论吉林省基层法律服务制度的困境及改革措施

宋慧宇

（吉林省社会科学院法学研究所，吉林长春，130033）

基层法律服务制度是上世纪80年代之初为了适应经济的快速发展，弥补律师事务所和律师数量较少，出现在广东、福建等乡镇企业较多、商品经济比较活跃的地区，以满足基层群众对法律服务的基本需求。但是，随着律师行业的迅速发展以及法制建设的不断完善，基层法律服务存在和发展的政策基础出现动摇，基层法律服务组织开始整顿和出现萎缩。目前，关于基层法律服务组织进一步的改革方案尚未明确，导致吉林省基层法律服务实践中问题丛生、管理工作困难重重。在这种情况下，根据自身实际积极探索适合本地区的改革措施、保持基层法律服务工作的顺畅进行十分必要。

一、当前吉林省基层法律服务制度的问题和困境

吉林省基层法律服务在服务经济、服务社会、服务农村三十年后与全国其他地区一样面临着诸多问题和困境，在具有相似性的同时又有自身区域性的特征。

（一）改革政策不明确导致实践中基层法律服务所性质不清

关于基层法律服务制度的政策在十几年间经历了数次变化。从法律依据上讲，基层法律服务所由最初的性质不清，到事业单位、两所合一的模式，再到后来改制为合伙制法律服务所，实行自主执业、自收自支、自我管理、自我发展的法律中介组织，性质从公到私，从国家工作人员到独立的市场主体。但由于政策变动频繁，最终的脱钩改制进行的并不彻底，导致实践中做法并不统一，时至今日很多省份在改革过程中保留了事业单位、独立合伙制（完全独立或合属办公）两种性质。有的省份则走的更远，如江苏省将基层法律服务所脱钩后转变为自收自支的律师事务所，但存在着法律依据欠缺、完全放弃原有优势的问题；还有一些省份如上海市将基层法律服务所转变为完全由政府出资资助的公益性社会组织（人民调解室），但这种模式高度依赖地方财政［1］。目前，吉林省基层法律服务所共677个，基层法律服务工作者共1597人，在人员和编制上完全实现脱钩、成为独立合伙制中介机构的有167个，大部分集中于长春和吉林两市，而且多数集中于市区内，其他的基层法律服务所特别是广大农村地区虽然不再占用国家和地方编制，但仍然与司法所合属办公，这种基层法律服务所性质不清和身份不明的状况一直延续。

（二）两所合一模式对基层政法部门和基层法律服务工作的阻碍

由于受吉林省经济、社会和各地条件所限，基层法律服务所脱钩改革并不彻底，完全实现两所分离，独立经营的基层法律服务所并不多，两所合一的模式阻碍了基层政法部门和法律服务工作的顺利开展。

首先，基层法律服务所改制后仍然保留其协助司法行政机关或基层政府开展调解基层纠纷、普法宣传等项工作职能不变①根据2000年9月《基层法律服务机构脱钩改制实施意见》第二部分第三点，基层法律服务所“承担的接受司法行政机关或基层政府委托，协助开展调解基层纠纷、‘148’法律服务、普法宣传、法律援助等项工作的职能不变”。，加上原来两所合一时基层法律服务工作者多为司法所人员兼任，导致实践中很多群众特别是在两所合属办公的地区无法清楚地辨明两所和人员的性质区别，尤其在法律服务工作者进行有偿法律业务时，可能会使基层群众对基层政法部门的权威性和公正性产生误解和怀疑。

其次，基层两所合属办公以及辅助行政工作的状况使得基层法律服务所无法真正实现独立，难免会在提供法律服务时受到基层政法部门的影响，一方面依靠与基层政法部门的紧密关系不正当获取案源，另一方面在涉及基层党群、干群关系方面案件的处理上往往瞻前顾后，其中立性和公正性可能会受到行政权力的冲击和干扰。

（三）法律障碍和不正当竞争行为对法律服务市场产生消极影响

基层法律服务所脱钩之后性质与律师事务所没有区别，都是以独立法人的身份参与市场竞争的主体。但是，目前基层法律服务工作存在一些法律和实践上的障碍。

首先，尽管2007年修订的《律师法》增加了“没有取得律师执业证书的人员不得以律师名义从事法律服务业务；除法律另有规定外，不得从事诉讼代理或者辩护业务”的条款，但是，规定基层法律服务工作者可以有偿代理除刑事诉讼之外的诉讼业务的《乡镇法律服务业务工作细则》仅仅是部门规章，并非法律，使得基层法律服务工作者从事诉讼代理业务存在法律上的障碍。

其次，独立后的基层法律服务所在业务范围上与律师事务所基本一致，但在知识水平和业务技能上处于劣势，只能以低廉的价格与律师行业进行竞争，有时候为了获取案源，个别法律服务工作者使用一些不正当的竞争手段，如假冒律师招揽业务、到处疏通关系、恶意低价竞争、财务管理混乱等等，加剧了法律服务行业的歪风和腐败，影响了法律服务市场的正常秩序。

（四）人员素质偏低影响基层法律服务工作的质量

根据《基层法律服务工作者管理办法》规定，可以通过五种渠道取得基层法律服务工作者执业资格：具备律师资格、公证员资格或者企业法律顾问资格的人员，通过全国基层法律服务工作者执业资格考试以及申请按考核程序取得基层法律服务工作者执业资格。2000年12月，司法部举行了首次全国基层法律服务工作者职业资格考试，实践中以通过考试和考核获得基层法律服务工作者执业资格的占大多数。

由于之后国家未再举行统一考试，长期以来未有统一严格的准入标准，使得吉林省基层法律服务工作者整体水平和素质偏低，具有大专文化程度的所占比例不高，其中是正规学历的更是少数。这使得基层法律服务人员和质量良莠不齐，整体行业水平与律师行业相比存在不小的差距，与基层法律服务市场的广泛需求之间存在着矛盾与冲突，这在基层法律服务走向市场参与竞争后更加明显。

（五）基层法律服务管理工作陷入困境与迷茫

根据司法部的各项规章，自基层法律服务所建立之始，其批准机关即为司法行政机关，2003年《行政许可法》颁布后，规定部门规章“不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可”，使得基层法律服务所以及基层法律服务工作人员考核资格的设定没有了法律依据。2004年《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》和《国务院确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》中取消了司法行政机关基层法律服务工作者执业资格认可及基层法律服务所设立核准的行政审批项目，保留了基层法律服务工作者执业核准的审批。

首先，根据以上规定，目前司法行政机关对于新设立基层法律服务所没有审批权，而对于市场上已存在的基层法律服务所无论是自愿申请还是因违法违规行为，司法行政机关都无权对其进行变更和撤销的审批。这使得实践中司法行政机关对基层法律服务所不管又不行，涉及法律服务市场的正当竞争和正常秩序；管又管不得，对严重的违法行为没有对其有效的权力制约手段。其次，目前吉林省仅仅对已取得基层法律服务资格证和企业法律顾问证的人员自2009年开始恢复审核发放基层法律服务执业证，由于国家取消了基层法律服务执业人员资格考试，使得吉林省基层法律服务队伍保持只出不进的状态。这种执法依据上的缺陷使整体基层法律服务工作的管理困难重重，前景扑朔迷离。

二、吉林省基层法律服务制度的改革建议

由于司法行政部门的总体改革方案并未明确，因此各省在法律法规的框架内可以根据自身实际情况实施有限适当的改革措施。吉林省是农业大省，也是经济相对落后地区，省情决定了基层法律服务应当在借鉴其他省份经验的基础上走适合自身特点的道路，着重解决以下几个问题。

（一）基层法律服务所在吉林省是否还有存在的必要

目前关于基层法律服务所的改革有几种意见：撤销说、限制说和保留说。基层法律服务所最初就是随着经济的发展，在乡镇弥补律师行业法律服务的不足而建立，如今这个原因和基础是否仍然存在？

首先，律师行业为农村提供法律服务仍然存在局限性。二十多年来，律师行业的人数和质量有了很大的发展，但“律师在为农村提供法律服务的方式方法方面没有根本性的变化”［2］。目前吉林省“多数县、市只有一两个律师事务所，七八个律师，有的县还没有律师事务所……而且律师都集中在大中城市和县城”［3］，人员普遍不足，难以全面覆盖和深入基层。与此相对，随着新农村建设的全面开展，吉林省农业农村经济日渐活跃，农民生活水平逐步提高，涉及订单农业、股份制农业、土地流转、小城镇建设等农业农村建设，以及农民外出打工、民间借贷、生产生活中产生的家庭邻里等纠纷不断增多且复杂，但这些案件标的相对较小，很多律师又不愿涉猎。这就在三农对法律服务的广泛需求与法律服务的有限供给间产生了突出的矛盾和冲突。

其次，基层法律服务所有其自身的优势。第一，相对于城市，农村仍然属于经济落后地区，农民绝大多数是低收入群体，在寻求律师的法律服务时面对遥远的路途、高昂的收费有时只能望而却步。因此，介于律师高昂收费和无偿法律援助之间、向农民（包括城市低收入群体）提供价格低廉法律服务的基层法律服务所仍然有很大的存在空间。第二，当今中国特别是广大农村地区，仍然是熟人社会，基层法律服务所本身处于基层，很多基层法律服务工作者本身就是当地人，贴近人民群众，了解当地风土，熟悉人际关系，在一些案件处理中能够依靠这些优势及时便捷解决纠纷，比起专业的律师、严肃的法庭、冰冷的法条更易于让人民群众接受。第三，基层法律服务所长期处于社区乡村、田间地头，在处理与群众生产、生活密切相关日常纠纷的同时，潜移默化地向人民群体宣传了法律法规，不断提高农村基层干部群体的法律素质，加快了农村的法制建设，这是只处理相对较大案件、偶尔深入基层的律师所不能比拟的。

我国地区和阶层发展的不均衡性决定了法律服务资源分布多集中于大城市和收入稳定阶层，而现实社会法律服务需求却是多元化和差异化，这就决定了农村地区和低收入群体法律服务提供之不足，因此，在现阶段整个经济社会尚未发展到均衡阶段的背景下，基层法律服务制度适应了吉林省经济和社会发展需要，在一定时期内仍然有存在的空间和必要。

（二）当前吉林省基层法律服务所如何合理定位

尽管基层法律服务所在吉林省仍然有存在的必要，但也不能过分夸大其作用和地位，毕竟经过改革开放三十多年的法制建设发展，基层法律服务所已经呈现出很多问题，这就需要在保留其优势的同时进行合理定位。

1.组织性质

就吉林省的情况来讲，基层法律服务所与原挂靠行政机关脱钩，作为独立社会中介组织的改革还是必要的。目前吉林省基层法律服务所已经在名义上独立，不再占用行政与事业编制。但是，由于能力和条件所限，脱钩后的基层法律服务所经营状况并不乐观，以吉林省长春市为例，脱钩后真正运营良好的基层法律服务所不到总数（长春市基层法律服务所近130个）的一半。即便如此，很多学者提出的完全依赖地方财政的公益性社会组织的改革模式对于经济相对落后的吉林省来讲并不适用。因此，吉林省可以在保有基层法律服务所社会中介组织性质的基础上，由政府给予其一定的支持帮助和政策倾斜，如吉林省法律援助的案件尽量指派基层法律服务所使其可以获得一定补贴，地方政府在聘用顾问、涉及法律事务和诉讼时也尽量委托本地基层法律服务工作者以增加他们的收入等。

2.业务范围

基层法律服务所的业务范围主要包括服务项目和服务区域两大问题，对《乡镇法律服务业务工作细则》中规定的基层法律服务所业务范围，包括担任法律顾问、代理非诉讼法律事务、调解纠纷、解答法律询问、代写法律事务文书、协助司法助理员开展法制宣传教育和其他有关业务工作等基本没有异议。目前对于基层法律服务是否应当退出诉讼领域、退出城市一直是争议的焦点。一些学者包括司法行政管理人员认为，基层法律服务队伍整体素质偏低不适宜出庭代理诉讼，而且与律师业务产生冲突扰乱正常法律服务秩序，主张基层法律服务退出诉讼领域、退出城市甚至退出整个法律服务市场［4-7］。基层法律服务目前在中国特别是吉林省仍然有存在的合理性和必要性，必须承认基层法律服务工作者的整体素质不能与律师相提并论，但在能力范围之内承办一些律师不愿承担的情节简单、标的较小的民事、行政诉讼案件并无不妥，况且基层法律服务收费低廉，可以满足一些收入较低的农民和城市低收入群体的需求。同时，为了更好地保护委托人的合法权益，可以限制基层法律服务的区域范围，包括：当事人一方或双方的户籍或住所在基层法律服务人员所在区县的法律事务;法律纠纷发生在基层法律服务人员所在区县的法律事务［5］。此外，对于基层法律服务“协办公证”的业务虽然多数人没有意见，但公证毕竟是专业性比较强的业务，根据证明对象的复杂和重要程度，仍然需要慎重对待，以免影响公证的权威性和公正性。

（三）当前吉林省基层法律服务所怎样规范管理

尽管司法行政机关对基层法律服务所的审批权被取消，但司法行政机关仍然有对法律服务市场的监管权，有维护法律服务市场正当竞争和正常秩序的职责。因此，如何规范吉林省基层法律服务所的正常运行、维护法律服务市场竞争的良性循环是当前司法行政机关必须面对的问题。

1.推进脱钩工作。独立后的基层法律服务所作为自主执业、自收自支、自我管理、自我发展的法律中介组织，接受基层司法所的监督管理，不再具有行政性职能，不宜再与司法所合并在一起。因此，具备条件的地方应尽量将司法所与法律服务所分离，使其各司其职，促进基层法律服务所真正走向独立法人之路；农村不具备条件的暂时可以一起办公，但内部必须划清界限，人员分离，以各自名义开展活动，“避免以司法所名义开展有偿服务和以法律服务所名义行使行政管理权力的现象发生”［3］。

2.建立行业管理。行业协会是代表本协会成员共同利益的自律性组织，基层法律服务工作者也应当建立自己的行业协会，促进与司法行政管理部门的协调沟通，加强基层法律服务工作的日常管理、职业培训和相互交流，全面掌握基层法律服务从业人员的执业状况和思想动态，帮助基层法律服务所解决遇到的问题和困境，协调协会内部组织和人员之间的冲突和纠纷，推进基层法律服务的健康发展。

3.有效规范竞争。基层法律服务必须严格遵守执业规则，与律师行业形成针对不同层次法律服务需求，既平等竞争又相互补充的统一和谐的法律服务体系。完善各项内部管理制度：（1）诚信服务制度，切实维护委托人的合法权益，树立基层法律服务的良好形象，增加企业的市场竞争力；（2）办案公开制度，标准公开、收费公开、持证上岗，公开透明是监督有效发挥作用的关键之一；（3）财务管理制度，统一收费标准和收费票据并严格执行，严厉打击私自收费、私开白票的行为；（4）档案管理制度，对已经办理或正在办理的案件要如实记录在案，建立完整卷宗，以备查验。

4.提升人员素质。首先，根据《基层法律服务工作者管理办法》规定，除了通过全国基层法律服务工作者执业资格考试以及通过考核程序可以从事基层法律服务之外，还有具备律师资格、公证员资格或者企业法律顾问资格的人员可以从事基层法律服务，因此，应当鼓励或组织这几类人员通过申请审核发放基层法律服务执业证，以充实基层法律服务队伍。其次，司法行政机关要通过多渠道、多形式对目前已从事基层法律服务的工作者加强业务能力和职业素质培训。培训内容包括法律基础、职业道德、诚信规则、执业纪律，与基层司法所、律师行业、公证行业的关系以及涉及新农村建设的方针政策等，切实提高基层法律工作者的整体素质。

［1］陈荣卓，唐鸣.城乡基层法律服务所改革：区域选择与实践比较［J］.江汉论坛，2010（2）：104-106.

［2］任金保，王琼.基层法律服务所发展取向与农村基本法律服务制度之构建［J］.中国司法，2006（11）：69-70.

［3］李文才，靳宝忠，李清风.加快农村基层法律服务发展 积极促进农村小康社会建设［J］.当代法学，2003（8）：4.

［4］陈光光.基层法律服务发展模式探析［J］.华北水利水电学院学报，2008（3）：123.

［5］吴钰鸿.关于基层法律服务工作存在的问题与改革的方向［J］.中国司法，2006（1）：69.

［6］赵玉增，毛古.从法社会学的视角看基层法律服务所［J］.泰山学院学报，2004（2）：101.

［7］袁光祖.对基层法律服务工作改革的思考［J］.律师世界，1994（12）：29.