法裁决，是查处和追究犯罪的诉讼规律的体现。

(二)加强立法工作

一是提高立法位阶。改国务院出台行政法规和司法机关出台司法解释以及各部委联合行文的方式，为全国人大常委会制定通过“两法衔接”单行法律的形式。二是制定统一的案件移送条件和标准。经济犯罪案件往往具有相当的复杂性，没有统一的标准，就会造成移送案件工作的衔接不顺。三是规范移送程序。应坚持刑事优先原则，建立系统完备的案件移送制度，规范移送行为，将移送程序法定化。四是明确检察机关对“两法衔接”的法律监督权。五是完善证据转化的有关规定。

(三)确定牵头部门

牵头部门应具有权威性、专业性、独立性，立足现行体制，行政部门中政府法制办、监察机关可作为牵头部门，司法部门中公安机关、检察机关可作为牵头部门。有的提出在行政部门和司法部门各自确定一个牵头部门，行政部门为监察机关，司法部门为检察机关。笔者认为，牵头部门最好确定一个，从牵头部门的性质和多年的实践来看，确定检察机关为牵头部门比较合适，因为检察机关为国家法律监督机关，对行政执法和司法都有监督权，检察机关又是司法机关，有一批熟悉法律、专门打击犯罪的办案人员，同时，检察机关独立向权力机关负责，不从属于任何政府部门，不受部门利益影响。鉴于目前检察机关人员较少，没有专门机构负责此项工作，可由编制部门适当增加编制，设立专门机构负责此项工作。

(四)强化监督工作

从法律层面将行政执法机关移送涉嫌犯罪案件纳入检察机关立案监督的范畴，检察机关重点从以下几个方面进行监督:一是检察机关发现行政执法机关应当移送而不依法移送涉嫌犯罪案件的，或被害人认为行政执法机关应当移送而不依法移送涉嫌犯罪案件请求检察机关监督的，检察机关应当要求行政执法机关说明不移送理由，行政执法机关必须书面说明不移送理由，检察机关认为行政执法机关不移送理由不成立的，可以向行政执法机关发出《通知移送书》，行政执法机关必须在收到《通知移送书》后的规定时间内移送。二是行政执法机关就案情复杂、疑难、性质难以认定的案件向人民检察院咨询的，人民检察院应当认真研究并回复意见。三是行政执法机关对公安机关不立案的决定有异议的，由人民检察院依法进行立案监督。四是人民检察院发现应当移送而不移送，或者干预执法、阻挠移送和刑事追诉，构成违法犯罪的，应当依法查办。五是有关单位和个人发现行政执法机关不按规定向公安机关移送涉嫌犯罪案件，向人民检察院举报的，人民检察院应当根据有关规定及时处理，并向举报人反馈处理结果。

(五)建立信息共享平台

一是规范平台的建立顺序。鉴于大量的行政执法案件由区县级行政执法机关查处，可以先建立区县级行政执法机关与检察机关联通的信息共享平台，再实现省市级层面的开通运行，最终实现国家级层面的开通运行，形成上下左右互联互通。二是规范平台联网单位。将涉及公共安全、民生保障等领域的行政执法单位纳入平台。三是制定平台管理办法。明确各联网单位在信息共享平台工作中的职责和要求，明确行政执法信息录入的范围、标准及要求。四是建立监督考核工作制度。将平台的规范应用纳入效能监察范围，定期组织相关职能部门开展联合检查。

(六)完善工作机制

一是完善“两法衔接”联席会议制度。检察机关牵头与各行政执法机关、公安机关定期不定期召开联席会议，沟通情况，统一认识。联席会议的内容主要是:通报办案情况，交流工作经验，研究解决办案中存在的问题，制定和完善工作制度。二是健全司法机关介入行政执法制度。司法机关及时介入，对行政执法机关进行有力监督，引导行政执法机关收集证据，帮助行政执法人员把握罪与非罪的标准。三是建立相互协作制度。互设联络员，开展行政执法、刑事司法协助。四是建立案件及信息定期通报制度。

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