基于城市形象塑造的公共危机管理机制研究

黄 媛袁 宇

（1,2.武夷学院 商学院，福建 武夷山 354300）

一、相关概念解析

（一）城市形象

城市形象是一座城市多种有形资产和无形资产的累积，并以无形资产的形式展现，体现着城市的价值，是一个城市综合竞争力不可或缺的要素，对内可使公众产生强烈的自豪感和归属感，提升城市文化的内涵，彰显城市特色和魅力；对外能够迅速提升城市的知名度和美誉度，改善投资环境，增强城市吸引力，促进资金流、信息流、物流、人才流等优势资源的聚集和流动。它不仅是城市发展的重要标志，还可以给城市带来巨大的经济效益。

随着人们对城市形象认识的深入，一个安全的，具备健全的法治社会秩序、完善的防灾与预警系统、安全的日常生活环境和交通出行系统的城市，已成为人们心中宜居城市的基本特征，公共安全也成为城市形象塑造的基本前提。

（二）塑造良好城市形象的重要性

城市之间的竞争日趋激烈，任何一个城市，塑造自身形象，不仅能够改变自己，同时也能改变周围世界对城市品质的认识，从而提高城市自身的社会和经济价值，提高政府的社会满意度和树立良好“亲民”形象。城市形象的优劣会影响到人们对城市的认同和评价，关系到城市经济和社会的整体发展。

首先，良好的城市形象有利于形成凝聚力，能增强市民的自豪感和认同感，提高市民的精神文明水平，使市民能够为城市增光添彩而努力工作，还可以使城市在竞争中占据主动，增强城市的外交力量和发言权，促进城市目标和城市利益的实现；

其次，良好的城市形象有利于整合资源，能渗透到经济、社会、文化及人的品位等各个方面，进而形成城市的包容力和竞争力；

再次，良好的城市形象对人口、人才、资金和技术具有更大的吸纳力。良好的城市形象尤如一个巨大的磁场，使周边地区乃至海内外的生产要素 (如人力资本、货币资本、商品资本、技术资本等)源源不断地吸引进来进行配置，从而把无形的精神财富转化为有形的物质财富；

再次，良好的城市形象有利于增强本市产品的知名度，促进本市产品的外销；

最后，良好的城市形象有利于城市的对外交流和国际化。良好的城市形象传播有利于增强国家的“软实力”，营造国家层面的良好国际舆论环境。

（三）城市公共危机的表现形态和特征

由于各种自然以及社会因素相互作用，使得城市在某一时间和空间内丧失正常协调和运作的能力，从而影响到人们生命财产以及生存发展环境的各种过程和现象，统称为城市危机。

突发事件的机理和性质，以及发生过程的不同，导致城市危机的表现形态也多种多样，具体可分为四大类：

一是自然不可抗力导致的大规模灾害，统称为自然灾害危机。包括水旱灾害、沙尘暴等气象灾害，海啸等海洋灾害，地震，泥石流等地质灾害和重大生物灾害等。

二是意外事故危机，包括重大交通运输事故，企事业单位的各类重大安全事故，造成重大影响和损失的停水停电等城市生命线工程以及通讯网络等安全事故，生态破坏以及环境污染事故。这一类危机中，人为因素是导致危机发生的主要因素。

三是公共卫生危机，包括大规模人群感染疫情、群体性不知原因疾病以及其他一些严重影响公众健康的事件。

四是社会安全危机，这是在复杂的社会、政治、经济因素相互作用下，由人的行为造成的重大事件，包括战争危机、骚乱危机和恐怖危机。

城市危机具有危机的一般特性，即突发性、高度不确定性、非预测性、破坏性、危害性以及机遇性。如能合理科学地解决处理危机，就能降低风险，抓住机遇，从而实现城市的跳跃式发展。

另外，城市危机还具备阶段性、联动性、地区放大性等特性。阶段性表现在危机的发展一般由原始阶段、预警阶段、爆发阶段、延续阶段、恢复阶段五个阶段构成，五个阶段以时间先后为顺序，组成循环周期。联动性表现在各种城市危机相互联系，一种灾害的发生，与其他要素之间相互作用，引起要素的变化，这些变化又成为另外一些灾害发生的导火索，从而使得城市危机的范围和危害扩大。随着城市联系的加强，城市危机的地区性有放大的发展趋势。城市发生的灾害，会逐渐演变成地区的灾害，甚至变成全国乃至全球的灾害。

（四）城市公共危机管理对城市形象塑造的影响

随着人类文明程度的不断提高，社会生产力的加速发展，城市的发展超出了基础设施支持能力、自然环境承载能力、社会稳定承受能力和城市管理能力，使城市成为矛盾的焦点、危机的中心。公共危机是城市化过程中不可回避的影响因素，也是影响城市发展与城市形象的最直接最广泛的因素。同时，城市公共危机具有“多米诺骨牌”式的连锁效应，危机诱因多，治理难度大，破坏力强，影响面广，因此，怎样预防突发事件的发生，控制突发事件的恶性演变，应对潜在和现实危机，稳定危机中的城市形象，危机后恢复城市秩序、准确定位并重建城市精神风貌等，一直是城市管理者的重要议题之一。

二、南平市公共危机管理机制创新的启示

（一）南平市城市形象的蜕变

长期以来，医患纠纷一直是一个关注度高、不易解决的社会危机，甚至衍生出了“医闹”这一职业。建立城市公共危机管理机制，及时调解医患纠纷，关系到医疗机构的正常秩序，关系到医患双方的合法权益，也关系到城市形象的塑造。

2009年，福建省南平市曾因一起“医闹”事件闻名全国；一年后，南平市成为全国医患纠纷调解最热门的“取经”之所。南平市，如何从一个因“医闹”而出名的福建山城，转变为因成功调解医患纠纷而名声在外的地方？又是什么因素促成了南平市城市形象的巨大转变呢？这一切皆源于福建省南平市2009年8月份组建了全省首家第三方医患纠纷专业调解机构——南平市医患纠纷调解处理中心，初步构建了医患危机管理新机制。

该中心主要依据2009年7月新出台的 《南平市医患纠纷预防与处置暂行办法》成立的，隶属于南平市司法局，负责调解处理南平市属医疗机构中发生的各类医患纠纷。截至2011年底共接待咨询1638人次，不需要受理就达到化解矛盾效果的有198件，受理医患纠纷案件302件，调解277件。该中心现配备6名专职调解员，还设立了医患纠纷专家咨询委员会，由83名具有丰富医学、法学经验的专家和法医组成，发生重大、复杂医患纠纷，由咨询委员会专家出具医学方面的分析意见，供调解员参考，为中心提供咨询服务，增强中心调解的公信力。

调处中心第一时间将发生的医患纠纷引入第三方调解渠道，为医患双方搭建了沟通协商解决的平台，既保护了患者及家属的合法权益，也缓解了医院处理纠纷的压力，使医疗机构从对立激烈、繁琐的医患纠纷中脱身，保证了正常的医疗秩序，为构建和谐医患关系开辟了一条新路子。同时，也促成了南平市“医闹”城市形象向现代城市形象的华丽蜕变。

（二）南平市公共危机管理机制创新的启示

近年以来，医患关系已成为构建和谐社会的一根非常敏感的神经，也成为社会各界日益担忧的一个问题。福建省南平市医患纠纷调解处理中心的危机管理机制有两大突出特点：首先是健全的法律机制。2009年7月新出台的《南平市医患纠纷预防与处置暂行办法》，为调解处理南平市属医疗机构中发生的各类医患纠纷提供了法律保障；其次是专业化的医患危机管理团队。该中心配备了专职调解员，还设立了医患纠纷专家咨询委员会，由具有丰富医学、法学经验的专家和法医组成，发生重大、复杂医患纠纷，由咨询委员会专家出具医学方面的分析意见，供调解员参考，为中心提供咨询服务，增强中心调解的公信力。南平市的医患危机管理机制成功化解频频发生的医患冲突事件，不仅为当地城市形象塑造发挥了积极有效的作用，也为其他城市构建危机管理机制，塑造城市形象带来了新的启示。

公共危机管理是一项系统工程，需要有预警、应急、善后等完善的机制，以及健全的法律和专业的管理团队作为保障。公共管理机构通过建立必要的公共危机应对机制，采取一系列必要的措施，防范、化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活的活动。对突发公共事件的防范、应对和处置，其实质就是公共危机管理。城市公共危机事件处理不好可能导致社会不稳定，市民权益受到影响，城市品牌形象受到破坏，对辛苦建立起来的城市形象具有毁灭性的影响。因此，伴随着危机事件的出现、发展和结束，每个阶段城市形象提升，都需要城市政府及社会各阶层适度作为，迅速反应进行形象公关。

三、城市公共危机管理现状及存在的问题

（一）城市公共危机管理现状

城市在快速发展的同时，也呈现出一种“非稳定状态”，危机频发，严重影响了城市形象塑造及城市发展建设，因此城市公共危机正逐渐受到政府和社会公众的普遍关注。作为城市治理主体的政府机构，不仅要处理各种常态问题，致力于完善城市功能，而且也要提高城市防范抵御风险及危机的能力。通过对各种突发性危机的有效预防和及时控制，更好地维持城市安全以及人民的稳定生活，从而实现城市的全面可持续发展。

如果将我国城市作为一个整体来看待，其危机管理能力必定在整体上较以往有了长足的进步。当然，我们也应该清楚的看到，由于地方的经济、政治、文化发展水平参差不齐，不同城市在处理形象危机事件中，体现出了较大的水平差异。纵观我国城市公共危机管理机制的建设过程，多数城市仍然面临着许多类似的问题。

（二）城市公共危机管理存在的问题

1、政府官员和公众的危机意识淡薄

大部分城市政府对危机事件将造成的影响已经有了深刻的认识，在处理危机时也具备了一定的经验，但我们一直强调的危机预防、预警等危机管理工作却未能得到该有的重视，不能很好的开展。同时后危机时代的城市形象重建也没有形成人性化、系统化的流程。这是城市政府当前最重要的任务和挑战，同时也是城市危机管理能力趋向成熟的最大障碍。

2、城市公共危机管理的相关政府规章或地方性法规立法滞后

事实证明，只有制定了完善的公共危机管理制度，才有高效的应对突发事件的政府管理。完善的危机管理制度不仅是我国社会主义法律体系的一部分，也是政府危机管理体系中最重要的组成部分。目前，我国危机管理的法制已具有一定的基础，但从全局上来看，法律法规体系依然不健全，部门管理色彩浓厚，应对突发性事件时缺乏应有的协调配合。现有的应对危机的相关法律法规中，特别是应急预案的编制、责任追究的条款等还有不少漏洞和空白点。

3、政府缺乏引导协调社会组织及公众力量的能力

在危机事件处理中，除了依靠政府力量之外，社会组织及公民的参与也是危机管理中应该动员的一股重要力量。危机处理过程中，很多社会组织积极参与救援工作，但没能充分发挥相应的作用，其中一个很重要的原因在于，政府缺乏引导协调社会组织及公众的能力，不能正确地处理好政府、社会组织以及公众三者之间的分工合作关系。因此造成了大量的人力物力财力资源浪费，并在一定程度上挫伤了公众自发参与的积极性，也影响了公共危机应对中公民参与作用的发挥。

4、危机应对管理程序不全面，资源配置不合理

危机应对管理过程中，多数政府将重心放在危机爆发后的现场处理上，往往忽视了危机预警和善后工作，从而出现中间重两头轻的不合理资源配置格局。首先从危机的应急预案看，应对自然灾害的应急预案尚且全面，但应对社会安全事件的预案基本上缺失。当人们面临突发事件时，由于缺乏详实的应急预案，可能会导致应接不暇而贻误了最佳解决时机，导致危机事态的进一步恶化和蔓延。其次，危机后的救助安置、危机原因的彻查、相关人员的责任追究、受灾公众生命财产的赔偿、民众的灾后心理辅导以及相关危机管理的法律法规、经验教训的总结等也存在许多漏洞。

四、完善公共危机管理机制，提升城市形象的路径探索

（一）树立危机管理意识

不同城市在处理形象危机事件中，体现出了较大的水平差异。这不仅和地方的经济、政治、文化发展水平有关，也和政府公共危机管理意识的强弱有着密切联系。目前国内很多城市都在积极进行品牌塑造并开展品牌传播，在品牌塑造和传播过程中，城市政府应树立公共危机的防范与管理意识，建立城市公共危机的反应机制以及危机后城市形象重建机制。

（二）健全危机管理的相关法律法规

公共危机管理过程中，法律法规的完善是公共危机管理体系有效运行的前提。首先，公共危机管理法律法规的完善有利于明确危机发生时政府承担的责任、可行使的权力以及可采取的应急处置办法；其次有利于恢复正常的社会经济秩序；再次，有利于保障公民的基本权利。

目前，缺乏法律保障，对应急事件、重大灾害的救援行为不规范，成为制约城市公共危机管理机制有效运行的最大因素。尽管《突发事件应对法》已实施，但城市公共危机管理的相关政府规章或地方性法规仍是一片空白。建议各级政府尽快出台《城市应急联动条例》，包括如下内容：首先，明确规定城市公共危机管理相关部门的法律地位、权力以及工作职责。其次，建立完善对受灾群众的补偿救济以及安置制度。再次，建立公共危机的发布机制，第一时间发布危机相关信息及应对方案，有利于全社会树立抗灾减灾意识。最后，政府和各应急机构要编制完善的应急预案，加强各级预案之间的衔接，强化预案的针对有效性和可操作性，从而完善应急预案体系。

（三）建立政府主导，全社会广泛参与的危机管理机制

在我国市场经济日益发展的形势下，公共管理也发生了深刻的变革，政府公共事务的管理模式正从垄断向政府、市场和社会合作共治过渡。政府职能的转变，决定了政府的公共危机管理也必须加强与社会的合作，进行机制创新、管理创新，充分发挥全社会的作用。通过调动各种社会组织的积极性，参与城市公共危机管理，塑造一个政府与社会的互动网络，充分发挥政府在城市公共危机管理中的职能，实现政府、市场、社会的功能优势互补。

在公共危机管理中，公众不是被动的管理对象，而应是积极的参与主体。防止城市公共危机发生，或最大限度地减少危机造成的损失，需要动员和使用全社会应对危机的力量。面对城市突发公共危机，政府要取得最终胜利，就必须最广泛地调动一切积极因素，建立以政府为主导，全社会广泛参与的危机管理机制。

（四）后危机时代的城市形象重建

危机事件平息以后，城市管理者应当反思事件本身以及管理过程中各管理部门的行为表现，做好危机后的救助安置、受灾公众生命财产的赔偿、民众的灾后心理辅导以及彻查危机原因、追究相关责任人。同时，及时进行相关危机管理法律法规的完善以及经验教训的总结，并针对危机后城市的变化，开展城市形象重建，进一步提升城市形象。

大部分的城市政府对危机事件能够造成的影响已经有了深刻的体验，也对于危机发生时的处理方式有了一定经验，但我们一直强调的危机预防、预警等危机管理工作却未能很好的展开，同时后危机时代的形象重建也没有形成系统化、人性化的流程。这是城市政府当前最重要的任务和挑战，同时也是我国城市形象危机管理能力走向成熟的最大障碍。

实际上，城市的重建与形象的恢复并不意味着要复制成危机前的状态。危机过后是一个新的开始，城市形象的建设可以重新开始，城市政府可以对城市进行崭新的定位，赋予城市崭新的品质，重塑城市品牌。在城市危机的应对过程中，将会带给城市形象塑造者新的理念和思路。

五、结语

每个城市都具有不同的城市形象，但一个共同前提是：它们都应是一个安全的城市。城市公共安全是一项充分体现以人为本的事业，它集中反映了社会的综合发展水平与城市的形象。政府应努力建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和抵御风险的能力，将安全与文化、生态、科技一起作为城市形象的标识，塑造现代城市形象。

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