关于房产税改革中户籍问题的思考

张思路

（中南财经政法大学，湖北 武汉 430074）

2011 年上海重庆试点房产税，标志着我国房产税改革进入实质阶段，房产税的全面开征势在必行。房产税是财产税最主要的形式，西方学者通过多年研究，最终形成财产税是受益税的基本观点，即事先明确规定适用范围和方向，税款的缴纳与受益更直接地联系在一起的税种。对于我国，房产税和户籍制度之间存在着十分紧密的联系，房产税是地方公共商品提供的前提，户籍制度是地方居民使用公共商品的前提，公共商品从提供到最后的使用，房产税和户籍制度都起到了十分重要的作用。

一、我国房产税改革中的户籍瓶颈

（一）我国户籍制度现状

1、城乡二元户籍制

我国现行户籍分为两类：“非农村户口”和“农村户口”，其将城乡居民分别纳入两种不同的管理体系。在这二元体系中，城乡居民身份不同，伴随之的社会地位、权利、待遇以及社会义务都是不同的，并使这些身份、地位、权利的差别长期固定，延及后代，形成了具有世袭等级色彩的身份制度。

2、准入审批制度

户籍准入审批制度严重地限制了公民的迁徙，剥夺了公民的迁徙自由权。迁出户口需要迁入地的户口准迁证，没有户口迁入地的准入审批不可以办理户口迁徙手续。而各地多种多样的落户条件使得迁徙越发不自由。

3、户籍政策不统一

我国各地的户籍政策不统一。即便是在同一省内，由于政治、经济、文化发展不平衡，不同的市县也会实行不同的户籍政策。且我国的《户口登记条例》与当前社会发展严重不符，新的户籍法律还没有出台，现行户籍政策缺乏法律规范，处于比较混乱的状态。

4、户籍与地方公民权利挂钩

我国的户籍制度从本质上说存在着许多附加值。由于国家的政策指向，户籍因素向社会生活的各个领域渗透，从生活生产资料的供给到一些社会福利政策都以户口性质为依据。尽管随着经济发展，生活必需品的购销关系不再与户籍挂钩，但户籍制度仍然在很大程度决定着公民的教育、社会保障、就业、医疗等条件。

（二）房产税改革的户籍瓶颈

1、二元户籍影响房产税公平

公平的房产税应该让每一个地方的居民都拥有充分享受地方公共商品的机会。在我国户籍与公民权利挂钩，这时纳税的人可能无法充分享受地方公共商品，反而有时候存在不纳税的人去可以享受地方公共商品的情况，这是不符合房产税的受益税性质的，更与衡量房产税公平的受益标准相背离。此外，二元户籍具有世袭色彩，变相的为居民划分了层次，不同种类的户籍，公共商品受益程度相差巨大，这更加加剧了房产税的不公。

2、迁徙困难影响房产税改革效果

我国户籍实行严格的准入制度，只有经过迁入地准许才能成为一地正式居民，从而享受居民权利。房产税改革初衷是调整地方收入结构，促进地方之间良性竞争。但如果单单进行房产税改革而对目前的准入制度不作调整，那么人口迁徙成本过大，人口流动受阻，不利于各地吸引税源，更不用说竞争发展了。在当前的户籍制度下实行房产税改革，不能实现“用脚投票”的地方竞争局面，房产税改革的效果也就大打折扣了。

3、房产税不公带来其他问题

中国社会长期以来受儒家文化的影响，而公平和正义是儒家和谐社会思想的重要内容。“有国有家者不患寡而患不均，不患贫而患不安。盖均无贫，和无寡，安无倾。”虽然认为这种观点不完全正确，但它集中反映了我国对待公平的一种观念。因此如果房产税的公平问题不能得到很好的处理的话，会导致公民不满，严重的话会出现社会的不稳定，对社会的经济不利，这也是违背房产税改革初衷的。

二、发达国家财产税和户籍制度特点

虽然我国的房产税改革尚在起步阶段，但是世界上许多发达国家已经拥有了成熟的财产税制度和户籍制度，例如美国、日本、加拿大、澳大利亚等。因为美国和日本是世界上经济最为发达的两个国家，其财产税和户籍制度对我国房产税改革有着很强的借鉴意义，两国的财产税和户籍制度有以下特点：

（一）以财产税为主体税种

财产税收入在两国的地方财政收入中都占有很大的比重。即便是在整个国家税收收入，财产税收入也占有很大的比重，美国达到了9%以上，日本也在6%左右。在两国，财产税都是地方政府的主体税种，是提供地方公共商品的主要收入来源。

（二）在人口迁徙方面均很自由

美国的社会保障号和日本的住民票使两国居民都能够很自由的进行迁徙活动。美国的公民只要能在一个城市满足纳税要求，就可以享受当地公民的所有权利，完全使用地方政府提供的公共商品；日本公民只要在一个城市满足居住时间要求同时拥有住所，就具有该城市的市民权利，需要一提的是，拥有住所是需要缴纳或变相承担财产税的。

（三）地方政府之间存在良性竞争

居民因为迁徙自由，可以选择自己喜好的地方居住。当居民对地方政府提供的公共商品不满意时，因为迁徙成本较低，可以选择迁徙到其他地方。

由于两国地方政府均以财产税为主体税种，在居民迁徙又十分自由，从而形成了居民“用脚投票”的局面。地方政府只有通过不断优化辖区内的公共商品，提高公共商品的质量和数量，才能够吸引更多的居民前来居住，从而获得更多的财政收入以提供更优质的公共商品，这就形成了地方政府发展的良性循环。各政府为了吸引居民，不断改善所辖地，最终形成良性竞争。

三、关于房产税改革的建议及可行性分析

（一）房产税改革应遵循的公平原则

经济学家对税收原则的研究多围绕税收与财政、税收与公平、税收与效率等方面的研究，从而形成了税收的财政原则、效率原则、公平原则。在此主要围绕公平原则进行讨论。

1、房产税的税收性质

学者研究认为财产税属于一种受益税。1956年，蒂布特发表了《地方支出的纯理论》一文，讨论了有效提供地方公共产品的方式及有效运作方式所需要的条件。蒂布特模型是财产税成为受益税的基础。奥茨和布鲁斯. 汉密尔顿在蒂布特模型的基础上研究，最终形成了Tiebout-Oates-Hamilton 模型，该模型为财产税的受益性质提供了真正的理论基础，同时为地方政府是最具有效率的治理层次提供了依据。之后怀特和费舍尔对这个模型进一步解释和拓展，才逐渐形成财产税是受益税的观点。

2、房产税公平的衡量标准

房产税公平的重要性是显而易见的，但是衡量房产税是否公平需要恰当的衡量标准。税收公平的衡量标准主要有受益标准和能力标准。房产税公平的衡量标准应该综合考虑受益标准和能力标准。

关于房产税改革公平方面的研究，我国学者在研究时多将房产税公平的衡量标准默认为能力标准，因此绝大多数研究都是站在纳税人税收负担能力的角度，围绕房产税税基、税率和税收优惠等具体细则展开研究，试图确定一个符合能力标准的房产税体系。但是，房产税是一种受益税，纳税与纳税人的受益程度是相联系的。因此，研究房产税公平必须考虑受益标准。尽管受益标准在实践上存在一定的难度，但不能完全将受益标准置之不理。只考虑能力标准而不考虑受益标准的房产税是不够公平的。

每个纳税人的受益程度是无法具体衡量的，笔者建议可以将受益的衡量简化，即每个人都有充分享受地方政府提供的公共商品的机会，且机会均等，至于最后是否真的享受取决于个人意愿和个人条件。例如教育，缴纳房产税的公民都具有接受教育的机会，至于是否去名校上学取决于年龄、成绩、经济条件等其他因素。

3、公平的房产税有利于缩小贫富差距

上文中提到的公平的房产税，在本质上是具有缩小贫富差距功能的。按照常理来说，贫富群体的住房条件应有较大的差别，因此贫富群里缴纳的房产税也是不一样的，但享受的公共福利是同一水平的，这实际上是变相的给予贫困群体一定的补贴。

（二）房产税改革应与户籍制度改革并行

1、淡化户籍与居民权利之间的联系

我国将户籍与居民权利挂钩本身是不合理的，即便是没有房产税改革也应该逐步取消当前的户籍制度。由前文分析可知，在房产税改革的情况下，放开户籍制度更有必要。

需要强调的是，户籍改革应首先应解决的是国家对地方政府政策不公平的问题，各地政府所提供的公共商品很大程度上依赖于国家的政策扶持。国家扶持力度大，地方政府提供的公共商品质量高，扶持力度小，地方政府没有能力提供优质的公共商品。如果放开了户籍制度但国家对地方政府在政策扶持方面差别对待，那么会造成发达城市良性循环和落后地区恶性循环的结果。例如高考分地区招生，如果户籍制度放开但国家分配给北京市超额的高等教育招生指标，将会有来自全国各地的大量公民迁徙北京去寻求更好的深造机会，在给北京带来更多财政收入的同时也给城市发展带来了负荷。因此，国家要放开户籍制度，对各地方政府的扶持力度不宜相差太大，尤其是对发达地区不应给予过多的照顾。之后，再将户籍制度与地方居民权利之间的联系逐渐淡化，直至完全脱钩。再者，应该降低居民迁徙的难度，使人口流动成本更低。当户籍制度改革完成后，户籍只是作为居民社会行为的记录清单，并不是居民权利的凭证。

2、将居民权利与纳税和居住情况相联系

既然户籍与居民权利不再有任何联系时，地方政府仍然需要一个标准来确定居民的权利。鉴于房产税的受益税性质，笔者认为可以效仿日本和美国的做法，制定一定的纳税标准或者居住时间标准，例如缴纳房产税满一年时间、有固定住所且居住两年时间以上等条件。只要满足规定条件，即可被认定为当地居民，享有居民权利，可以充分使用地方政府所提供的公共商品。重庆市市长黄奇帆曾公开表示：“只要（重庆）这个城市需要你，就给你住房。”这种态度实际上就是对居民权利的新定义，与本文的提法在精神上类似。

3、信息全国共享

进行改革之前，应该建立整个国家的房产信息库，对整个国家的房产信息进行联网，并统一以身份证号作为房产产权的主要识别手段，一个人在各地的不动产数量一目了然，这样既便于国家的社会管理，也有利于地方政府征税。值得一提的是，房产信息全国联网之后可以对我国公民个人财产有比较全面的了解，对我国目前存在的贪污腐败现象也有一定的治理作用。还可通过电脑程序将房产进行归类，为房产价值评估、房产税核算提供参考。

4、改革宜稳步进行

在进行改革的每一步时都应该做好充分的调研和论证，改革的任何一个不慎都会产生适得其反的效果，影响经济和社会稳定，以及改革即得成果。我国当前也正是在这么做，例如房产税的实行首先在部分城市空转，之后房产税试点，边改革边修正方案，以做到平稳过渡。

（三）可行性分析

1、户籍制度逐步放开为房产税改革提供了良好的基础

随着社会和经济的发展，50 多年前建立的户籍制度已经开始逐渐放开。一些城市已经开始逐步降低户口迁入的标准，有些地方提供了暂居证，使没有户口的居民也可以享受部分福利，农村人口进入城市享受城市居民的生活也不再新鲜。从当前情况可以看到，户籍制度的放开是可行的，是符合社会发展规律的。

如果户籍制度在更大程度上放开，我国公民的流动性会更强，地方竞争程度会更加强烈，这会加速地方发展，提高资源配置效率。这符合房产税改革的要求，并为房产税改革提供了地方税源竞争的基础。房产税改革与户籍制度改革配套进行，一方面可以加快二者的改革进度，另一方面可以相互促进。二者相互联系，相辅相成，配套施行改革效果会更加显著，进度会更快。

2、科学技术为信息共享创造条件

在联网的数据库中，一个简单的程序或命令，就可以查到任何公民的房产信息。将全国的房产信息联网，以不动产和户籍相结合的方式来管理自由迁徙的公民，大大提高了管理效率。通过联网的数据库，可以将一个公民的家庭、迁徙、购房等重大事项了解清楚，例如房产税中涉及鉴定“多套房”的程序，只要输入公民的身份证号，其名下房产以及其配偶、子女的相关房产信息都会一目了然。

3、改革符合税收的财政原则和效率原则

其实房产税改革与户籍改革配套进行是符合财政原则和效率原则的。没有户籍限制，公民可以自由流动，各地可以通过吸引税源来筹集财政收入，满足财政需要，这是符合财政原则的。户籍限制的取消，使得公民"用脚投票"得以实现，促进了各地方政府展开竞争，有利于提高经济效率。此外，当前户籍制度取消，建立全国联网的房产信息数据库，可以提高税收征管效率，提高了行政效率。改革可以同时提高经济效率和行政效率，因此改革是符合税收的效率原则的。

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