近年来国内政府信任问题的心理契约研究综述

2012-08-15赵泽洪李传香

天府新论 2012年1期

赵泽洪李传香

赵泽洪李传香

近年来，我国政府信任危机的现实催生了学术界对政府信任问题的研究，其中，心理契约是研究政府信任问题的一个重要视角。将近年来国内学者对政府信任问题进行的相关研究，从心理维度分析、心理因子分析及心理契约重构等方面进行归纳与整理，可以为政府信任问题的深入研究提供参考。

心理契约;政府信任;政府信用;心理维度;心理因子

政府信任问题的心理契约研究，就是从心理契约视角去研究政府信任问题。近年来随着政府信任研究的深入，涉及到政府信任深层次的心理契约开始受到学界的关注，一些学者开始运用心理契约理论分析和讨论政府信任问题，这不仅拓宽了传统心理契约的研究范围，还对政府信任研究及重建政府信任关系起到了另辟蹊径的作用。为此，归纳和总结近年来政府信任的心理契约研究可以推动政府信任问题研究的进一步发展。

一、政府信任的心理契约研究涵义及研究概况

1.政府信任的心理契约研究涵义

心理契约是指“当事人并未通过某种显然的形式直接而明确地进行意思表达，但却通过各种心理暗示的方式，使双方相互感知并认可各自的期望，进而形成的一套隐性权利义务关系的协议”〔1〕。心理契约原本强调的是双方当事人的心理期望和隐性权力义务关系，然而实际研究中常常侧重于较为弱势一方的心理契约研究，如企业员工、组织中的被管理者等。广义的政府信任包括公众对政府 (包括其代理人)的信任、公众对其他公共部门的信任、公众对政治制度的信任、政府对公众的信任、政府内部的信任、多党制体制下公众对不同政党和政治派别的信任〔2〕，即信任的主体是相互的。为了增强研究的针对性和实用性，本文所指政府信任采用狭义的定义，即政府信任是公民基于公共利益及社会利益的实现基础上对政府行为的一种理性评价和期待，是公民长期以来对公共行政活动进行客观评价的心理结果〔3〕。

从以上的定义可以看出，心理契约的交互特征与政府信任关系的双向性不谋而合，实际应用研究中，各自又青睐于单向研究，这为从心理契约视角研究我国政府信任关系提供了理论上的可行性。心理契约虽然是无形的契约，但却发挥着有形契约的作用。公众心理契约的主观性、动态性、不确定性和双向性影响公众对政府的评价，进而影响政府公信力〔4〕。因此，通过完善公民与政府之间的心理契约来重塑面临危机的政府信任具有较强的现实意义。

2.我国政府信任的心理契约研究概况

我国学术界关于信任问题的研究起步较晚，直到90年代，才有一批学者开始从社会学层面关注信任问题，肯定信任维系社会秩序的功能及其在当代的价值。在研究中，学者们围绕当代中国政府信任缺失、信任度下降等问题进行分析，以期对中国社会信任进行理论考察，分析中国社会目前信任缺失的原因，探讨重建政府与公民信任关系的对策。在中国知网文献检索中输入关键词“政府信任”，一共可以得到80余篇相关的研究，其中不少学者如张康之、程倩、李砚忠、邹育根等人还对政府信任问题进行了较为深入的、连续的研究。但是在文献检索中同时输入“政府信任”或“政府信用”和“心理契约”两个关键词，仅得到不足10篇文章。由此可见，虽然心理契约理论在企业管理中已经孕育成熟，广泛运用，但是在政府信任研究领域，心理契约还没有得到充分的重视，其思想多是零星地分布在已有的研究成果中。本文在近年国内学者关于政府信任研究的基础上，将从心理角度分析政府信任问题的观点和成果进行归纳、分类和总结，以期为我国政府信任问题的心理契约研究提供一定的参考价值。

二、政府信任中的心理契约维度分析

在企业管理研究中，心理契约被不同的学者进行了不同的维度划分。比较流行的有Rousseau的二维划分，Rousseau和Tiojrimala等人的三维划分，以及L.M.Shore和K.Barksdale等人的四维以及多维划分。维度的划分使心理契约内容变得清晰明确便于研究。政府信任中的心理契约具有价值取向的非经济性、实现过程的多层代理、心理契约违背后的有限选择〔5〕等特征，因此，其内容与企业管理中的心理契约内容存在一定差异。结合政府信任问题中心理契约内容的特点，本文尝试将其划分为价值认同、工作责任和交易三个维度。

1.价值认同维度

作为政府信任的概念基石，信任不仅仅是一种具有风险性和不确定性的人格特质和对未来行为的一种期望，它更是一种道德价值判断〔6〕。因此，政府要取信于民，首先要解决的问题就是说服大多数人相信其执政理念，认同其执政价值追求。其中，政府行为的合法性和政府行政的公平性是公民心理契约价值认同维度中的两个主要内容。

刘维魏认为，“在转型阶段，政府原有的合法性资源在不断流失，而基于现代社会的政府资源获取模式又不能很快完备起来，如此双向的政府执政资源的缺失，对政府领导社会的能力构成了严重的挑战。”〔7〕因此，公民对政府合法性的信任在这个过程中不断流失。

追求社会公平的制度是政府获取合法性资源的重要途径。政府行政的公平性要求政治权力以及经济福利向那些在社会中缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们倾斜。宁可振在对我国新型农村社区建设进行研究之后指出，“公民对政府的信任主要来自于制度。制度信任为特定政府信任提供了合理性和合法性的平台。民众更多的是基于对政府制度是否合理的评价，即政府是否依法行政、政府制度建构是否合理、是否为人民谋福利等方面形成政府信任。”〔8〕制度作为信任最透明和最安全的基础〔9〕，当其在利益调整方面倾斜、不公正时，就会导致人们对于政府的公平性的怀疑，进一步引发政府的信任危机。

2.工作责任维度

工作责任维度是政府信任中公民心理契约的一个重要维度，它包含多方面的内容，如政府应履行的职能和应提供的公共服务、公共产品，政府工作人员的工作方式、工作态度等都属于心理契约中的政府工作责任维度。

政府职能是政府在各个具体领域中的工作表现，而这也是政府获取公民信任的基础。新公共管理理论把政府的职能定位于“掌舵”，而不是“划桨”。姜晓秋等人认同这种观点，指出:如果政府履行“划桨”职能，那就“容易造成政府责任的缺失，责任感的下降，容易造成提供公共服务和公共物品的部门和企业的私人利益和公共利益之间的利益冲突，容易造成政府行为的随意性”。因此，他要求“把具体工作交给社会中的一些部门去完成，或交给一些临时的组织和人去完成”〔10〕。提供公共产品和公共服务是政府职能的一个重要组成部分，公民对政府提供的公共物品的信任——即对政府提供的公共基础设施、公共服务质量和公共政策的信任是政府信任关系中公民心理契约的工作责任维度的主要内容。如果政府提供的公共物品不能满足公众的需要，比如公共物品的供给滞后或不足，则会影响公众对政府的信任，减少对政府的支持。〔11〕

然而，随着经济的高速发展和服务型政府理念的普及，政府的职能范围不断扩大，执政能力不断增强，公民对于政府的信任与满意度却随着时代的进步而逐渐下降，其中一个重要的原因就是政府工作人员的工作行为影响了公民对于政府的信任。“当前在一些地方，政府组织及其工作人员中存在诸如脱离群众和实际、不讲原则、不负责任、言行不一、弄虚作假、形式主义、官僚主义、机构臃肿、人浮于事、效率低下等负面特征。这些负面特征引起了广大人民群众的强烈不满，也不时引发政府信任危机事件”。〔12〕

3.交易维度

同企业管理中的交易型心理契约一样，政府信任中心理契约的交易维度同样关注经济的、外在利益的平衡和满足。侯守礼等以我国的奶业为例，在分析中认为“政府的行为经常受到不同利益集团的影响和自身理性的局限，经常会出现对产业发展阶段的定位和政府的角色判断不明或者滞后的现象”，因此，在市场经济中，“虽然政府的推动可能是信任的来源，但是信任的长期维系，更多的取决于长期的重复博弈。”〔13〕

徐彬认为，“当对地方政府绩效考核的主要指标被圈定在GDP等总量经济指标上时，地方政府就不得不想尽办法追求总量经济指标的增长，从而不惜向老百姓伸手”，所以，“在我国，民众对政府的不信任主要是基于如下的事实:改革让一部分人 (地区)先富起来了，但从先富到共富的制度演进效果并不明显。”〔14〕政府往往倾向于为既得利益集团服务，忽视普通民众的基本利益;也就是说，改革并没有实现“共建共享”的目标，远未实现公平。不公平的社会现实会恶化公众对政府的信任。例如，陈萌通过分析外来民工与地方政府机构的冲突事件指出，“长期以来，在计划经济体制下我国实行的是二元户籍制度和二元社会保障制度，使外来民工与城镇居民在经济、政治、文化、心理方面存在巨大区隔，不能与城镇居民享受同等待遇。同城而待遇不同，使得外来民工心理失衡，对政府产生不信任。”〔15〕

三、影响政府信任的心理因子分析

已有的相关研究证明，年龄、收入、身份、社会地位以及我们周围的媒介、人际关系等，无一不是一系列变化的因子，导致政府信任呈现出波动、起伏的变化。其中，从心理角度来看，以下这些心理因子会影响公众对于政府信任的变化。

1.心理预期

不少学者都认为公众对政府的心理预期是影响政府信任的一个重要心理因子，程倩将这种心理预期分为两类:一类是公民个人或群体与社会治理主体——政府这一系统间的心理预期与认可水平;另一类是在政府内部，各组织间相互协作运转的群体心理预期与认可状态。〔16〕王强指出，“人们大多将信任建立在理性的基础上，认为信任的产生是理性选择的结果，取决于对信任回报的合理预测。”〔17〕李砚忠在强调公众对政府的认知和期望两大要素决定政府信任度的基础上，建构了一个包括政治合作/冷漠、社会整合/冲突、政府合法性增强/减弱、体制热爱/疏离等变量在内的模型，即“政府信任度=对政府的认知/公众期望”〔18〕，用以说明政府信任、公民对政府的期望、公民对于政府的认知三者之间的内在关系。他指出，“公共期望的提高会导致其对于政府满意度的下降，从而产生对政府信任的不利影响;而一旦公共期望确立后，公众对政府整体角色与运作的认知越趋向正面，则对政府的信任度会随之提升。”〔19〕

2.政治信任感

所谓政治信任感是指社会成员对政府官员、公共政策、政治系统与政治结构的信任态度。对现存政治系统与政治结构的不信任，或者说政治信任感低，可能引发政治对立，影响政治稳定。陈倩认为，“公众对政府信任与否，往往与个人的政治信念、政治需求、对制定与执行政策的政府官员的评估、党派立场等因素的影响有关。对政府官员的政治信任感，分别指向不同层次、不同机构、不同类型的官员以及官员的能力、操守和决策模式。”〔20〕

政治信任感的强弱又直接影响了公民的政治参与热情，从而影响对政府行为或政策的信任，就如陈成文等在对贵州农民的主观体验进行研究的基础上指出的那样，“农民能够意识到基本生活保障制度与自己的关系，那么其参与意识应该也是较高的。但是实际调查却发现，农民的参与意识并不强烈，他们较为关注的只是自己从这一制度中能够获得什么，却很少实际参与这一制度的具体实践过程。”〔21〕造成这种低参与度的一个重要原因就是农民的政治信任感低，认为自己的意见即使提出来了也不会引起重视或者被采纳，因此，在政策制定过程中不发表自己的意见，导致其利益不能完全在制度中体现出来，从而加深他们心中对政府的不信任。

3.心理剥夺感

当个人把自己的情况与那些被他认为在其参考群体中占优势的人相比时，心里就会产生相对剥夺感，从而质疑社会公平，引发对社会和政府的不信任。一个典型的例子就是在中国社会由传统向现代转型的过程中，外来人口从乡村进入城市，目睹城市的相对繁荣和城市居民相对舒适的生活，产生巨大的心理落差。陈萌指出，“市民和城市社会对外来民工所表现出的种种歧视和偏见，使得外来民工在城市社会中得不到应有的尊重，更没有应有的地位，在心理上产生一种被剥夺感，继而慢慢在骨子里形成对城市市民不信任，甚至仇视、对立的情绪。”〔22〕当农民工对造成这种同城同工不同酬的原因进行深入思考的时候，容易将“罪魁祸首”认定为政府的相关政策和制度，从而激发对政府的认同危机和信任危机。

四、政府信任的心理契约重构

在对我国政府信任问题产生的原因进行分析的基础上，不少学者从不同的角度提出了改善政府信任的途径，例如，针对地方政府公司化削弱社会信任感的现象，邓聿文指出，“必须约束政府的权力，彻底扭转逐利性、公司化的政府行为，重建被政府和市场摧毁的社会共同体”〔23〕;王强则认为，“通过建立社会声誉机制、社会激励机制以及对话会晤协商机制可以逐渐构建起政府信任体系”〔24〕;韩艳丽提倡“通过合作治理，以及在此基础上相应的治理手段和方式的创新，进一步提升我国政府信任关系。”〔25〕这些从外部因素考虑的政府信任重构的建议对改善我国政府信任的现状具有重要意义，但是，从心理层面构建一种深层次的、长久的政府信任更是不可替代。

1.关注公民现代化进程中的困惑

现代化进程的高速发展不断挑战人们的传统价值观，高兆明认为，“我国社会的信任危机缘于现代性进程中日常生活世界根本性变革所造成的传统断裂”〔26〕。作为现代化根基之一的科学技术使人类获得越来越多的自由，但源于人类理性的科学也日益揭示了人性的另一面。“社会生活中的尔虞我诈、享乐主义、惟利是图、对物质与技术的依赖与崇拜等为人类的非理性一面提供了佐证。而人类非理性的一面给人类自身造成的最大震撼则是人类对自身存在的困惑——人类对其理性产生了信任危机。”〔27〕这种对自身理性的信任危机反映到政府信任问题中，则会影响公民对政府行为的理性认识和评价，从而出现信任危机。因此，在现代化进程中，政府应关注公民的困惑，尤其是要消除公民对政府执政方式和执政理念的困惑，这就需要政府与公民之间对话机制的完善以及政府执政透明度的增加。

2.调整公民的心理预期

在政府行为不变的情况下，公民对政府的期望与政府信任度成反比。提高政府信任度当然不能要求公民降低对政府的期望，事实也证明，随着社会的进步，公民对政府的期望只会越来越高，因此，合理调整公民的心理期望，引导他们对政府行为进行客观评价，是改善政府信任的重要途径之一。高于客观实际的心理期望是公民不理解政府的一种体现，而“民众的不理解、不配合本身就是改革的成本，不仅如此，还会进一步扩大改革成本，这就要求民众科学地认识改革成本，力所能及地承担成本，积极配合政府进一步推进改革，化解改革成本。”〔28〕因此，政府应当尝试从两个方面引导公民正确认识政府。首先，地方政府是中间层次的行政机构，具有向上负责和向下尽责的双重目标，加上地方之间的竞争，使得地方政府不时表现出一定的掠夺性。民众要求地方政府减少掠夺性，增加建设性、公益性的愿望并不一定总能得到满足，因此，公民对地方政府的不信任存在现实的因素制约。其次，由于改革的异常复杂性及政府官员认识的局限性，改革战略及实施路径出现某些失误甚至重大错误是难以避免的，改革产生副产品也难以避免。许多错误及副产品只有在后续的改革中才能被发现，修正这些错误也需要一个过程。〔29〕因此，公民应该调整对政府的心理预期，使之具有一定的弹性空间，并尝试理解导致政府行为达不到预期标准的客观性因素。

3.增强公民的心理认同感

心理认同感是公民对于政府行政的价值取向保持肯定和接纳的态度。较强的心理认同感能够降低公民对政府行为的质疑，因此，政府有意识地增强公民的心理认同感是从心理层面改善政府信任的有效途径。李砚忠认为，可以通过“有意识地创造、推广和宣传某些恰当的政治象征物，使人们能够从内心深处对国家的民族精神或对政治制度中的基本原则产生崇敬之情，牢固执政的合法性基础;还要增强公众对政府的亲和力和接近感，实现有机的社会团结。”〔30〕

4.培育公民的理性怀疑精神

公众自觉理性地怀疑和批判政府，一方面可以成为政府信任改善的外部压力机制，因为理性怀疑精神的培育需要一个大的政治环境，即成熟的民主体制，因此，公民理性怀疑精神培育的过程也是促进我国民主体制不断完善的过程;另一方面还能够“改善公民政治参与的冷漠”〔31〕，有利于政治信任感的培育。同时，“理性怀疑需要公民意识的觉醒和公民精神的培育，而这离不开市场经济的进一步完善以及相应的政府、社会和市场关系的合理定位，更需要政府自身的角色定位和职能转换，推动社会组织的发育和成长。”〔32〕

5.重视公民的心理抚慰工作

政府不是万能的，尤其是在处理突发紧急事件中，政府难免会出现最终处理办法与先期承诺不一致的情况。这种不一致的行为很可能给公民本已受伤的心理增添新的不满，因此，一旦发生这种情况，政府必须重视及时公布工作进展情况，对公民进行心理抚慰，否则会让公民产生政府出尔反尔的印象，然后将这种印象通过网络等媒介非理性传播，进一步恶化政府的信任形象。特别是面对严重的灾难事故时，公民的心理抚慰工作更是不能忽视。钱素华、闵卫国在2010年应急管理国际研讨会上就指出，“灾后心理危机抚慰很重要，对提高灾民的生活质量，提升政府的公信力以及我们构建和谐社会都有着极其重要的意义，政府必须把它重视起来，列入政府的主要职能，加以积极地规范和引导”。〔33〕

五、研究不足与展望

随着社会上对政府信任的质疑声越来越多，政府信任问题的研究成为学者关注的焦点，特别是2004年以后，相关的研究成果不断涌现，学者们在概念诠释、形成机理、类型划分、解决对策等方面取得了较大的成果〔34〕。但是，基于心理契约视角研究我国政府信任关系还存在以下几点不足:一、心理契约理论作为一个较为成熟的理论在公共管理领域并没有得到充分的运用，因此，在我国政府信任问题的研究中，缺乏以心理契约为研究视角进行的系统研究，现存的相关研究都是零星散落在已有的研究成果中，缺乏系统性和专业性。二、从心理角度对政府信任进行的研究结构不完整。虽然政府信任本质上是公民对政府的心理评价，但是从心理层面对政府信任问题进行的研究主要集中在政府信任的概念解释、信任危机产生的原因等方面，而针对公民心理契约违背后对政府信任有何影响以及如何从心理层面重构政府信任的系统研究较少。因此，以后的相关研究可以从心理契约的视角系统地分析公民与政府之间的信任关系，对政府信任中公民心理契约的内容进行充实和完善，探寻公民心理契约违背对政府信任衰退的影响，尝试从心理层面寻求构建二者之间更为持久的信任关系的途径。

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