试论县级以下地方统计机构的设置：对江苏地方统计立法的建议

刘兆恒、施令同

（江苏省统计局，江苏 南京 210013）

建国以来，为配合国家各项事业的发展，随着国家形势的变化，我国先后进行了七次大的机构改革。我国历次机构改革始终无法摆脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。十一届三中全会以来我国三次政府机构改革的历程也概莫能外。在机构改革的过程中，县及县以下统计机构都受到了一定的冲击。当前，许多地方为适应新统计法的规定正在进行地方统计立法工作。在立法调研过程中，建立健全县级以下地方统计机构是最为强烈的诉求之一。

一、建立健全县级以下统计机构①的必要性与可行性

地方特色和创新是体现地方立法质量和水平的重要标志，是地方性法规生命力之所在。地方立法要从当前统计工作的诉求出发，重点放在如何填补国家统计法律、法规缺失的内容上，放在如何充分体现江苏地方特色的内容上，放在如何细化国家已有规定增强可操作性的内容上，放在江苏统计事业超前发展需要的内容上。

（一）统计法为建立健全县级以下统计机构奠定了基础。建国以来，我国长期实行计划经济，有关统计方面的法律规范，相当长的时期内是以行政规章的形式出现的。直至1983年12月8日由第六届全国人大常委会通过《统计法》，我国才有了第一部法律层面的统计法。这部法的第四章，即“统计机构和统计人员”，其中第十五条规定，县级以上地方各级人民政府设立独立的统计机构，乡、镇人民政府设置专职或者兼职的统计员，负责组织领导和协调本行政区域内的统计工作。第十六条还明确县级以上地方各级人民政府统计机构和乡、镇统计员的管理体制由国务院具体规定。地方各级人民政府统计机构的人员编制由国家统一规定。

由于长期实行计划经济的缘故，该部《统计法》明显地带有浓厚的计划经济时期色彩。时隔十三年后，全国人大常委会于1996年对《统计法》进行了修正。新统计法的特征是一部社会主义市场经济体制建立过程中的统计法，修正后第四章仍为“统计机构和统计人员”，具体内容并未有改动。

也许是巧合，同样是十三年后，全国人大常委会于2009年对《统计法》进行了修订，其特征是一部社会主义市场经济体制完善过程中的统计法。修改后的统计法第四章也为“统计机构和统计人员”，其中第二十七条第三款规定，县级以上地方人民政府设立独立的统计机构，乡、镇人民政府设置统计工作岗位，配备专职或者兼职统计人员，依法管理、开展统计工作，实施统计调查。

1983年以来，统计工作发生了巨大变化，但统计机构在统计法中的表述并没有太大变化，这是因为统计工作性质所决定的。这是为了保障统计工作的独立性而必须作出的规定。考虑到在全国范围内乡、镇人民政府人员编制和经费各地差异很大，因此仅规定了乡、镇人民政府应当设置统计工作岗位。

值得指出的是，我国现行法律中像新统计法这样规定“县级以上政府要求设立独立机构，乡、镇人民政府设置工作岗位”的，在所有部门法中是很少见的。比如，作为基本国策的计划生育，2001年全国人大通过的《中华人民共和国人口与计划生育法》也没有对县及县以下机构设置提出明确规定，该法第十条第三款明确了“乡、民族乡、镇的人民政府和城市街道办事处负责本管辖区域内的人口与计划生育工作”，并没有要求乡、镇人民政府设置相应的工作岗位。再比如，《中华人民共和国审计法》，该法第二章即为“审计机关和审计人员”，对县及县以下的审计机构设置也没有提出相关规定，第十条明确了“审计机关根据工作需要，经本级人民政府批准，可以在其审计管辖范围内设立派出机构。”只能说是留了点余地。

（二）新统计法为建立健全县级以下统计机构预留了完善空间。现有的中国法律是从“国家”这个层面上制定的，统计法尤为突出。比如新统计法第十一条对统计调查项目的范围作了规定，包括国家统计调查项目、部门统计调查项目和地方统计调查项目。这里的“部门”是指国务院有关部门，并没有向下延伸。对于公布统计资料问题，新统计法第二十三条规定，国家统计数据以国家统计局公布的数据为准。那么地方公布统计数据以谁为准？新统计法并没有作出明确规定，只是提了一个原则要求“县级以上人民政府统计机构按照国家有关规定，定期公布统计资料”。

对于统计机构问题，全国人大常务委员会第二次审议统计法修改草案时部分常委提出，为防止有的地方领导人为虚报政绩进行统计造假，应改革统计管理体制，建议统计机构实行垂直管理，或者省以下实行垂直管理。国务院法制办及国家统计局的解释是，2005年国务院作出了改革国家调查队管理体制的决定，设立了国家统计局垂直管理的调查队，目前共有派驻省（市、区）、市、县的国家统计调查队1200多个，这些国家调查队和地方政府的统计机构按照各自的职责承担相应的统计调查任务，既有利于保障国家统计调查的独立性，也能适应地方政府为履行经济社会管理职能开展统计调查、统计分析、统计监督工作的需要。于是，新统计法第二十七条第二款、第三十三条第二款、第四十六条、第四十八条从不同层面明确了国家调查队的法律地位，从而解决了国家这一级统计调查的独立性问题。由此可以看出，新统计法也为地方立法中的统计机构问题预留了完善空间。除此之外，还有统计信息化建设、统计人员从业资格、对有统计违法行为的国家机关的处罚等方面，地方立法过程中都有较大的补充或完善空间。

（三）现行江苏地方统计法规中有关于建立统计机构的要求。1989年江苏省七届人大常委会第十二次会议通过了《江苏省统计管理条例》，1997年省八届人大常务委员会第二十九次会议进行过一次修正，但前后有关统计机构法规条文的表述均没有变化。《条例》第五条内容表述为：一是要求乡、镇人民政府专职综合统计人员，与本级有关单位的统计人员联合组成统计站，负责本行政区域内的统计工作。村民委员会指定专人负责统计工作；二是要求城市街道办事处配备专职或兼职综合统计人员，居民委员会指定专人负责统计工作；三是要求大中型企业事业组织健全统计机构或配备专职综合统计人员，小型企业事业组织配备专职或者兼职综合统计人员，负责本单位和组织指导下属单位的统计工作。另外，全国省一级的现行地方统计法规中基本都有关于要求建立统计机构类似的表述。

（四）在全国新一轮省级地方统计立法中均有建立健全县级以下统计机构的要求。从省一级看，四川省是全国新统计法颁布后第一个出台地方统计法规的省份，其对统计机构作出了规定。2011年四川省人大常务委员会通过的《四川省统计管理条例》，将“统计机构和统计人员”单列一章，分5条阐述。其中第十条规定，乡镇人民政府、街道办事处设置统计机构或者配置专职综合统计人员，负责本乡镇、街道的统计工作。确有困难的经县级人民政府同意可以配置兼职综合统计人员。第十一条第二款规定，企业、事业单位、其他组织根据统计任务的需要，设置综合统计机构，为统计工作提供必要条件；也可配置专职或者兼职综合统计人员，或者委托统计代理机构负责本单位的统计工作。

福建省统计条例（草案）中也将“统计机构和统计人员”单列一章，分8条阐述。其中第三十二条规定，县级以上地方人民政府设置独立的统计机构；乡、镇人民政府和县（市、区）街道办事处，应当设置统计工作岗位，配备在编专职统计人员；村（居）民委员会应当指定专人负责统计工作。第三十四条规定，各省级开发区可以设立统计机构或指定统计负责人，配备专职或者兼职统计人员。

（五）江苏社会经济的发展需要建立健全县级以下统计机构。江苏作为地处东部沿海、经济发达的地区，需要通过地方统计立法，对统计法律、法规进行补充、细化、完善，这是十分必要的，要及时把实践经验上升为法律规范，充分反映近年来江苏统计事业改革和发展取得的成果，体现出江苏地方特色，为保障和促进江苏统计事业的发展提供强有力的法律支撑，积极有效地促进全省经济社会建设又好又快发展。

当前，江苏已进入全面建成更高水平小康社会并向基本实现现代化迈进的重要时期。一是统计调查任务越来越重，全省经济总量位居全国第二，统计单位数量位居全国第一。统计客体多元化、多层化、差异化特征日趋明显，统计任务艰巨而繁重；二是统计信息需求越来越广，统计工作越来越发挥着不可或缺的作用，并已成为党委和政府掌握发展动态、了解社情民意、实施科学决策及管理的重要依据，社会公众生产经营和投资消费的必需指南；三是统计服务要求越来越高，“十二五”期间，江苏将全面落实“六个注重”、全力实施“八项工程”、又好又快推进“两个率先”，全面建成更高水平小康社会并开启基本实现现代化新征程。正因为如此，江苏省政府于2011年发出了《关于进一步加强统计工作的意见》，要求充分认识新形势下进一步加强统计工作的重要性和紧迫性，不断提升统计工作水平。

二、地方统计立法中对县级以下统计机构设置的重要事项

县级以下统计机构主要包括乡镇人民政府、街道办事处、各类开发园区、村（居、社区）委员会、企事业单位及其他组织的统计机构。从江苏统计工作的实际出发，在省地方统计立法时有必要将“统计机构和统计人员”单独列为一章，除新统计法中关于统计机构的规定外，重点要明确以下事项：

（一）明确规定乡镇人民政府、街道办事处设置统计机构。现行《江苏统计管理条例》第五条中规定乡、镇人民政府配备专职综合统计人员，与本级有关单位的统计人员联合组成统计站，负责本行政区域内的统计工作。城市街道办事处配备专职或兼职综合统计人员。

《统计法》中规定乡、镇人民政府应当设置统计工作岗位，配备专职还是兼职统计人员，各地可以根据本地区经济发展的实际情况以及统计工作的任务量确定。江苏的乡镇不同全国的乡镇，从规模看，江苏现有1000余个乡镇，平均每个乡镇8万多人，是全国平均水平的4倍，二三十万人的乡镇在全省很普遍。因此，要保障统计资料的真实性、准确性、完整性和及时性，在乡镇一级建立统计机构是必须的，也是有可能的。目前，全省95%以上的乡镇建立了统计机构，包括两种类型，一是独立机构，约占60%；二是合署办公型机构，约占40%。泰州、淮安等市的部分县（区）积极试行乡镇街道统计机构实行垂直管理，由县级及以上政府或编制部门批准单独设置，人、财、物由县级及以上统计部门统一管理，直接隶属于上一级统计部门的统计机构。

在地方立法中可表述为：乡、镇人民政府、街道办事处设置统计机构，配备与工作任务相适应的专职统计人员，履行政府综合统计的职能，负责对本区域统计工作的组织领导、管理、协调。

（二）明确国家级及省级开发园区设置统计机构。江苏早在1986年就出台了具有地方特色与国家级及省级开发区相关的法规。1997年省六届人大常务委员会修正的《江苏省经济技术开发区管理条例 》第三条明确规定，开发区是在所在市人民政府领导下，有明确的地域界限，实行国家赋予优惠政策的经济技术区域。该《条例》第八条指出，开发区管委会是开发区所在市人民政府的派出机构，对开发区实行统一领导和管理。省政府《关于进一步加强统计工作的意见》第二十九条也有明确要求，省级以上开发园区要设立或明确承担统计工作职责的机构。

开发区建设是江苏经济和社会发展的一大亮点，目前是中国兴办开发区时间最早、发展最快、规模最大的省份之一，现有省级以上各类开发区125家，其中国家级开发区21家，省级开发区104家，每个县级市都设有省级以上开发区。江苏开发区以不到全省2%的土地面积，创造了全省1/3以上的地区生产总值和财政收入、地方一般预算收入，1/2以上的工业增加值，集聚了全省1/2以上的全社会固定资产投入。江苏开发区实际到账注册外资、进出口总额和出口额约占全省的3/4，1亿美元以上大项目90%以上落户在开发区。这也对开发区的统计工作提出了新的要求。

在地方立法中可以表述为：国家级和省级开发园区应当设置统计机构，受所在地县（市、区）人民政府统计机构委托，负责本园区统计工作的组织领导和管理事务。

（三）企事业单位及其他组织根据统计任务的需要设置综合统计机构。现行《统计法》对企事业单位及其他组织中的统计机构问题没有提出明确规定。现行《江苏统计管理条例》第五条规定，大中型企业事业组织健全统计机构或配备专职综合统计人员，小型企业事业组织配备专职或者兼职综合统计人员，负责本单位和组织指导下属单位的统计工作。

鉴于上述情况，结合外省的立法实践，在江苏地方立法中可以表述为：企业、事业单位及其他组织根据统计任务的需要，设置综合统计机构，指定统计负责人，配备专职或者兼职综合统计人员，也可委托统计中介服务机构负责本单位的统计工作。

三、结 语

建立健全县级以下统计机构是由统计工作本身的特点决定的，是保障统计工作的独立性所必须的，也是提高统计数据质量、提高统计工作的服务能力及提高政府统计公信力的现实要求。彭真同志曾经说过“立法就是在矛盾的焦点上画杠杠，令行禁止，要很明确”。但是，立法决不是根除一切社会痼疾的灵丹妙药，理性的法治建设只能是一个有所为有所不为的渐进过程，必须要走出“立法万能论”的误区，摆脱“一法解千愁”的思维惯性。统计法规定，县级人民政府必须设立独立的统计机构，但江苏目前仍有9个县级政府并没有设置独立的统计机构，全国则有逾300个。鉴于现行《统计法》中有些法律规范只有行为模式，缺乏对统计违法行为应承担法律后果的规定。有禁则无罚则，则禁则软而无力。在地方立法中禁则的法律责任应该尽可能作出规定，地方法规中有关统计机构的规定也应如此。