论立法质量的提高
2012-08-15刘敏
刘 敏
(拉萨师范高等专科学校公共教学部,西藏拉萨,850007)
论立法质量的提高
刘 敏
(拉萨师范高等专科学校公共教学部,西藏拉萨,850007)
立法质量强调的是立法所能带来的法律效应和社会效应,其对于法治国家建设、立法形势判断和中国特色社会主义法律体系的完善都有着重要的现实意义。立法的合法性、合理性和有效性是立法质量的评价标准。立法观念、立法制度和立法技术存在的问题制约着我国立法质量的提高。提高我国的立法质量应增强对立法质量的认识论基础、遵循立法基本原则、完善相关立法制度和发挥人大代表的作用。
立法;立法质量;立法数量
立法质量一般被认为是与立法数量相对应的一个概念,“立法质量问题主要就是立法的科学化、现代化问题。提高立法质量,主要就是实现立法观念、制度、技术、形式、内容的科学化、现代化”。[1]我国在2011年宣布中国特色社会主义法律体系已基本形成,这表明我国已解决了有法可依的问题,立法数量基本满足了社会的需求。但在立法进程不断加快的背景下,“提高立法质量”这一主题在当今社会的价值日益显现。立法质量的提高一直是我国民主政治发展过程中一个相当重要的问题,其对于推进我国法治国家进程和政治文明建设都具有着重要的现实意义。
一、立法质量及其现实意义
当前学界关于立法质量的界定大致存在两种观点。第一种观点认为,立法质量包括立法的“质”和立法的“量”两部分内容,前者是指法律的内在优劣程度,后者是指法律的外在数量多少;第二种观点认为,立法质量是与立法数量相对应的,其强调的是立法的“质”,即立法要满足在内容和形式上的双重标准,实现法律效果和社会效果的统一。亚里士多德对法治的经典阐述其实就涉及到立法质量的问题。在亚里士多德看来,良法是法治建设所必需的要素,而良法本身就应是能够为人们所服从的高质量法律。当然,立法质量与立法数量二者是辩证统一的关系,前者关注的是立法的适应条件,后者关注的是立法的适应能力,二者是相辅相成的关系,只有二者有机统一起来才能满足法治社会发展的需要。在当今社会所讨论的立法质量,应属于第二种观点,即立法质量所强调的是立法所能带来的法律效应和社会效应问题。当然,立法质量问题的提出并不意味着忽视立法数量,而是要避免片面追求立法数量,真正把提高立法质量摆在新时期立法工作的更加突出的位置。
(一)立法质量是衡量一个国家法治水平的重要标尺
“实行依法治国,建设社会主义法治国家”在1999年的入宪,标志着我国确立了依法治国基本方略的宪法地位。“说到一个国家的软实力,法治无疑是其中最重要的方面,法治水平则是其最显著的表现”。[2]法治水平的判断则涉及立法、执法、司法、守法、法律监督等各个方面。而立法作为法律运行的起点和法治国家建设的基础,其质量的高低则自然会成为影响一个国家法治水平的重要标尺。试想,如果立法机关制定的法律本身就存在质量问题,那么以此为依据进行的司法、行政、守法等行为自然不能取得良好的效果,法治国家的建设也将陷入步履维艰的境地。因此,要推动国家法治建设、提升法治国家水平,应首先在提高立法质量这项工作上下功夫,不仅要在新制定的法律上予以质量的关注,而且对现有的法律也要进行及时的修改和废除。
(二)提高立法质量是对我国当前立法形势的科学判断
截至到2010年底,我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件。但在看到这些数字的同时我们也必须清醒的认识到,现行法律中还存在不能完全适合市场经济发展、民主政治和社会进步和新形势的需要,法律、行政法规、地方性法规相互之间的矛盾或不协调问题依然存在。而法治国家建设、市场经济发展和小康社会建设都需要高质量的法律予以保障,立法必须肩负起这些任务。这就要求我们必须充分认清我国当前立法工作面临的形势和任务,认识到提高立法质量重要性、紧迫性和艰巨性。可以说,提高立法质量已成为当前立法工作的主要矛盾,也是党和国家对我国当前立法形势的科学判断。
(三)提高立法质量是完善中国特色社会主义法律体系的必然要求
党的十五大和十六大报告均指出,“加强立法工作,提高立法质量,到2010年形成中国特色社会主义法律体系”。改革开放30多年来我国立法工作在各方面均取得了良好的法律和社会效果,已初步形成了中国特色社会主义法律体系,为立法工作的顺利开展打下了良好的基础。但我国现在的法律体系只是初步形成,在一定程度上还存在缺失,仍需要通过加强立法工作予以不断丰富和完善,而提高立法质量仍然是一项重要而紧迫的任务。如2012年的全国人大常委会工作报告则更明确地强调了“提高立法质量是加强和改进立法工作的永恒主题,也是完善中国特色社会主义法律体系的必然要求”。可以说,立法质量是法律体系建设的生命线,只有不断提高立法质量,才能实现中国特色社会主义法律体系的完善。
二、立法质量的评价标准
立法质量高低的评价标准是什么?这是任何一个有法律的社会都必然要思考和回答的问题,也是相当复杂的、难以给出明确答案的问题。即使是同一个社会、同一个时代的人们,也可能对此问题的看法上存在一定的分歧。笔者认为立法质量的评价标准并不是一成不变的,而是随着社会发展而不断予以丰富和修正的一个系统。就当前而言,立法质量的评价标准至少应包括以下几点内容:
(一)立法是否合法
立法的合法性与否主要从三个方面加以判断:第一,立法依据的合法性。立法依据的合法性是立法合法性的重要一环,其对于立法而言是以“行为合法性证明”而非“内容合法性的证明”存在的。立法依据在于说明立法这种行为的来源、效力位阶、权限的正当性。当前立法依据的合法性主要表现为立法行为应当按照宪法和立法法规定的主体、权限、程序和范围进行立法。第二,立法的程序合法性。程序本身除了具有工具性价值以外,也具有自身的价值。立法程序本身是法律规则制度化的过程,除了民主性、公开性、交涉性和自律性等价值以外,合法性也是立法程序所固有的属性。“可能当人们赞成有效制定的规则时,与认为制定程序无效的规则相比,他们会更可能服从前者。换句话说,合法性会通过赞成导致服从”。[3]第三,立法内容的合法性。立法内容的合法性主要表现为立法应以保障公民权利为主,通过限制权力的形式实现权利与权力、权利与义务之间的平衡,法律所体现的应当是最广大人民的根本利益。
(二)立法是否合理
合理性本身是合乎理性的意思,针对立法而言又具体表现为立法的科学性。立法的合理性一般包括形式合理性和实质合理性两个层次。形式合理性是指法律在形式上所应当具备哪些良好的品质。一般而言,立法的形式合理性包括明确性、规范性、协调性、稳定性、完备性等方面的内容。实质合理性是指立法能真正体现正义、自由、秩序、效率、人权等基本法律价值。立法的合理性与否对于立法质量会产生直接的影响,即使在不同时期评价立法合理性的标准不完全相同,但合乎理性、合乎规律、合乎逻辑等基本内容却不会发生改变。如果对立法的合理性进行更细致的划分,则包括立法权的合理性、立法内容的合理性、立法程序的合理性等内容。只有上述内容达到了“理性”的要求,立法才能得到社会和公众的认可,并有效调整社会关系。
(三)立法是否有实效
立法的实效是立法者的意图和期望直接作用于人们的现实生活所产生的实际影响。以往人们在探讨立法质量问题时,往往只关注合法理性和合理性这两个维度,而忽视了实效性这一关键因素。实践是检验真理的唯一标准,只有有效的法律才能谈得上质量问题,因为法律的生命在于它的实现。如果一部法律在形式上无可挑剔的,在内容上也是合法和合理的,但在现实中却不能施行,那么这部法律自然也不能被称为质量的法律。而判断立法是否有实效的标准则是多重的,如是否恰当调整了社会关系、是否保障了公民权利、是否制约了国家权力、是否树立了法律权威、是否内化为人们的信仰等。但不可否认的是,关注法律的实际实施效果是检验立法质量的重要标尺,我国目前所开展的立法后评估就是对这一问题的直接回应。
三、制约我国立法质量提高的因素
在法律运行和法治发展的诸环节中,立法应属首要环节,立法质量的高低直接影响到法治目标的实现与否。当前我国立法质量不高的重要原因是多方面的,是历史与现实、观念与制度、客观与主观等多种因素综合作用的结果。笔者认为,制约我国立法质量提高的上述因素主要具体可分为以下三个方面:
(一)立法观念
虽然中国特色社会主义法律体系已初步形成,我国的立法工作也迈上了一个新的台阶,但这并不表明我国当前的立法观念也会自动随之进步。尽管立法观念的变革需要一个过程,每种立法观念都有其产生的历史背景,但不可否认的是立法观念如不及时更新必将会对立法质量的提高带来极大的障碍。以下传统立法观念就应当予以变革和更新,否则将影响立法质量的提高。第一,国家利益本位。如果国家利益本位立法观念不进行革新,宪法中“尊重和保障人权”的条款将有被虚置的危险,立法权的人民性也难以得到体现。第二,立法浪漫主义。如果立法机关不正确行使好立法权,做到“有所为”和“有所不为”的合理兼容,那么浪漫主义立法观念所带来的必将是立法权的滥用和立法资源的浪费。第三,重实体轻程序。在当今社会,虽然人们已经日益认识到立法程序的重要价值,但与实体相比较程序无论是在观念还是在制度建设上仍需进一步加强。
(二)立法技术
从一定意义上讲,立法是一个技术设计和运用的过程,技术设计和运用的科学与否直接关系到以法律文本在现实生活中的实践效果。可以说,立法技术直接关系到立法的质量,并进而影响到法治实践。立法技术包括立法的整体规划技术、立法的结构营造技术和立法的语言表达技术,[4]上述三种技术的运用的好坏都会对立法质量的提高产生影响。在现代社会,随着立法专业化和精细化的加强,对立法技术提出了越来越高的要求,如果一部内容不明确、含义不清,行为模式和法律后果不分,权利义务失衡,必然导致执法者和守法者无所适从。如关于个人合伙地位的问题,《民法通则若干问题的意见》中规定由合伙负责人为诉讼代表人,而《民事诉讼法若干问题的意见》规定个人合伙全体合伙人在诉讼中为共同诉讼人;1989年制定的《环境保护法》中规定了造成环境污染的行为的处罚措施,但由于对奖励问题只是原则性的提及,从而导致该规则操作性不强、流于形式;把“光荣”“神圣”等文学用语写入宪法文本,也显然是立法技术运用不当所造成的结果。因此,如果对立法技术掌握和运用不好,立法质量的提高也很难实现。
(三)立法制度
立法制度的内容是立法质量高低的最直接、最明显的标志,健全的立法制度是立法质量最为有效的保障。没有好的立法制度,便很难制定出符合法治国家要求的良法,进而执法、司法制度也不能发挥应有的作用。虽然我国2000年通过的《立法法》对中国现行立法制度的有关方面作出了较为具体的规定,但也存在许多不完善之处。首先,我国《立法法》对立法权限划分和立法范围确定过于原则化,一些具体问题还需借助法律解释才能得以明确;其次,立法程序的民主性不足,虽然强调了立法过程应是公开的、可参与的,但立法信息资料公开和公民参与立法的途径不甚明确;再次,对立法监督的规定可操作性不强,尤其是社会监督几乎不具有可行性;最后,立法责任不明确,表现在实际操作中,导致立法机关有权无责,立法腐败和寻租现象丛生。立法制度方面程序规则的不完善,必然不能为立法质量的提高提供基本保障。
四、提高我国立法质量的思路
目前我国的立法工作正在逐步走向成熟,但是在立法质量方面,仍存在着某些不足或欠缺。如何提高立法质量,使立法工作进一步走向制度化、规范化和程序化,是当前需要解决的一个问题。当前学术研究中对提高立法质量的诸多建议大都从观念、制度和技术三个层面进行探讨,这一思路虽然针对性较强,但逻辑性不强、体系性不够是明显的弊端。笔者认为要提高我国立法的质量,应从以下几点做起:
一是增强对立法质量的认识论基础。汪永清认为,提高立法质量涉及立法制度的完善、法律环境的优化、立法活动主体素质的提高等诸多方面,但从根本上说,这是一个认识、把握立法规律的过程。[5]因此,要提高立法质量首先必须对立法规律形成科学的认识,以奠定提高立法质量的认识论基础。而提高对立法质量的认识论基础包括:尊重认识客体的客观性,把握立法的客观依据;发挥主体性作用,增强法律的引导功能;实现经验认识向理论认识转化,加深对立法内在规律的认识;把握认识的过程性,保证法律的稳定性和变动性的统一。
二是遵循立法的基本原则。立法的基本原则是指引和规范立法行为的重要准绳,遵循立法的基本原则对于提高立法质量有着重要的意义。而遵循立法的基本原则除了要在立法观念上要贯彻民主、法制、科学三项内容外,还必须从行为实施细化为:“坚持党的领导,把立法决策同改革与发展决策结合起来;贯彻全心全意为人民服务的宗旨,以维护人民的最大利益为根本原则;全面体现机构改革精神,对国家机关的权力加以规范、制约、监督、备而不繁,简明扼要,防止法烦扰民;坚持和维护以宪法为核心和基础的社会主义法制的统一。”[6]
三是完善相关立法制度。第一,加强立法规划建设。立法规划是为立法活动的顺利实施而提前做出的部署和安排。而要通过落实立法规划提高立法质量,有关方面必须明确责任、加强协调、密切配合。当然,立法规划的效力应是指导性的,而不是强制性的,应根据具体情况加以实施。第二,加强立法前的调研。立法前调研是开展科学立法的重要保障,也是提高立法质量的关键所在。立法前调研,应重考察、重效率、重分析,直接深入基层收集资料、了解问题,听取人民群众对立法的建议和意见。第三,完善公民参与立法机制。立法机关应通过多种途径和渠道逐步扩大公民对立法参与,提高公民参与立法的意识、能力和信心,增强信息的共享性和互动性,使公民的参与权和表达权得到保障。第四,开展立法后评估。“过去所说的提高立法质量,主要是制定新的法律,一般以立法程序的终结为界,缺乏对法律实施中的跟踪和评价”。[7]立法后评估不仅可以有针对性地发现现存法律存在的问题并及时进行修改或废止,而且还能发现立法中存在的具有普遍性、规律性的问题,为提高立法质量提供借鉴经验。
四是发挥人大代表的作用。立法活动的具体实施者是立法主体,因此,立法主体能力的大小和履行职能的情况都会对立法质量的提高产生影响。本文所强调的立法主体主要是针对人大代表而言,因为在我国当前立法中人大代表享有实质意义上的决策权。在我国当前人大立法过程中,人大代表在履行职责方面一直备受诟病,原因在于人大代表的认识偏差、能力不足、缺乏监督等方面。而要充分发挥人大代表在提高立法质量中的作用,除了要求强化代表意识、加强代表专业知识培训、加强联系制度外,最为迫切的就是要建立我国人大代表之间的辩论制度。“立法辩论的直接目的是为了汇集各种意见,整合各方利益,使各种意见和利益都能公正地得到公开阐述和讨论的机会”。[8]通过立法辩论不仅可以提高人大代表立法的能力,也能为立法质量的提高提供保障。
:
[1]周旺生.试论提高立法质量[J].法学杂志,1998(5):4.
[2]张志铭.法治水平代表国家的软实力[N].法制日报,2007-01-01.
[3]弗里德曼.法律制度[M].李琼英,等,译.北京:中国政法大学出版社,1994:134.
[4]马新福,等.立法论——一种法社会学的视角[M].长春:吉林人民出版社,2005:405.
[5]汪永清.论提高立法质量的认识论基础[J].行政与法制,2000(8):4-7.
[6]杨景宇.关于提高立法质量的思考[N].人民日报,1998-02-10.
[7]谢文英,郭光辉.立法质量:考评不易[J].人大建设,2006(8):48-49.
[8]李店标,沈赏.英国议会立法辩论制度及其启示[J].学术交流,2012(2):48.
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刘敏(1979-),女,讲师,研究方向为法学理论。