论IMF在主权债务危机解决中的定位和作用——以IMF贷款框架改革为视角

尚 毅

（华侨大学法学院，福建泉州，362021）

论IMF在主权债务危机解决中的定位和作用
——以IMF贷款框架改革为视角

尚 毅

（华侨大学法学院，福建泉州，362021）

世界各国为摆脱金融危机的阴霾，通过大量举借外债来刺激经济增长，加之经济结构不合理以及经济政策失误等原因，从而产生了主权债务危机问题。因此，向IMF申请贷款就成了各国解决主权债务危机的一个重要途径。在此以IMF贷款框架改革为视角，基于IMF的宗旨和职能来论述IMF在主权债务危机解决中的定位和作用，通过分析IMF贷款框架改革后仍然存在的不足，对其今后进一步改革提出了建设性意见。

IMF；主权债务；贷款框架改革；国际最后贷款人

2008年全球金融危机爆发以后，世界各国经济倍受打击，复兴之路艰难而又缓慢。为了尽快摆脱国际收支失衡以及偿还到期债务，希腊、匈牙利以及其他一些面临主权债务危机的国家不得不向国际货币基金组织（International Monetary Fund，以下简称IMF）求援。因此，基于IMF的宗旨和职能，在IMF框架下讨论IMF贷款政策对于主权债务危机的解决有着重要的现实意义。

一、IMF对于主权债务危机解决的国际法基础

1944年7月22日，《国际货币基金协定》（以下简称《IMF协定》）在联合国货币金融会议上获得通过，并于1945年12月27日生效同时，一个能够处理日常国际货币事务的全球性组织——IMF宣告成立。目前，IMF共有187个成员国，［1］涵盖了世界上绝大多数国家和地区。

根据《IMF协定》第3条的规定，对每一会员国将分配以特别提款权表示的份额，每一会员国的认缴额应等于其份额，并在适当的存款机构全部缴付给基金。由此可见，各会员国缴纳的份额是基金的主要资金来源。更为重要的是，各会员国缴纳份额的多少决定其可向基金贷款的多少。IMF向国际收支不平衡的会员国提供贷款帮助，不同的贷款机制对贷款利率、期限和最高限额等有不同的规定。目前，IMF贷款大致分两类：非优惠性贷款和优惠性贷款。所有会员国都可申请非优惠性贷款，而优惠性贷款只有低收入的贫困国家才能申请。所谓非优惠性贷款，其利率只是比市场利率略低，以体现IMF国际合作组织的性质。

除了提供贷款外，IMF的具体工作还包括对会员国经济政策的监督、磋商和技术援助。在监督工作中，IMF对会员国的经济政策形成书面文件并进行全面分析，然后与会员国进行单边磋商并对某些可能出现的具体问题提出政策建议。《IMF协定》第4条第3节规定的对外汇安排的监督就是一个体现。此外，IMF还在其擅长的领域对会员国提供技术援助，例如财政货币政策的设计和执行、中央银行的运行、统计数据的收集和发表等等。［2］

综上所述，IMF会员国基于共同意志加入《IMF协定》，就意味着其愿意接受IMF所规定的权利和义务。就义务而言，根据条约必守原则，IMF会员国再加入IMF的同时必须践行其承诺，也就是IMF对于各成员的各项要求，如果不履行，该会员国就要承担一定的国家责任。就权利而言，会员国有选择是否完全行使它们权利的自由，如果不行使，只要与这些权利有联系的任何义务能得到履行，这种不行使就与国际法无关。［3］然而，权利总是与一定的利益相关联，除非是因为某些微乎其微的“礼让”，会员国当然是十分乐意接受并行使其权利的。而IMF是具有合作性质的国际金融组织，其宗旨之一就是“在充分保障下，以基金的资金暂时供给会员国，使其有信心利用此机会调整其国际收支的不平衡，而不致采取有害于本国的或国际的繁荣的措施”，这也是IMF成立的一个重要目的。

二、IMF在主权债务危机解决中的定位与分析

首先，IMF贷款具有鲜明的短期性和救援性质。在主权债务危机情况下，IMF贷款的主要目标就是促进恢复对债务国的市场信心，即通过提供一大笔资金支持债务国的经济调整计划，以减缓和制止资本外流，并促使恢复私人资本市场准入。对债务国来说，获得IMF的资金援助不仅可以解燃眉之急（偿还到期债务），而且有助于恢复本国资本市场的信心。因此，从这个角度出发，IMF在主权债务危机中扮演的是“国际最后贷款人”角色。然而，IMF是否是最合适的“国际最后贷款人”，有必要作进一步的分析。单从贷款来讲，世界银行（World Bank，以下简称WB）也具有为会员国提供贷款的职能，好像也适合做“国际最后贷款人”，其实不然，尽管世界银行也可以为会员国提供贷款，但它并不适合做“国际最后贷款人”。由二者的区别可以看出来。第一，贷款目的不同。IMF旨在帮助会员国调整其国际收支失衡问题，缩短会员国国际收支不平衡的时间，并减轻其程度；而WB旨在通过提供和组织长期贷款和投资，为会员国提供生产性资金，促进会员国经济发展。第二，贷款对象不同。根据《IMF协定》，会员国发生国际收支暂时性不平衡时，IMF可向其提供援助性贷款，也就是说IMF贷款的对象是针对所有会员国；而对于WB而言，二战初期，其贷款主要集中在欧洲国家，1948年之后开始转向亚洲、非洲、拉丁美洲等发展中国家。［4］第三，贷款用途不同。IMF的贷款主要是用于解决会员国的实际经济困难，平衡国际收支；而WB贷款多为项目贷款，主要用于工业、农业、能源、运输、教育等诸多领域。除此之外，在贷款条件、期限、利率上二者也有明显不同。由此可见，在主权债务危机解决中，IMF比WB更适合做“国际最后贷款人”。

其次，IMF贷款可作为主权债务重组计划的有效助推手段。从主权债务危机解决途径来讲，主权债务重组是解决主权债务危机的一种有效方法，它突破了传统的国际救助的局限性，让私人部门参与危机结局。如果说IMF贷款是一种国际官方融资解决方法，那么主权债务重组就是与之相对应的一种私人部门解决方法。因此，如何协调这二者之间的关系，就成为一个值得讨论的话题。虽然在有些情况下，IMF贷款确实成功地避免重组，如1994年墨西哥危机，但是在其他情况下，它并没有成功地使国家及其债权人避免违约，如1998年俄罗斯和2001年阿根廷。在后一种情况下，IMF提供的资金仅仅是推迟的了已然不可避免的重组，而这些耽搁只是增加了所有有关方的重组成本。［5］笔者认为，IMF贷款与主权债务重组之间是相互配合、互为补充的关系。如果债务国在债务重组之外，还可以依靠IMF贷款计划，则主权债务重组所发挥的作用就会更大。这些贷款计划能够帮助债务国反弹，迅速恢复生产力。此外，它们还有助于控制流动性危机、恢复不稳定的债务和外汇市场的信心，对债务国摆脱危机，最终实现国际收支的平衡，发挥着不可忽视的作用。

三、IMF在主权债务危机解决中的作用与评价

若要正确认识和评价IMF在主权债务危机解决中的作用，我们必须明确其贷款政策及其相关条件。下面将结合2009年IMF贷款框架改革的相关内容来论述IMF在主权债务危机解决中的作用。

（一）危机前的预警作用

根据《IMF协定》第4条第3节第（b）款的规定，为了履行上述（a）款规定的职能，基金应对各会员国的汇率政策行使严密的监督，并应制定具体原则，以在汇率政策上指导所有会员国。由于近年来各国金融危机发生频繁，IMF在墨西哥金融危机后建立起一套危机预警机制，其中包括数据系统。［6］实际上，2007年，美国次贷危机爆发伊始，IMF就开始密切关注危机发生的原因及其演变趋势，并适时进行各种预测。2007年6月5日，美联储主席伯南克曾乐观表示，次贷抵押贷款部门遇到的麻烦不太可能扩散至更广泛的经济领域或金融体系中去。但IMF却认为，美国楼市一日未恢复，金融市场都不可能好转，而后来发生的事实也有力地证明IMF的预测是正确的。其实早在IMF在2010年1月期的《全球金融稳定报告》中就曾表示，欧洲发行国，特别是希腊，由于评级下调或在财政失衡和整顿计划方面持续存在不确定性，将面临更显著的压力。尽管这也许是局部问题，但有可能更广泛地蔓延到其他国家和市场，并有可能使信心遭到负面冲击。果不其然，2010年2月4日，德国预计2010年预算赤字占GDP的5.5%。［7］像德国等欧元区的龙头国都明显开始感受到危机的影响，因为欧元大幅下跌，加上欧洲股市暴挫，整个欧元区正面对成立十一年以来最严峻的考验。

（二）危机中的援助作用

IMF主要是通过向债务危机国提供贷款的方式进行援助。2009年3月4日，IMF执行董事会批准对其贷款框架进行重大改革，使得贷款更具有灵活性。主要内容包括：（1）使贷款条件现代化。之前IMF的贷款条件往往过多，没有充分地侧重于核心目标。（2）推出一个新的灵活信贷额度（FCL），以取代2008年10月推出的短期流动性贷款机制（SLF）。SLF出台后因贷款额度有限、还款期限规定不够灵活等原因，迄今没有吸引到任何一位借款者。［8］（3）增加常规备用贷款安排（SBA）的灵活性。改革SBA（IMF使用最多的解决危机的贷款工具）的目的是提高其灵活性并确保没有资格利用FCL的会员国能够将SBA用作危机防范工具。新的SBA框架允许前倾式借款并且在该国的政策实力和所面临的国际收支问题的性质允许的情况下，降低检查和购买的频率。［9］（4）把贷款限额增加一倍，即新的使用IMF资金的年度和累计限额分别为份额的200%和600%。提高限额的目的是使会员国确信其能够获得充足的资金满足融资需要，高于限额的贷款部分仍将按照特殊贷款限额程序在个案基础上提供。同时，IMF正在简化相关的申请程序。除此以外，此次贷款框架的改革措施还包括：调整和简化贷款成本和期限结构；改革针对低收入国家的优惠性贷款安排以及简化贷款工具，取消包括补充储备贷款、补偿融资贷款和短期流动性贷款机制在内的一些极少使用的贷款安排等。综上所述，IMF通过贷款框架改革体现其与时俱进的态度和应对危机的决心。在改革后，更多的会员国可以从中得到优惠，这对于急需资金来缓解巨大偿债压力的危机国来讲，也可以缓冲外部冲击产生的经济和社会代价。

（三）危机后的指导作用

尽管IMF通过向债务危机国提供资金援助，从而缓解甚至成功摆脱了债务危机，但是，对于债务国来讲，复兴之路任重而道远。何况，债务国在获得IMF贷款时是有附加条件的，而且这些条件也构成其践行IMF协定的一种义务。因此，对于IMF来讲，它向债务国提供的资金援助最后还是要还本付息的。而要保证其最终能够收回本息，那就需要对债务国提出一系列的改革建议，以改变债务国因其内部经济结构不合理、经济政策失误以及管理不当等原因导致的主权债务危机的恶化甚至复发。债务危机后，IMF对债务国的指导作用主要包括：（1）整顿金融秩序，勒令部分金融机构破产，并对金融机构进行重组，使其尽快达到“巴塞尔协议”的资本金要求，但在此过程中必须保护存款人和债权人的利益；（2）开放金融市场，取消对外资参与本国金融机构的限制；（3）削减财政开支，紧缩经济，提出新年度的宏观经济预测指标，包括降低GDP增长率、遏制通货膨胀水平、改善国际收支；（4）调整经济结构，进行市场化和私有化改革等等。从理论上讲，IMF的这些政策建议无可厚非，它有助于恢复市场信心，提高金融体系抗风险能力；有助于吸收国际先进的管理水平和先进技术，引进外资，加速本国金融机构与国际接轨；有助于改善国际收支状况，保持币值稳定；有助于从本质上增加产品附加值，增加产品竞争性，充分运用市场机制配置资源。

四、IMF贷款框架改革的不足及其今后进一步改革的趋向

随着全球金融化的不断深入，国际资本规模庞大、流动速度加快以及国际金融炒家的蓄意炒作等原因使国际金融市场动荡不断，而IMF面对这些挑战却显得力不从心，尽管其贷款框架改革取得了一定的成效，但国际上的谴责与质疑声接连不断。

（一）IMF贷款框架改革的不足

第一，贷款资金有限。IMF的主要资金来源于会员国的认缴款（包括普通资金账户和特别提款权账户）以及利用该部分款项借贷所获得的利息。然而，近年来，由于其贷款援助项目少有人问津，加上许多受援国提前还款，利息收入大幅缩减。IMF自身甚至被要求迫削减预算，要求一些员工提前退休。尽管在2012年6月18日召开的G20墨西哥峰会上，IMF获得了4560亿美元的资金支持，但是要应对这样一个全球性金融危机，如此有限的资金对于主权债务的解决仍然是一个未知数。

第二，贷款条件仍然过高。虽然IMF宣称此次贷款框架改革简化了贷款条件，但就其改革的亮点——灵活信贷额度来讲，虽然条件优厚，但是申请条件过高。IMF要求申请国拥有十分强健的经济基本面和体制框架改革，正在实施非常强劲的政策，并且过去具有持续的实时记录，以及仍然承诺在今后继续实施这种政策。符合这些条件的国家大约只有10到12个，主要包括韩国、新加坡、巴西、墨西哥等少数中等收入发达国家和新兴市场国家。而对于那些深受经济危机影响而徘徊于破产边缘的发展中国家而言，它们一开始就被排除在申请者之外，仍旧只能依靠传统的备用信贷安排来获得资金。

第三，过度干预主权债务危机国的经济工作。IMF贷款援助方案最被人诟病的就是被指摘其过度干预主权债务危机国的经济，再加之其援助方案的指导过于理论，而忽视了债务危机国复杂的国内环境，从而为债务危机国开错了药方。已故美国经济学家米尔顿·弗里德曼曾指出，正是IMF对1995年墨西哥金融危机的救济导致了1997年亚洲金融危机，因为它不把主要着眼点放在调节危机国的经常收支上，而是对债务危机国进行大幅度机构改革和制度改革，从而给债务危机国带来相反的结果。

（二）IMF贷款框架今后进一步改革的趋向

首先，建立保证机制，增加贷款资金。此次IMF贷款框架改革，旨在使各国确信其需要借款时IMF有充足的资金，并至少将对低收入国家的优惠资金增加一倍。鉴于IMF的资金主要来源于会员国的认缴款，而有能力提供资金的绝大数是发达国家，这些国家在IMF拥有很大的份额，掌握了IMF的话语权，因此，应建立一种承诺保证机制，要求在IMF持有较大份额的国家保证通过向IMF提供贷款、购买以SDR计价的IMF债券以及分配SDR等方式，使IMF能够获得更多的资金，从而稳定IMF在应对全球金融危机中的地位。

其次，软化贷款条件，扩大优惠范围。对于绝大数国家来讲，在经济繁荣时期通过积累外汇储备来应对经济危机以求自保，即使是在经济衰退、外汇储备耗尽的情况下，万不得已是不会向IMF申请贷款的。其主要原因在于IMF的援助协议中往往附加了苛刻的条件，而使各国难以接受。因此，IMF在此次贷款框架改革的基础上，应该进一步软化贷款条件，调低申请门槛，从而使更过的会员国可以切实获得其援助贷款。

再次，指导而不是干预主权债务危机国的经济工作。IMF在与债务危机达成的援助方案中附加条件，或者说是政策建议，从理论上讲是无可厚非的，但是IMF可能在指导方法或手段上存在不当，因此IMF会被指摘几乎接管了债务危机国的经济工作，而每个国家都希望自己把握命运而不是让别人把握自己的命运。正如在IMF“治理”下的韩国，由于IMF让韩国提高利率，公司很难借到钱，大量韩国人失业，韩国人把那段时间称为“IMF时代”，认为那是一段痛苦的回忆。所以，IMF今后的改革必须是使自己回归到本来面目上去，那就是通过提供贷款而为危机国提出咨询、建议和指导。

最后，加强与区域性国际组织的联系与合作。实际上，单凭IMF一己之力很难使债务危机国彻底摆脱危机，从而走上复兴发展之路。就IMF本身而言，因为其贷款条件过高以及资金有限，并不是所有国家都可以获得IMF足够的贷款。而对于一些区域性国际组织，例如欧盟、东盟、阿盟以及非盟等，它们在区域合作方面也发挥着很大的作用。IMF需要加强同它们的联系与合作，共同实现维护全球金融市场稳定的宗旨。

：

［1］国际货币基金组织（IMF）官方网站［EB/OL］.［2012-08-05］.http：//www.imf.org/external/np/sec/memdir/members.aspx.

［2］孙艳.说说国际货币基金组织［N］.环球时报，2001-10-16（17）.

［3］奥本海.奥本海国际法（第一卷第一分册）［M］.詹宁斯，瓦茨，修订.王铁崖，陈公绰，等，译.王铁崖，校订.北京：中国大百科全书出版社，1995：46.

［4］谭会萍，罗鹏.国际经济组织［M］.大连理工大学出版社，2010：263-266.

［5］张虹.主权债务重组法律问题研究［M］.北京：中国人民大学出版社，2007：263.

［6］王德迅，张金杰.国际货币基金组织［M］.北京：社会科学文献出版社，2004：155.

［7］东方财富网.欧洲债务危机［EB/OL］.［2012-08-05］.http：//topic.eastmoney.com/europedebt/.

［8］杨柳.浅析国际货币基金组织贷款框架改革［J］.山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2009（4）：52.

［9］占云生，汪浩，李万业，等.对国际货币基金组织贷款新政的评析［J］.中国集体经济，2009（19）：81.

F821.6

A

尚毅（1986-），男，硕士研究生，研究方向为国际经济法。