谈我国审计制度的完善

董路影

谈我国审计制度的完善

董路影

近年来，随着预算改革的推进、人大预算监督的加强以及审计工作的不断深入，各级审计机关开展了大量细致深入的审计工作，提高了审计机关在政府决算监督中的地位，但是，其监督作用还未得到充分发挥。介绍了国外的几种审计模式，分析了我国现行的行政型审计模式的不足，提出了完善建议。

审计；“审计风暴”；审计模式

一、审计与“审计风暴”

审计是由专设机关依照法律对国家各级政府及金融机构、企业事业组织的重大项目和财务收支进行事前和事后的审查，主要有三种分类，即根据其实施主体和作用范围的不同，可以把审计分为国家审计、内部审计和社会审计，三者之间虽有联系和相似之处，但有着本质区别，并且互相独立地适用于不同的领域。而近年来社会上频繁出现的“审计风暴”则是专门针对国家审计而言的，是审查国家成本核算和国家实现公共财政效能的一种国家监督，调整的是国家审计与人民、国家和法律之间的关系。

国家审计来源于人民的授权，受人民的监督，同时也是对权力的一种制约和监督，它是有权机关对国家政权、财务收支活动或公共资金的使用进行审查监督，从而以权力制约权力。但是，由于长期以来审计工作不透明，没有建立审计结果公开制度，审计报告只向内部审计组、审计机关和领导汇报，相对不够透明公开，使人民对国家权力的监督流于形式。随着人民权利意识的提高和国家法治的逐步健全完善，审计工作中的大量问题开始暴露，最终引发了一场“审计风暴”。

“审计风暴”（形容审计署集中、大量地曝光国家部委预算执行审计结果中所存在的问题，从而引起比较广泛关注的审计结果公开现象）最早产生于2003年6月25日李金华代表审计署提交的长达22页的审计报告，揭露了一些部门在专项资金使用中的决算不实、挤占挪用等问题，它实际上是一场以财政监督与公开为重点的廉政风暴，这在我国财政法治发展史上具有重要意义。

“审计风暴”充分暴露出我国财政管理中存在的一些问题，如虚报多领财政预算资金、挤占挪用财政资金、巧立名目乱收费等等。由于我国目前正处在建立现代公共预算的初期，在预算执行中存在这些问题很正常，也不可避免，从制度角度看也是加强制度建设的一个机会。“审计风暴”披露的很多问题让我们更清楚地认识到，我国预算管理中存在的这些问题并不是单纯的财政管理问题，很多问题直指体制上的缺陷，需要进一步加强制度建设才能解决，这是“审计风暴”的意义所在，充分说明有效发挥审计部门的审计监督作用，是加强人大预算监督职能和政府责任的重要途径。

二、国内外的审计模式简介

（一）国外的几种审计模式

现代国家审计模式形成于19世纪和20世纪，世界各国几乎都实行了国家审计制度，但是由于各国社会制度、经济文化的差异，导致了各国实行与其国情相适应的审计模式。“目前世界上比较流行的国家审计模式有四种，即立法型审计模式、司法性审计模式、行政型审计模式和独立型审计模式。在这四种模式中，立法型和独立型审计模式处于优势地位，行政型模式仅中国和韩国采用。

1.立法型模式

实行立法型模式的国家大都受英美法系的影响，立法型模式作为当今一种较有影响的审计模式最早在英国确立，1866年的《国库与审计法》是这种模式确立的标志。在立法型审计模式下，国家审计机关隶属于立法部门，审计机关对国会和议会负责，独立行使审计监督职权，不受行政机关及其他机关的干涉，独立性较强，是目前世界审计制度的主流。

2.司法型模式

实行司法型模式的国家大都以成文法确定国家审计的法律地位，主要在法国、意大利、西班牙等国流行。审计机构通常以“审计法院”命名，由审计法院运用司法权对国家财政和预算执行情况进行审计，审计机关既不隶属于立法机关，又不隶属于行政机关，可以直接行使司法权力，具有司法地位。

3.行政型模式

行政型模式正处于逐渐减少的趋势，只有中国、韩国、瑞典等少数国家实行。在行政型模式下，审计机关隶属于政府，由法律授权对政府各部门的财政收支情况进行审计监督，独立性相对较低。

4.独立型模式

在这种模式下，政府审计机关独立于立法权、司法权和行政权之外，确保政府审计公正地行使监督职能。国家审计机构自成体系，地位独立，审计机关只受法律约束，而不受政府机关的直接干预。

（二）我国现行的审计模式

我国实行的是行政型审计模式，各级审计部门都隶属于政府，我国审计法规定，各级审计机关在政府的领导下开展审计工作。宪法也确定了审计机关的法律地位和行政型的审计模式，要求国务院和县级以上各级地方人民政府设立审计机关，依照有关法律法规独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

各级审计机关实行统一领导、分级负责的双重管理体制。审计署是国家最高审计机关，在国务院总理的领导下，组织领导全国的审计工作，对国务院负责并报告工作。审计机关根据工作需要，可以在重点地区、部门设立派出机构，进行审计监督。

三、我国审计体制存在的问题

第一，我国现行审计模式使审计难以履行对权力的制约和监督职能。我国的审计职能由宪法和审计法规定，主要包括行政处理权和经济制裁权，实行的是政府领导下的行政型模式，各级审计机关隶属于各级政府，地方各级审计机关受本级政府和上级审计机关的双重领导。对权力进行制约和监督是审计工作应有的职能。但是，由于审计机关由政府双重领导，在某种程度上难免会受政府意志的影响，审计机关的工作既受制于政府领导对审计工作的认知程度，又受政府领导的法制观念和法律意识的影响。因此，在现行体制下，审计部门很难履行其监督职能。

第二，审计机制未完全进入良性循环，现行的审计准则缺乏明确的具有可操作性的审计目标，审计规范有待完善。完善的审计制度要有良性的审计机制，我国审计法与行政处罚法、会计法等法规之间存在不衔接、不配套的问题，许多财经法律法规没有明确规定审计机关是执法主体，从而使审计机关无法真正履行监督与处理处罚权。

我国现行的审计规则对经济责任审计、效益审计等未做出具体规范，法律规定太过原则，导致审计工作中存在一定随意性，而且在审计过程中忽视了对财政收支的科学性、合理性、效益性的审计。

第三，审计管理体制难以适应社会经济发展的客观需要。根据我国有关法律规定，审计机关隶属于政府，受本级政府的领导，而其监督对象又是政府及其各部门的财政预算收支情况，由此可以看出，我国目前的审计管理体制导致审计机关难以真正履行其监督职责。而且，我国审计机关受政府的制约较大，审计机构的层次不高，人员的政治、业务素质也较低，审计缺乏权威性，从而使人们对审计的客观性、真实性、公正性产生质疑。

第四，审计结果公告制度没有真正落实。审计法第36条规定，审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。从这个法律规定可以看出，审计机关公布审计结果的义务是选择性的而非强制性，而且在我国的实践中也没有向社会公布审计结果的先例，这就使该规定仅仅流于形式，不能真正落实，导致审计监督丧失了其应有的权威性和威慑力。

第五，审计问责机制缺乏。由于目前我国审计处理机制缺乏，问责机制缺乏导致审计处理决定执行难，而审计司法处理不到位也严重损害了审计机关的权威。根据有关规定，在审计处理意见作出后，被审计单位应当在规定期限内作出整改决定并向有关机关反馈，但是，现行规定对违法违规行为采用的处罚措施只有罚款，尚未建立起对单位负责人的问责机制，审计整改机制还有待进一步完善。

四、完善我国审计体制的建议

现行审计体制是计划经济向市场经济转轨时期的产物，随着市场经济体制的建立，审计职能和任务的变化，已经不能适应形势发展的需要。但是，问题的最终解决还是要靠法律和制度。针对“审计风暴”暴露出的我国审计监督体制上存在的问题和不足，建议从以下几个方面来完善：

第一，改革审计体制，保证审计监督的独立性。国家审计的独立性是权力分工对国家审计的要求，是为了适应权力制约权力的需要提出来的一种构想。国家审计权与其他国家权力的结合是现代社会国家权力协作的必然要求，在现代国家，审计权越是独立，就越能与其他国家权力相得益彰，形成良好的宪政结构，推动民主与法治的进程。为了充分保证审计的独立性，可以对现行审计模式进行改革，变行政型为立法型模式，将审计机关从政府中脱离，建立直接隶属于立法机关，并与执法机关平行的审计机关，直接对全国人大及其常委会负责并报告工作，从而使人民主权、权力制约原则真正得以实现，在客观上保证审计组织的独立性。

第二，加大审计整改规范力度，建立和完善审计法规体系。在当前和今后相当长时期内，我国应当将审计工作的重点放在审计目标的确定上，应当对经济责任审计、效益审计和环境审计等做出明确具体的要求和规范，从而确定切实可行的审计目标。

由于我国目前的审计法规体系（包括审计法及其相关法律、审计法实施条例等）在内容上还存在一些界限不清、大量法规重叠等问题，也没有发布实施与政府绩效审计、财政预算审计和经济责任审计等相匹配的审计准则，从而不利于我国审计工作的顺利进行。因此，为了进一步推进审计组织工作的顺利进行，有必要加快制定相关审计法规，探索和完善我国现行审计规范体系。

第三，改革我国现行审计管理体制，加强审计人员队伍建设。由于我国目前的行政型审计模式导致审计机关不能独立、公正地开展工作，审计工作人员容易受政府意志的制约和限制，审计难以真正发挥其应有的监督作用，因此，建议对我国现行审计模式进行改革，采取适合我国国情的审计模式；同时，各级审计机关应当建立健全审计考核制度，制定审计工作人员业务考评方案，实行登记管理，从而提高审计人员工作的积极性、主动性和创造性。

第四，健全审计结果公告制度。针对审计过程中存在的不公开、不透明现象，要建立健全审计结果公告制度，并采取相关措施保证该制度能落到实处。审计结果公告制度建设的重点应当是积极扩大公告范围，审计机关不仅要向社会公开审计结果，还应当将加快政府绩效项目、投资项目及预算执行方面的审计结果予以公开，从而增强审计结果的透明度，把审计监督与公众舆论监督结合起来，推进政府部门行为的公开透明。此外，还要对财政资金的使用情况、政府投资项目的绩效审计结果进行公告，让全社会对国家财政收支情况和其他财政资金使用的效益进行监督，从而促进政府公共服务质量与效益的提高。

第五，建立健全问责问效机制。从历年“审计风暴”所揭露的情况可以看出，很多单位的问题都是屡查屡犯，造成这种现象的原因在于,缺乏审计之后相应的问责制度。因此，在无人问责和责任不清的情况下,使得审计署的报告只是“风暴”，风暴过后依然为所欲为。对此，审计风暴只能是审计监督的第一步，最关键的是责任追究。只有建立起审计问责制度，切实追究责任，才能使审计监督在对权力的制约和监督中充分发挥作用，

为了进一步促进被审计单位整改，增强社会公众对政府审计的信心，有必要建立审计结果公告之后的问责机制，在我国目前的审计现实中，虽然查处出大量的违法违规行为，但是，对于被审计单位及其相关责任人的责任追究尚未具体落实，审计结果公告制度实施的效果也有赖于审计问责制度的建立和完善。因此，审计问责制度应当作为服务型政府建设的重要内容予以建立。

新时期，领导干部责任审计是国家加强对领导干部监督管理的一个重要环节，是从源头上防治腐败，促进领导干部廉洁勤政的一个重要措施，是推进依法行政、依法治国的有效手段，因此，要加快政府审计问责机制的建设步伐

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C239.2

A

1673-1999（2012）01-0086-03

董路影(1985-)，女，河南禹州人，广东商学院(广东广州 510320）2009级硕士研究生。

2011-10-25