基于生态文明的政府管理创新研究——以淄博市为例

于清波

生态文明建设是一项涉及人、自然、经济、社会等多方面的综合性系统工程，需要政府、企业、公众等多方参与。政府作为生态治理和环境保护的统一管理者和协调者，在生态管理体系中处于主导地位。政府在生态文明建设方面的管理理念和能力直接决定着生态文明建设的进度和质量。

一、基于生态文明的政府管理创新的内涵与主要内容

在建设生态文明环境下，政府管理创新主要是围绕公众日益增长的生态服务需求来强化政府的生态管理职能，其目的在于为公众提供合适的生态公共产品，协调公众需求与生态环境之间的矛盾，确保自然生态环境优化和经济社会的可持续发展。政府管理创新的主要内容是以树立“生态优先”的发展理念为根本，通过强化政府生态管理职能，优化政府组织结构，创新政府运行机制，加强产业调整和生态治理，提高对生态环境和公众需求的响应度，实现经济社会的可持续发展。

（一）政府管理理念创新

政府的价值目标或价值取向是政府活动的出发点和归宿点，政府的执政理念和政绩观念引导和决定了政府的行为趋向。改革开放以来，在特定的发展背景和体制坏境下，我国政府以实现经济增长为工作中心，经济总量持续增长，人民群众的物质文化条件不断得到改善。但与此同时，粗放型的增长方式以及生态环境持续恶化的局面长期无法得到有效遏制。生态文明作为后工业文明，其发展正是建立在对粗放型的工业化进程的弊端和教训的深刻反思基础之上的。生态文明建设要求政府以“生态优先”作为价值准则，强调的是政府理念和行为在价值导向上必须坚持经济效益、社会效益和生态效益的有效统一，甚至要把生态效益放在更加突出的位置。

（二）政府组织结构创新

我国现行的政府管理体制总体上属于建立在工业文明基础上的官僚（科层）制管理模式。依照官僚制的运作逻辑，传统的生态管理将一个完整的自然生态系统分割为不同的区域，通常可分解为土地、水、草、森林、海、生物、矿产等不同部分，并将不同任务分别交给不同部门进行管理，这种“九龙治水”的管理模式人为地割裂了自然生态系统内部的有机联系，也造成了地方与地方之间，部门与部门之间各自为政、趋利避害的局面。基于生态文明建设的特点，可以用一种新的政府管理模式来进行管理。从目前来看，“整体性治理”的模式较为合适。所谓“整体性治理”模式就是在公共政策与公共服务的过程中，采用交互的、协作的和一体化的管理方式与技术，促使各种公共管理主体在共同的管理活动中协调一致，达到功能整合，消除排斥的政策情景，有效利用稀缺资源，为公民提供无缝隙服务［1］。“整体性治理”的思路为我们在强化政府体系内不同层级政府及不同部门之间在生态治理上的协调和有机整合提供了有益借鉴。

（三）政府管理职能创新

在市场经济条件下，企业自然具有追求利润最大化的趋利行为，这也是自然被掠夺性开发和生态环境持续恶化的重要根源。所以，仅靠市场“这只无形的手”来配置各种资源，很难建设人与自然和谐相处的生态文明。政府作为公众利益的代表，应该将良好的生态环境确立为一种重要的公共资源，在发挥好宏观调控、市场监管、公共服务和社会管理四大职能的同时，把为公众提供良好的生态环境作为政府的核心职能之一。通过职能转变，充分发挥政府在生态治理等市场失灵领域的优势，加强产业调整和生态优化，为经济可持续发展和生态文明建设营造良好的发展环境。

（四）政府管理方式创新

长期以来，政府在管理方式上主要采取政府主导的单中心治理模式，采用“管制”的方式来进行经济社会活动的管理。生态文明是一种高度文明、自由与平等的社会，全社会将享受生态文明建设的成果。同时，生态文明社会建设也需要全社会力量的共同参与、协同合作。这就需要打破以往政府主导的单中心管理模式，着力培养民间团体和非政府组织，充分发挥非政府组织在生态治污和环境保护的协同作用，逐步在生态文明建设中形成多元、平等、合作的治理模式。坚持政府创新的生态文明取向，积极推进政府管理方式创新，有助于推动生态文明社会的快速发展。

二、淄博市建设生态文明中政府管理创新的实践

淄博市作为国内较早依托本地资源发展起来的老工业城市，结构性污染突出，环境治理的难度可想而知。近年来，市委市政府从发展理念、组织结构、管理机制、管理流程等多方面进行探索和创新，增强了生态文明建设成效，先后获得国家级园林城市、全国十佳和谐可持续发展城市、全国文明城市等荣誉。具体而言，淄博市委、市政府在生态文明建设方面开展的实践主要有以下几个方面。

（一）率先树立“环境立市”战略，“生态优先”的发展理念不断深化

淄博市作为工业化早、环境污染重的老工业城市，也较早体会到生态环境的重要性。面临严峻形势，政府把生态环境恢复和治理作为造福群众的头等大事来抓。2003年，他们率先提出了实施“环境立市”战略，2006年又提出建设“生态淄博”的战略目标，明确把结构调整作为经济社会发展的主线，把节能降耗作为经济社会发展的关键，把环境保护作为经济社会发展的命门，更加自觉地把生态文明理念贯穿到经济社会发展的全过程和各领域。“强化生态文明，加强内涵发展”的发展思路逐步明确，“生态优先”的发展理念逐步深化，从价值取向和行动目标上确立了生态文明建设的重要地位，

（二）建立健全生态管理组织机构，职责明确的组织形式逐步确立

在机构设置方面，考虑到生态文明建设的复杂性和系统性，政府主要从管理的决策、执行、监督三个方面进行了系统设计。一是成立淄博生态市建设领导小组。领导小组由市长任组长，由市发改委、经委、建委主任以及环保局局长任副组长，组成人员包括市政府各职能部门的一把手。该领导小组全面负责生态市建设重大规划、政策与决策，拥有最终决策权。二是成立淄博生态市建设办公室。生态市建设办公室是生态市建设领导小组的常设办事机构，主要负责委员会的日常工作，办公室设在环保局，由市环保局局长兼任办公室主任。三是成立淄博生态市建设公众监督委员会。公众监督委员会将由公众及社区、企业界及非政府组织（NGO）组成，让其表达意见，充分监督，及时反馈问题，形成了公众参与的有效渠道，充分发挥了公众在生态文明建设中的作用。

（三）完善生态管理体制机制，生态管理保障体系逐步建立

一是建立生态建设目标责任制度。为明确责任，市政府与各区县政府、有关部门签订了生态市建设目标责任书，各区县也将责任层层分解到了乡镇、街道办，逐级签订了目标责任书。同时，根据生态建设任务进度安排，市生态办每年都制定生态市年度工作计划，定期进行现场督导检查，每月通报，每年进行考核。二是建立激励机制。生态文明建设需要完善的激励机制，包括奖励机制和责任追究机制，这种机制不仅面对管理者，也面对所有的公众，是公众参与的体制支撑。具体的激励措施结合具体所承担的责任来制定。三是建立监督机制。设立投诉中心和举报电话，疏通投诉渠道，鼓励广大群众检举揭发各种违反生态环境保护的行为。充分发挥广播、电视、报刊、网络等新闻媒体的舆论监督作用，及时报道和表彰生态市建设的先进典型，揭露和批评污染环境、破坏生态的违法行为，对严重污染环境、破坏生态的单位和个人，依法追究并公开曝光。四是健全绩效考核机制。将生态文明建设目标具体化，分解成可量化考核的具体指标，纳入到干部绩效考核体系中，增强生态管理和保护在考核体系的权重。

（四）重构生态管理流程，协同有序的管理方式已经形成

一是从源头严把新建设项目审批关。建立健全环境与发展综合决策机制，施行政府重大社会经济决策的环境影响评价制度，在政策、规划及项目审批时，认真实行生态环境保护的一票否决制度。二是根据 “快速溯源法”，形成了 “生态监控→信息反馈→生态治理”的治理模式。按照这种工作模式，将相关部门纳入到合作有序、相互配合的工作流程，减少了相互依赖、推诿现象的发生。三是将公众、非政府组织合理有序的纳入到政府生态管理工作中。

三、淄博经验对地方政府管理创新的启示

（一）实现政府发展观念创新，加快生态文明建设

一是“生态优先”的执政理念。基于生态文明的政府管理创新较之传统政府模式最大的进步应该是价值取向的根本转变。政府在经济社会发展过程中，要秉承“生态优先”的发展理念。尤其是当经济效益、社会效益和生态效益发生冲突时，政府应该坚持生态效益优先的价值取向，保护好人民群众赖以生存的生态环境。

二是绿色GDP的政绩观念。传统的经济建设往往注重经济总量的增长，在干部的绩效考核中也会体现在地区GDP增量上，而忽视生态环境的破坏和所付出的代价。基于生态文明的政府创新要在追求经济总量增长的同时，充分考虑资源消耗、环境保护、可持续发展等重要因素，把环境保护和治理也纳入到干部绩效考核体系中。

三是维系公平的管理理念。这里所谓的公平就是在经济社会发展中，不但要考虑当代人的生活需求，还应该从长远角度出发，为后代人的生存和发展提供必要的生存环境。政府在制定社会发展规划时，要考虑当代人的公共需求，也要考虑后代人的需要，实现经济社会的可持续发展。

（二）完善生态规划，把生态监管和保护纳入政府基本职能

就目前要面对的经济转型升级和生态文明建设而言，各级政府都有必要做好生态规划，以规范化、制度化的方式促进生态环境保护和发展，发挥好规划的引导功能。淄博市在生态规划和生态治理方面进行的积极探索即是很好的例证。以生态总体规划为指导，以产业调整为突破口，加快改造提升传统产业，有效控制了结构性污染，逐步实现了工业区、居住区、休闲区的适当分离，既达到了保护生态的目的，也实现了经济的绿色增长，让人民群众享受到生态文明建设带来的成果。

在科学生态规划的基础上，要把生态监管和保护纳入政府基本职能。在传统的行政管理学中，政府的基本职能包括政治职能、经济职能、社会职能和文化职能，而环境保护职能往往包含在政府的社会职能中。在当前生态环境恶化并没有得到根本性扭转的形势下，短时期内经济快速增长与资源紧缺、环境保护压力增大的矛盾依然突出，应当将生态管理职能拓展为政府的一项基本职能，加大对污染的治理力度，积极开展生态环境恢复和治理工作，从根本上协调人与自然之间的关系，最终实现包括人在内的自然生态系统的和谐。

（三）建立健全政府绩效考核体系，强化生态责任追究机制

一是将生态指标体系纳入政府绩效考核。政绩评估体系中重经济、轻环保的问题由来已久，这也是政府忽视生态环境治理重要原因。根据科学发展观的要求，改变GDP至上的发展观念，要将生态绩效评价指标客观、全面地纳入绩效考核体系，并赋予其更大的权重，使整个指标体系更好的反映出经济效益和生态效益间的互动关系。

二是针对不同区域建立分类分级考核的指标体系。在生态功能区划分的基础上，针对不同区域的功能特色，按照分类分级的指标体系进行考核。如生态休闲区、生态农业区的GDP增长的考核指标就要适当降低，适当增加生态功能建设和生态保护成效方面的考核，做到因地制宜，突出特色。

三是强化生态责任追究机制。在对生态绩效分级分类综合考核的基础上，必须对生态文明建设工作中执行不力的干部进行行政问责，特别是对造成环境污染严重、引起突发性群体事件的干部，在年底考核中要实行一票否决，并追究相应责任。

（四）优化政府生态治理模式，构建网络化的生态治理新格局

一是健全多元主体广泛参与的环保、环评协商平台和制度。现代生态治理所涉及的内容非常复杂，如果没有生态学专家、社会公众、非政府组织的广泛参与，政府很难做出科学决策。因此，政府可以与这些专家和组织开展环境保护合作，吸收专家和相关人员进入决策咨询系统，整合各方不同的利益诉求，形成决策合力。

二是完善环境风险的网络化防范模式。在环境风险防范和污染排放检测方面，要充分发挥公民和非政府组织的作用，利用电话、网络等媒体工具，搭建与这些公民和组织的互动平台，对环境风险防范和污染检测实现网络化布控，形成多方参与的环境风险防范格局。

三是建立多元主体参与的生态治理新格局。在生态治理和改善方面，既要发挥政府的主导作用，又要充分发挥非政府组织和社会团体的补充作用，在环保和治污工作上，要开通社会资本投资经营环保基础设施的渠道，加快形成多元化的生态环境资金投入机制；同时，调动社会力量积极参与生态环境整治工作，形成政府、社会、公民全面互动、相互配合的多主体生态治理新格局。

[1]何显明.政府角色转型与生态文明建设的路径选择[J].中共浙江省委党校学报，2010（5）.

[2]林纾.刍议生态文明视野下的政府管理创新[J].福建论坛：人文社会科学版，2011（5）.

[3]顾金喜.生态文明发展与政府职能转变创新——基于江浙两省的调研分析[J].当代社科视野，2010（9）.

[4]洪富艳.基于生态文明的政府创新路径探讨[J].经济研究导刊，2011（2）.