基于安全防范和应急处置的铁路应急管理初探

周峰李小军

（1、2郑州铁路局办公室 助理工程师，河南 郑 州 450052）

加强应急管理，提高应对突发事件能力，有效预防、妥善处置各类突发事件，保障铁路运输安全畅通，保障人民群众生命财产安全，维护社会稳定，促进社会和谐，是铁路企业义不容辞的政治责任。近年来，郑州铁路局紧密结合运输生产实际，大力夯实应急管理基础，积极探索加强应急管理的途径和方法，先后妥善处置了多起突发事件对铁路运输带来的影响和冲击，保证了铁路运输的安全畅通。

1 突发事件应急管理概述

1.1 突发事件的概念

2007年11月1 日实施的《中华人民共和国突发事件应对法》对突发事件定义为：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”

1.2 突发事件的特性、分类和分级

1）突发事件一般具有4个特性：突发性、破坏性、紧迫性、不确定性。

2）我国对突发事件分为4类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

3）根据突发事件的严重程度、可控性、影响范围等因素分为4级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）。

1.3 应急管理的概念

应急管理是指政府及其他公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，保障公众生命财产安全，促进社会和谐健康发展的有关活动。突发事件应急管理是新兴的一门学科，在我国起步较晚。2003年 “非典”疫情后，我国才真正把应急管理从单纯的减灾防灾工作上升到完整全面的现代社会系统工程加以认真研究，全面加强。

1.3.1 应急管理的方针和原则

应急管理的方针是：坚持预防和应急并重，常态和非常态结合。

应急管理的原则是：以人为本，减少危害；居安思危，预防为主；统一领导，分级负责；依法规范，加强管理；快速反应，协调应对；依靠科技，提高素质。

1.3.2 应急管理工作内容和主要环节

应急管理工作的内容概括表述为“一案三制”：“一案”是指应急预案，就是根据发生和可能发生的突发事件，事先研究制订的应对计划和方案。“三制”是指应急工作的管理体制、运行机制和法制。

应急管理的主要环节是：预测预警、应急处置、恢复重建、信息发布。

2 加强铁路应急管理的必要性

铁路是现代化的交通工具，在国家综合交通运输体系中处于骨干地位，在国民经济发展和社会进步中承担重要任务，属高危行业，是社会公共安全的重要领域。加强应急管理对于维护铁路运输安全畅通、保障人民生命财产安全具有重要意义。

2.1 铁路形势发展的需要

近年来，铁路发展日新月异，高速铁路、客运专线、动车组、重载列车等铁路新设备、新技术大量投入运用，列车运行的速度、密度和载重都有大幅度提升。在速、密、重并存的运输环境下，铁路运输系统中任何设备故障、安全事故都可能导致较为严重的后果。如何最大限度消除各类安全事故和设备故障对铁路运输带来的影响，以最快的速度、最恰当的方式方法妥善处置各类事故，迫切需要认真研究把握铁路安全规律，不断加强应急管理工作。

2.2 社会各界对铁路安全更为关注

铁路是大众化交通工具，与人民群众联系紧密。在中国工业化、城镇化发展进程中，大量人流物流通过铁路交通方式进行流通。尤其是在目前“一票难求”、“一车难求”、运能紧张状况没有完全缓解的背景下，社会各界和广大人民群众在殷切盼望铁路加快发展的同时，也对铁路行业给予更多关注。铁路任何安全事故，甚至事故苗头、设备故障都会引起社会各界的普遍关切。如果对铁路事故响应不快、处置不当、应对不力，势必造成严重的社会影响。

2.3 自然灾害对铁路运输秩序带来不利影响

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失大，洪涝、干旱、台风、地震、泥石流、暴雨暴雪、大风、浓雾、低温冰冻等自然灾害时有发生。近年来受全球气候变化影响，资源、环境和生态承载能力下降，极端天气事件多发频发，自然灾害及其衍生、次生灾害的突发性、复杂性和危害性都进一步加重，也对铁路正常运输秩序带来严重影响。如2008年初低温冰冻灾害、2008年“5·12”汶川大地震，以及多次冬季暴雪、夏季洪涝灾害，都造成了铁路运输秩序混乱、线路中断、桥梁垮塌、列车大面积晚点、旅客大量滞留的严重后果。增强减灾防灾意识，加强预警预报，最大限度降低自然灾害对铁路运输带来的不利影响，也需要进一步加强应急管理。

2.4 现代化信息传播手段对铁路应急管理提出新要求

当今社会，现代化信息传播方式和途径日益发达，以微博、飞信等为代表的新兴通信方式，形式多样化、传播速度快、覆盖范围广、参与人员多、受控难度大，对铁路突发事件应急管理提出了新的更高要求。由于现代信息传播手段的极端发达快速，突发事件能在短时间内酝酿发酵、扩散传播，迅速蔓延至全社会。在当前信息社会，及时、公开、客观的信息发布和新闻报道已经成为突发事件应急管理的重要一环，在铁路安全管理尤其是处置突发事件时必须高度重视并认真对待。

2.5 社会矛盾引发的公共事件对铁路应急管理带来新考验

当前，我国正处于社会转型、经济快速发展时期。随着工业化、城市化进程的加快，固有利益格局正在发生深刻变化，影响社会稳定的不安全、不和谐因素大量存在，各种社会矛盾问题集中凸显，相互交织，影响铁路运输生产的群体性事件时有发生。为确保铁路企业的安全生产、运输经营和改革发展顺利进行，实现和谐企业建设顺利推进，迫切需要加强应急管理工作，研究探索新形势下突发公共事件的规律和特点，迅速、高效处理涉及铁路运输安全的各种矛盾纠纷，积极、稳妥处置突发公共事件，维护铁路政治、治安和队伍稳定。

3 郑州铁路局应急管理工作现状

郑州铁路局横跨河南、山西、山东三省，京广、陇海、京九三大铁路干线在此交汇，全局线路营业里程2 838.5 km，是承东启西、连接南北的重要交通枢纽，在全国铁路网络中具有重要地位。

近年来，郑州铁路局从落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的高度，充分认识应急管理工作的重要性，认真贯彻落实党中央、国务院、铁道部关于加强应急管理工作的部署和要求，牢固树立安全发展、和谐发展理念，坚持以人为本、预防为主的方针，加大工作力度，加强应急管理，积极稳妥推进应急体系建设，努力提升应对各种突发事件的能力，应急管理工作取得了一定进展。

3.1 管理架构基本成型

2005年9月，郑州铁路局成立应急管理办公室，作为全局突发事件应急领导小组的指挥平台。局管各单位也成立了相应的组织机构，明确应急管理专、兼职人员，承担应急管理、值守应急有关工作，严格执行24小时值班制度。同时，组建局应急救援指挥中心，设在局调度所，具体负责铁路事故的运输组织和救援指挥工作。

3.2 应急预案趋于完备

按照横向到边、纵向到底、覆盖全面的原则，制订了局、站段两个层面的应急预案，明确突发事件的应急处置模式、处置流程、相关部门责任等内容，努力提高应急预案的针对性、实用性和可操作性。目前，全局应急预案总数600余项，基本涵盖了行车安全事故、重大自然灾害、公共卫生事件、突发性群体事件等4个方面铁路突发公共事件，应急预案体系逐步趋于完整。

3.3 应急队伍组建到位

根据运输生产情况和应急事故处理要求，逐步加强应急管理和救援指挥队伍建设，配齐配强各级应急管理和救援指挥机构的工作人员，形成了以专业救援队伍为骨干，各有关部门和单位共同参与的应急救援体系。目前全局共有专业救援人员（救援列车队伍）192人，基层单位专业救援队伍1 700人，公共卫生专业人员101人、卫生相关专业人员192人，公安救援、防爆队伍400人。

3.4 救援装备分布合理

全局现有专业救援装备——救援列车7列，分别驻守在郑州、商丘、新乡、长治北、洛阳东、南阳西和三门峡西等地。共配备内燃轨道起重机9台，担负着京广、京九、陇海、焦柳、侯月、太焦线以及郑西高铁等2 500多km线路的事故救援任务，初步形成了布局合理、装备先进、反应迅速、救援高效的专业救援格局。

3.5 救助体系全面覆盖

加强与沿线政府、企业的沟通联系，注重发挥地方优势，利用地方资源，建立全方位的人员救助应急体系网络。与局管各线沿线市县政府签订协议，组建了社会救援队80个，与管内沿线40个县、市消防队建立联动协调机制，同时与13家地方医院签订救援协议，设立医疗救援定点医院15个，逐步建立了覆盖全局、功能齐全的人员救助网络体系。

3.6 培训演练注重实效

局应急办统一协调，针对不同时期工作重点，开展分层、分级、分系统应急演练和培训教育。2008年以来，全局共组织车站大客流积压、列车大面积晚点、恶劣天气影响正常运输、汛期防洪、钢轨折断、动车组故障、接触网折断、机车车辆脱轨、防火防爆、消防等各类模拟演练2 233次，参加人员达73 000余人次。坚持不懈抓好专业救援队伍的培训教育和事故演练，每年组织全局救援列车实战演练不少于2次，有效提高了专业救援人员的业务技能和快速反应、快速处置能力。

4 应急管理工作存在的问题和不足

经过几年的建设和发展，郑州铁路局应急管理工作逐步走上了制度化、规范化、日常化的轨道，在处理铁路行车安全事故、重大自然灾害、公共卫生事件、突发性群体事件等方面取得了一定成效，积累了一些经验。但是，应急管理是从传统的确定性管理向常态和非常态结合的动态管理的转变，是从被动应对向主动管理的转变，目前只是起步，还有很多理论知识掌握得不够，实践经验积累得不足，新情况、新问题研究得不透，实际工作中存在不少问题和不足。

4.1 从组织机构来看

路局层面，应急管理办公室、应急救援指挥中心机构健全，编制、机构、人员基本到位，运作比较规范，指挥协调较为顺畅。站段层面，组织和管理机构建设不健全，组织机构不完善、不统一。应急管理在基层单位发展不平衡，车、机、工、电、辆等运输单位和公安系统较为重视，基础较为扎实，管理较为规范，非运输单位应急管理工作基础薄弱。

4.2 从队伍素质来看

全局大多数基层单位承担应急管理职责的都是兼职人员，业务素质、管理水平、突发事件处置能力参差不齐。个别单位的应急值班人员甚至不会利用现代办公手段处理日常事务，工作效率大打折扣。应急管理人员、专业救援队伍、干部职工的安全防范意识、自救互救知识还比较薄弱，突发应急事件处置能力有待进一步加强。

4.3 从应急预案来看

一些单位制定的应急预案内容与实际情况脱节，针对性、实用性、适用性不强；有些预案过于原则化，缺乏可操作性；预案体系建设相对滞后，应急预案动态修订完善机制尚未建立，预案没有结合生产、人员、法律法规等情况的变化及时修订完善；部分预案仅仅停留在文件上，其科学性、实效性没有经受检验。

4.4 从管理基础来看

部分单位基础管理工作相对滞后，应急管理制度、台账、资料、数据不健全、不完备；延续以往的安全管理模式和管理思维，很大程度把应急管理等同于事故管理看待，重事故救援，轻超前防范。在日常管理中理性思考少，重视处置事件，忽视事后总结，对突发事件的各个环节评估、评价不够充分，对突发事件的成因、发展、规律没有进行深入分析，更谈不上针对事故找准工作差距，补充完善改进，夯实管理基础。

4.5 从应急信息管理来看

应急信息管理存在梗阻现象。如，个别单位担心如实报告会对本单位造成不良影响，及至事态扩大、无法收拾时再向路局报告，以至于错过最佳处置时机，延缓了事故处理，造成不应有的影响和损失。还有信息失真的问题，影响、误导了事故救援处理的决策部署。再如，有些单位和部门反应迟缓，措施不力，不能够按照规定渠道、时限、程序上报有关应急信息，给应急处理工作带来不利的影响。

4.6 其他方面

对于高速铁路、客运专线、动车组发生事故后的应急处理、事故救援研究不够深入；针对无砟轨道、全高架线路、长大隧道、桥梁、山区线路等特殊地段、复杂环境如何开展有效救援的应急预案尚不完善。对突发事件的预警预测、应急保障、科技支撑能力不足，不能够对突发事件早发现、早报告、早预警、早处置。路内各局间应急管理沟通联系不够，联动机制建设不足，应急管理区域合作不深入，没有很好地实现应急资源共享，在各局间结合部发生突发事件时，无法实现协调联动、快速处置。

5 强化铁路应急管理的对策和建议

面对突发事件应急管理的新形势、新要求，必须深入落实科学发展观，根据《突发事件应对法》要求，坚持把常态管理和非常态管理相结合，认真研究铁路应急管理的新情况、新问题，积极探索预防和处置铁路突发事件的新思路、新方法，不断提高应对防范各类突发事件的能力和水平，保障铁路运输安全畅通。

5.1 大力增强风险防范意识和灾害应对能力

研究表明，灾难来临时，个人行动是否积极合理，往往影响在灾难中的生存几率。防范救灾意识的强化和技能的提升，需要坚持不懈的培训教育。要以《突发事件应对法》、国务院《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》、铁道部《铁路交通事故调查处理规则》等法律法规为主要内容，结合全局安全生产、运输经营实际情况，制定培训教育计划。利用“5·12全国防灾减灾日”活动等时机，采取干部职工喜闻乐见的方式，经常性开展应对法和应急管理安全知识宣传、培训工作，全面普及预防、避险、自救、互救、减灾等公共安全和应急知识，推动应急知识下基层、进车间、到班组，不断增强全局干部职工的安全意识、应急反应能力和自我救助能力。

5.2 完善应急预案

应急预案是基于危险源辨识和风险评估之上的应对方案，统筹安排突发公共事件事前、事发、事中、事后各个阶段的工作，是应急管理工作的主线。如果应急预案科学可行，各项内容得到了很好的落实，就能够有效预防、从容应对突发公共事件。要始终坚持科学管用、具体实在的原则，对既有应急预案进行动态完善、持续改进，大力提高应急预案的针对性、实用性和可操作性，保证应急预案符合运输生产实际、符合突发事件处理程序。同时，要根据生产形势和法律法规变化情况，及时制订新的应急预案，确保应急预案体系完整、覆盖全面。

5.3 加强应急预案实战演练

要结合不同阶段工作重点，预先设置恶劣天气和改变信联闭灯非正常情况下行车组织和调度指挥、机车车辆脱轨、站车大面积客流积压、行车设备故障、机车列车火灾、旅客意外伤害或食物中毒、治安或群体性事件等突发事件不同情景模式。尤其是要探索尝试在高架桥梁上、长大隧道内、山区铁路等特殊地段发生突发事件的处置，开展不同内容、不同层次应急预案实战演练，检验应急预案的科学性、实效性、针对性和可操作性，把应急预案从“纸上谈兵”转变为“实战练兵”，提高各部门、各单位、各工种协同作战能力和岗位应急处置能力。突出车站值班员、机车乘务员、列车调度员、动车组司机、随车机械师、救援列车工作人员、客运员、值班站长、列车长、运转车长等35个主要行车工种，以及各单位安全管理专职人员和郑西高铁沿线各单位关键岗位，不断强化一线职工和应急管理人员的应急处突技能。

5.4 夯实应急管理基础

要不断强化应急管理基础建设，改善应急管理工作和办公条件。按照应急管理工作人员办公有场地、休息有场所、工作有设施的要求，路局、站段两级应急管理机构要具备办公室、值班室、休息室、洗手间“三室一间”的工作条件，配备电脑、电话、电视、复（打）印机、传真机等“三电两机”办公设备，满足应急管理日常办公和运转。同时，要根据《突发事件应对法》的要求和事故调查处理的现实需要，结合不同单位实际情况，努力为应急管理机构配备笔记本电脑、摄像机、数码相机、录音笔等现代办公设施，着力提高办公效率和突发事件应对手段。

5.5 加强应急平台体系建设

要充分依托铁路办公网络系统强大的覆盖优势，规范技术标准，整合各单位、各系统的网络资源，构建全局统一的应急管理工作平台，建立应急资源共享机制，使全局上下均能及时了解和掌握应急管理动态，达到信息共享。进一步完善突发公共事件的信息报告制度，明确信息报告要素、时限、渠道和责任主体，规范突发公共事件信息接收、采集和报送工作，强化对重要值班信息的查询、研判、跟踪和汇总，进一步提高信息报告的效率和质量。

5.6 完善应急管理政策措施

要探索建立突发事件风险评估和隐患排查体系，实行单位负责人负总责的风险隐患定期排查制度，对本单位危险区域、危险源和安全隐患做好调查登记、风险评估、建档造册，对风险隐患实行分级、分类管理和动态监控，全面掌握本单位各类危险隐患情况，重大隐患及时报告限期整治。健全应急管理工作绩效评估制度、责任追究制度，确保各级应急管理责任落到实处。要进一步完善应急管理资金投入保障机制，加大应急管理工作的资金支持力度和抢险救援设备投入力度，提高救援装备水平，加强应急管理工作人员和沿线各应急处理点人员的装备配备，增强安全技术保障能力。

5.7 加强应急队伍建设

加强路局、站段各级应急管理人才队伍建设，应急管理人员要注重从生产一线和专业技术人员、安全管理人员中选拔产生，完善应急管理人员专业和知识结构，进一步提高应急队伍的整体素质。注重发挥应急管理专家组的带动辐射作用，加强与应急管理专家的沟通联系，经常组织相关座谈研讨活动。局应急办要加强对基层单位应急管理工作的业务指导，定期组织经验交流，促进各单位、各系统在应急管理领域相互沟通，有效开展应急救援互助。

5.8 完善区域间联动协作机制

在路局直管站段的新体制下，部分站段管辖范围较大，有的管理跨度达数百公里。尤其是一些远离路局和站段机关所在地，或者与相邻局较近的线路、站区，发生突发事件时，往往在信息传递、先期处置、事故救援、恢复重建中需要花费大量时间，不利于事故处理。如果能够借助就近兄弟单位的救援力量，可以节省事故处理成本，提高应急处理的工作效率。这就需要进一步完善路内各局间应急管理联动机制建设，推动应急管理区域合作，实现应急资源共享，便于各局间结合部发生突发事件时，能够在铁道部的统一协调下快速处置、赢得主动。同时，要加大各局间交流与沟通，适时组织人员到应急管理工作扎实的路内单位或者其他有关单位观摩学习，做到取长补短、学习借鉴、共同进步。

6 结束语

铁路应急管理是一项系统工程，是为保障铁路运输安全服务的。要把加强应急管理作为铁路安全管理的重要一环，深入研究新形势下铁路应急管理的运作规律和发展趋势，大力加强应急管理基础建设，不断增强广大干部职工的防范意识、提高应急处置能力，切实做好应急管理预警监测、应急响应、事故处置、信息发布、恢复重建等环节，积极应对、妥善处置行车安全事故、重大自然灾害、公共卫生事件、突发性群体事件等各类影响铁路安全的事故和事件，保障铁路运输安全畅通。