论网络政治表达的政府回应机制

管人庆

论网络政治表达的政府回应机制

管人庆

网络政治表达创造了一个以科技为本、追求民主和自我参与决定的政治生活实践新模型，也带来了建立政府回应机制的要求。政府的回应性是衡量网络政治参与效度的重要指标，也是构建责任型、服务型、回应型政府的主要标尺。网络政治表达的政府回应可以同样通过网络的方式回应，但也要建立体制内制度对接的回应机制和公权力对民意表达反馈的长效机制。

网络政治表达;政府回应;长效机制

网络政治表达创造了一个以科技为本、追求民主和自我参与决定的政治生活实践新模型。“在这个时代人们对政治的兴趣和参与程度越来越低，全世界的观察家都认为新信息传播技术有助于连接政府和公民”。〔1〕的确，网络信息技术和网络政治表达给国家和社会生活的许多方面带来了改变，“信息学领域的高速技术创新保持着强劲的势头，改变着我们的知识基础、政治制度和过程，以及地方的、国家的和国际的经济等诸多方面。”〔2〕面对网络政治表达，政府当如何作为?“表达不能成为唯一的目的。对社会而言，重要的是解决冲突，单纯鼓励表达会产生越来越多的不同意见。”〔3〕对民主政治而言，如果只有政治信息的社会输入端，而没有政治信息的接受端、政治信息的处理端和政治信息的反馈端，就失去了政治参与的实际意义，无法构成一个完整的政治参与过程，网络政治表达亦是如此。因此，政府应当主动应对网络时代政治表达和政治参与的要求，提供开明的制度供给和制度设计，回应公民的网络政治表达，以实现政府与民众的网络良性互动。国家治理“问题的关键在于如何将公民积极参与的热情和行动有效的公共管理过程有机平衡或结合起来，即如何将有序的公民参与纳入到公共管理过程中来。”〔4〕“如果政府能和网民良性互动的话，可以借助网络的优势对现实矛盾进行舒缓消解，而公民也能在网络协商、网络交流、甚至网络宣泄当中缓解政治矛盾。若政府听之任之，现实政治参与的不满足感和挫折感越严重，人们对网络政治参与的依赖性就会越来越大，最终会导致虚拟与现实的分裂。”〔5〕如英国学者史蒂文·拉克斯所言:“一个政府如果拒绝人民对表达工具的接近权——普遍地不论在社区、在工作场所还是在社会——就拒绝了要发挥民主作用这个最基本的要求。因特网不应被电子商务所主宰。在民主化社会，不管实际上有多么困难，因特网必须坚持强化参与性的志向。”〔6〕因此，政府首先应完善政治利益表达渠道，确保更多的公众有表达政治意愿的条件和机会，改变传统媒介公民政治参与的“瓶颈”状态;其次，政府要完善公共政策的制定程序和机制，改变公共决策的精英色彩，拓展集体决策的范围，增强公共权力运作的透明度，形成对公民参与的回应机制，增强公众对政治过程的信任感。政府对网络政治表达的回应机制能够提升公民政治参与的效能感、信赖感和责任感，促使公众越来越多地参与到政治生活中去，“从长远的眼光看，政治参与在人类政治历史上的不断扩大和加深是不可抗拒的，而且这种趋势也将是全球性的。”〔7〕唯有如此，网络政治表达才能脱离“纸上谈兵”的虚无，获得实际的政治效果和社会价值。

一、政府回应的机制构建

(一)政府回应的内涵和意义

政府回应是公共行政理论中的一个新兴范畴，它是公共行政实践过程的直接产物。从词源分析，所谓回应就是指在一定的社会环境条件下，回应主体与回应客体的互动关系。〔8〕美国学者斯塔林在《公共部门管理》一书中提出: “回应 (Responsiveness)是指一个组织对公众提出的政策变化这一要求做出的迅速反应，也可以说是政府对公众所提要求做出超出一般反应的行为。”〔9〕也就是说，政府回应是政府基于公众利益最大化原则，针对社会及公众提出的政治诉求和期望，凭借一定的渠道和载体进行制度整合的一种互动的过程。这里的“互动”是指政府与公民之间凭借网络而形成的相互作用和相互影响的双边关系。“政府回应是政府对于依靠自身信息、技术和诚信优势，通过与公民之间的对话交流和教导所引领出的公民理性意志和利益反应的回复过程。它不是政府单方面的垄断作为，而是政府与公民之间在一定的社会环境条件下，回应主体即政府组织和回应客体 (包括公民等)双方的互动关系。”〔10〕而政府对网络政治表达的回应机制应是“自省而非抵触”的回应机制，这包含两层含义:“其一是政府要对公众的需求和问题具有敏感性，及时作出反应;其二是政府在敏感性的基础上，要作出积极有效的回复，并及时地解决公众提出的问题。”〔11〕在政治学研究中，现代政府的发展路径有有限政府、责任政府、服务政府等多种提法，随着网络政治表达的普遍与繁荣，网络舆论冲击下的政府发展路径还应当是“回应政府”。政府应积极建立对网络焦点政治信息的收集—反馈机制，也可说是诉求—回应机制，在现实公共决策和行政监督体制中反映网络中的民意要求。政府不应成为网络民意被动的接受者和冷漠的旁观者，而应当成为与民众网络互动的积极参与者和网络政治参与制度化的构建者。如果政府能及时、准确地把握网络政治表达的核心诉求，迅速对其反映出的民情民意进行细致分析，总结自身行政过程和执法中的失误和不足，回应其提出的要求，那这样的政府行政运作无疑更符合现代社会和民主政治发展的要求。

关于政府回应的政治意义，主要体现在以下两个方面:

首先，政府回应是现代政治体系的基本要求。政治系统的原理表明，政治体系是一种输入、转换、输出的政治机构系统，网络时代的政治体系与传统模式相比更是一个前所未有、十分活跃的动态有机的政治体系。网络政治表达和政府回应实质上是一种“输入”与“输出”的互动关系。一方面，民众通过网络政治表达不断地向政府输入自己的政治利益诉求，期望得到政府的采纳和重视;另一方面，政府也不断地向民众输出政策、法令和措施等，以实现公共利益。网络政治表达还使民众与高层政府官员的直接对话变得经常和方便，从而实现了政府与民众没有中间环节的直接沟通。这种相互的交流和互动构成了政府回应的基本形式，也是现代政治体系要求的外在表现。政治系统的平衡有赖于“输入”与“输出”的协调，当民众与政府的“输入”、 “输出”行为呈现良性互动的正向关系时，就实现了民众网络政治参与的意愿增加与政府公共政策更符合民众要求之间的良性循环。这其中，民众网络政治信息的“输入”是基础，“如果没有足够数量的信息，任何系统都不能在一个稳定的世界中持续下去，在一个变化着的世界中更不能持续下去，除非有意外。”〔12〕而政府对于网络政治信息的“输出”是关键，它“可以有效地回应民众的实际需求，化解民众的心理困顿，全面提升政府执政的合法性，提升民众对未来美好生活的预期，从而为国家富强、社会安定、人民安居乐业建构强大的政治文化基础。”〔13〕

其次，政府回应是网络政治参与有效性的基本前提。政治参与是公民力图影响政治运行的一种方式，在精英政治短期内无法改变的情况下，网络政治参与对于政治过程的影响和作用是间接的，只能周旋于政治系统的外围层，而无法直接进入相对封闭的核心决策层。网络政治参与以压力传递、信息传输的方式力图改变原有的政治系统，核心决策体系能否感知这种压力并做出回应是网络政治参与取得有效性的前提。这是因为政治参与的有效性不仅取决于参与的质量高低，还取决于政治系统对待压力的反应。如果政治参与拥有较大数量的公众信号压力，政治系统自身也能够顺应这种制度内的紧张，引起主动或被动的制度变迁，使政治参与得到政治系统的反馈与回应，那这样的方式就是政治参与有效性的良好运作方式。反之，如果实践证明这种政治参与方式是没有效度的，参与的动力就会消失，这种参与方式最终会被摒弃，而政府的回应机制也会受到影响。因为，“扩大公民参与是改进公共部门和行政官员责任回应状况的有效途径。”〔14〕可见，政府回应与公民网络政治参与是相辅相成、内在关联且辩证统一的。

(二)政府的回应性要求

政府的回应性主要是指政府对公民诉求回馈和反应的迅捷与充分程度，是衡量网络政治参与效度的重要指标，也是构建责任型、服务型、回应型政府的主要标尺。政府的回应性分为主动回应和被动回应，主动回应表现为政府主动与民众进行沟通，形成统一协调、反应灵敏、高效畅通的网上舆情收集机制，积极了解其利益诉求，并采取解决对策;而被动回应则表现为政府在民众围绕有关公共议题进行大范围的政治参与并形成舆论后消极地采取应对措施的行为。无疑，对网络政治表达政府应采取主动回应的方式，通过网络平台与民众进行即时的、积极的信息沟通，这样不仅能满足民众的合理政治诉求，还能改善政府的形象，增强其合法性基础。

网络政治表达的政府回应性要求包含两个方面:

第一，政府回应的反应时间要求，政府应及时迅速地进行回应。反应时间要求体现了政府对于公民网络政治诉求反应的迅捷程度及重视程度，即从标志性网络政治表达或讨论出现到政府作出正式反馈的时间跨度。网络具有极强的时效性，有远超传统媒体的传播速度和规模、影响范围和表现形式，因此，网络的时效性要求政府在“第一时间”、“第一地点”出现在现场，快速地了解公众的政治需求，解释政策，回答问题，并且对所反映的现实问题尽快予以解决。除此之外，对政府回应性的更高层次的要求是政府以前瞻性的行为来研究和发现问题，即通过定期主动地向社会公众征询意见，保证在公共事务管理中政府与公众间的沟通渠道畅通、机制健全和运转有序，并切实解决在沟通过程中所遇到的社会现实难题。如此才能保持公共利益保护与公民个人权利行使之间的平衡，在尊重他人独立意志的同时对独立意志进行整合，通过寻求利益的共同点和分歧的妥协点，形成有明确共识性含义的公共政策。

第二，政府回应的处理结果要求，政府应当妥善处理公众诉求。处理结果，即政府是否对网络政治表达提出的主张和要求做出合情、合理、合法的处理，处理结果直接体现了政府的责任性、服务性和回应的有效性。网络为执政者问需于民提供了便捷的渠道，面对众多的民生需要和利益诉求，为政者更应当找准问题要害，果断、及时地采取对应措施，或罢免有关官员，或废除相关法规，或司法介入调查，或行政妥善处理。此外，政府还应当在保证公共产品与公共服务正常供应的同时，努力满足公众多样化的利益需求和价值期望。诚然，我们也看到，政府对于网络政治表达的回应与维护政府形象、增强政府合法性、维护社会稳定和官员获取政绩等因素有关，这些因素扮演着更为重要的中间变量的角色，影响着政府回应的处理结果。

目前，我国对网络政治表达信息的反馈还停留在偶然性和随机性的阶段，只有利用制度的力量建立较为完善的政府决策与网络舆论的沟通机制，才能建立起两者共信的基础，从而促进其良性互动。

二、政府回应的有效路径

(一)通过网络政治表达进行政府回应

网络政治表达的政府回应可以同样借助网络进行，网络的特有结构有利于政府回应机制的发挥。

第一，互动结构的改变，扩大互动范围。网络是一种能够实现信息瞬间生成、瞬间传播、实时互动、异步传输、高度共享的传播媒介，这就使得依托网络而存在的网络政治表达不是静止的，也不是单向的信息流动，而是动态多元化的信息相互作用。网络政治表达中的互动关系可以形成一对一、一对多和多对多的方式，扩大了互动的范围。网络政治表达交互性的特点拉近了政府官员与社会公众的距离，提高了社会公众的网络政治参与度，扩展了政治信息的传播范围，具有其他互动渠道无法比拟的优势。

第二，控制结构的改变，促进互动真实。网络政治表达具有匿名性，一组代码、一个角色符号就可以成为一个表达者身份的标识，这就在一定程度上突破了现实社会中的垂直权力关系，克服了公众与政府之间对话交流的障碍，使得民众在与政府官员进行交流时，能够真实地表达自己的利益诉求、观点、建议主张，甚至批评。因此，对于网上政民互动来说，这样的控制结构使得互动过程的互动对象具有非指定性、互动时机选择具有非事前安排性、互动方式具有非当面性，从而提供了一个没有限制和顾虑的互动环境，有利于保真民意，了解表达者的真实意愿，掌握第一手民情，进而避免科层制官僚系统在传达民意过程中的失真。

第三，参与结构的改变，提高互动效率。网络是一个没有中心的非向心型分散性结构体，网络政治表达的平等性和无中心的参与结构使得政治参与的体验更加直接，“在这里，舆论一律被打破，为网民提供了广泛的舆情表达空间，网民可以自己做主设置议题，网民之间能够抛弃身份背景，实现比较平等自由的对话。而且当信息不对称的时候，它的出现，也对传统媒介和主流媒体起到了补充和监督功能，使网民和媒体之间实现新闻互动和有机结合成为可能。”〔15〕全方位、多角度的互动实践无疑使网络政治表达与政府回应的效率大为提高，政府可以快速获取互动信源、分析互动意向、提炼互动结果，从而建立高效的政民互动途径。

综上，网络结构的特殊性有利于政府回应机制的运行，因此，通过网络的方式进行回应成为政府回应机制的重要方式，其具体的运行方式有以下几类:

其一，建立部门反馈的在线回复机制。政府应当在官方网络上受理公民有关政府公共政策和政府行为的咨询和投诉，并承诺在一定工作日内予以解答或回复。政府还应当成立监督机构，对回复情况和办理情况进行检查，对不予答复或者敷衍答复的行为进行修正。在各级政府部门网站设立信息反馈和留言版等交互模块，增强互动交流。其二，建立民意征集的在线谋划机制。政府机构应安排人员定期浏览、收集网络政治信息，整理归类，对有参考价值的意见、建议，应责成有关人员或部门予以答复、落实，并将结果在网上公布;此外，一些政策法规的出台也应在网络上发布草案征求社会各界的意见，并对网络表达的意见进行认真研究参考，以利于集思广益，提高政策法规的合理性和可操作性。因为“在当今世界上，什么都无法逃脱公众意见的沙轮……这是一个取悦公众的时代。离开了公众的支持，没有任何个人或机构能够长期兴旺发达。”〔16〕其三，建立直接沟通的在线访谈机制。政府回应的重要方式是政府官员与民众的即时、零距离接触，通过网络与网民进行在线即时交流，现场回答网民的提问。在线访谈不预设问题，不限定内容，对网民提出的问题直接进行网上答复。我国国家领导人已经不止一次与网民进行即时交流的在线访谈，取得了很好的政治沟通效果，让民众看到了政府关注民意民生的决心。笔者认为，这一制度应当推广至更多的政府机构和部门，并实现常态化。其四，建立多层覆盖的媒体联动机制。政府对于一些公共议题可以采用网络、报刊、电视、广播、移动媒体等多层覆盖的方式面向社会提供互动平台，开辟专栏、专版，吸引更多的民众参与到与政府的互动中来，扩大政府回应的公共影响力。

(二)建立与体制内制度对接的回应机制

网络政治表达的政府回应机制应当与既有的政治制度相结合，建立回应机制的现实制度化保证，将其“转变成为这一政治体系中合法的和制度化的力量来源和行动方式”〔17〕，实现与体制内制度的现实对接。

首先，与立法制度的现实对接。网络政治表达给立法工作的进行带来了工具性的便利，利用互联网，立法机关不仅可以足不出户进行立法问卷调查，迅捷取得量化的数据分析结果，而且能够通过立法法案初稿的网络公布，吸纳民众建议，扩大民众的立法参与机会和渠道，集思广益，提升立法的质量。因为立法的成功取决于高效、多向的信息流，立法的本质是发现人民心中的法，广泛地听取民众的立法意见会提高立法的科学性和民主性。对于民众的意见，立法机关应积极参考、仔细论证，并在法律的修改中予以体现。我国很多法律法规的修改都充分尊重和反映了公众意见，如酒驾入刑、个税起征点调高等，然而也有许多公众比较关心的问题在法律草案中没有得到体现。“立法过程实际上是对“权力资源”和“权利资源”进行制度化配置的过程，在这个过程中，只有各个利益主体充分参与博弈，才能真正以法律形式维护公民利益，真正落实法律在调节社会秩序上的权威作用，让法律真正成为实现社会公平与正义的工具。”〔18〕笔者建议立法机关对于立法意见征求的结果作出说明，这种说明不是局限于收到多少建议的数字，而是将公众集中反映的问题予以罗列，逐一说明，哪些在立法中得到了体现，合理之处在哪;又有哪些没有反映在法律中，原因何在。这样不仅可以增强立法的透明度、提高法律规定的合理性，而且可以通过对民众网络立法参与的积极回应，增强民众立法参与的积极性，形成公众立法参与的良性循环。

其次，与监督制度的现实对接。通过网络政治表达进行的网络监督扮演了监督信息提供者和监督意见表达者的角色，这种监督没有司法机关的法律强制性，也没有行政机关的行政强制性，网络监督效果的真正实现必须与现实监督制度相衔接，由现实的法律监督、民主监督主体去完成。这种体制内的监督制度是网络监督的基础，而网络监督是对体制内监督制度的有益补充，没有体制内监督制度的积极跟进和对接，网络监督便没有任何实效与震慑力量。体制内的监督制度应当把网络监督模式作为民主监督的有效载体，通过其建立高效的舆情搜集和反应机制，查清事实，追究责任，这样不仅可以使网络监督切实发挥实效，也可以提升体制内监督制度的效率和监督力量。

三、网络政治表达公权力反馈长效机制的建立

网络政治表达和政府回应是公民与政府角色的一次华丽转身，公民不再是制度的被动接受者，而是主动参与到社会公共事务的管理中去;而政府则主动利用成长中的公民力量，用制度的调适性来放大制度容量，打开制度设立的民意通道。两者在规则与制度的博弈中寻求各自利益的均衡，或许这也是公民社会成长的一种形式。对网络政治表达，公权力必须建立表达诉求解决的长效机制，形成具有行政或法律效力的意见，完善相关政策和管理制度，以对表达进行反馈。网络政治表达有效性的获得，最根本之处在于政府能否提供一个开明、开放的长效制度设计，在制度的框架中来调整制度本身。因为真正的网络舆论形式的参政，应该是来自体制内制度本身的动力。 “所谓制度，是指稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式，制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程。”〔19〕政府应当本着平等沟通、相互尊重、公开包容的基本理念，加强信息公开的制度建设，降低信息收集和传播的成本，实现政治体系与社会公众之间客观、真实的信息共享;并在决策中广泛而充分地采纳社会公众的真知灼见，了解真实、全面的社会情况，掌握网络公共舆论对各项政策的看法和态度，与社会公众形成广泛的沟通网络和迅速、有效的意见反馈途径;同时，将以上制度设计纳入制度化运作范畴，为扩宽公权力与公众间的沟通途径、完善政府回应机制提供制度安排。正如科恩所言:政府应当“提供信息，使社会公民能根据这些信息采取明智的行动;教育公民，使之能有效地使用所提供的信息;发展协商的艺术，使智力能以合作的方式运用于解决社会问题。”〔20〕众所周知，“政治参与的有序发展和民主化进程的顺利推进，既离不开社会层面的组织建构和发展，也离不开国家层面的制度创新和供给。”〔21〕制度供给一方面是来自社会，另一方面来自政府。政府作为网络政治参与机制的供给者，应当“保证公众享有通过网络向政府输入利益要求的权利，并尽最大努力保持渠道通畅;建立切实有效的信息反馈机制，努力做好政府输出，及时妥善处理好公众的利益诉求，明确自身责任，建立适合网络政治参与健康发展的长效机制。”〔22〕

(一)畅通公民利益表达渠道，拓展政治参与向度

理想的民主社会中，民众的政治参与渠道应该是无障碍式畅通的，这也是政府自身确立其合法性基础的重要社会条件。因为民主制度的基础在于保障公民的知情权和参与权，“信息无阻碍的流通和传递让公民在与政府的互动中不断地增加对现有政治体系的信任度，使公民对政府及工作人员的监督成为可能。”〔23〕“没有了意见表达与交流，任何经宪法宣布了的政治参与、利益表达、舆论监督等公民的自由和权利只不过是一种点缀。”〔24〕因此，倾听民意、保证政治信息的传递是政府执政为民的重要表现，政府应该畅通公民政治利益和诉求的表达渠道，拓展政治参与的向度，解决人民最关心、最直接、最现实的社会和政治问题。

首先，实现网络政治表达渠道的制度化畅通。建立完善的网络政治表达和回应机制，以形成网络民意收集和处理的长效机制，使网络民意的征集制度化、常态化。一方面，要完善政府网站的建设，使网络政治表达有规范的渠道。“政府网站作为具有较高信息保真度的政治参与渠道，能满足最大范围的社会群体利益表达需求，同时能增强政府与公众的信息沟通能力，实现更具效率的公众参与。”〔25〕如荷兰政府于2001年成立了“政策创新专家局”，用以搜集决策创新的知识和经验。这一机构的网站成为社会与政府互动的良好平台，其中，公众的积极参与和使用信息技术是政策创新的一个重要来源。〔26〕荷兰的做法可为我国提供借鉴。另一方面，关注网络公共论坛和新型网络传播工具的发展和运用。著名政治学家亨廷顿认为:“一个政治制度能否对那些提出新要求的集团所使用的新的政治手段加以吸收，缓和并使之合法化，实际上是对这个制度的适应性的一种考验。”〔27〕政府应当关注网络论坛和新型传播工具 (如微博)中所表达的政治信息和民声意见，以政府力量构建有效、通畅的沟通网络，架设政府与公众之间的沟通桥梁。因为从政治的角度看，听取民意并进行科学决策需要长期性支持，更需要通过多种渠道和方式听取各方面的意见。

其次，重视弱势群体的政治表达和参与。公民的政治参与能力可以分为主观能力与客观能力，主观能力是指公民对自己参与社会公共事务能力的认知和态度，客观能力是指公民参与社会公共事务治理的实际能力。社会中的弱势群体的政治表达和参与能力一般也较低，应当积极培育他们的政治参与能力和主动性、积极性。列宁曾经明确指出:“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字。不识字就不可能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治。”〔28〕美国的英格尔斯也指出:“完善的现代制度以及伴随而来的指导大纲、管理守则，本身只是一些空的躯壳。如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。”〔29〕因此，应当积极培育和重视弱势群体的政治表达和参与，以使社会公共政策更符合弱势群体的政治需要。

再次，完善既有的公民利益表达渠道和政治参与机制。海德公园的公开演讲、递交国会的请愿书、政府大楼前的游行或静坐示威、我国所特有的信访办的人头攒动……，民主政治的社会里，人类创造了如此多的政治利益表达方式，有语言的，也有行为的。公民的表达权是一项宪法性的权利，是现代民主的基本要素。只要公民的利益表达在合法的渠道内进行，无论其表达的内容对错与否，政府都不应剥夺这种政治意见的表达权，因为“假如那意见是对的，那么他们是被剥夺了以错误换真理的机会;假如那意见是错的，那么他们是失掉了一个差不多同样大的利益，那就是从真理与错误冲突中产生出来的对于真理的更加清楚的认识和更加生动的印象。”〔30〕政府应当鼓励并重视公民的政治参与，鼓励不同利益群体将政治诉求以多种方式直接传递给政府，为公民直接而广泛的民主实现创造条件，从而有效地缓解各种政治矛盾，促进政治系统稳定健康地发展。

当然，我们在鼓励公民政治参与的同时，也要防范政治参与的风险。“具有特定利益倾向的利益团体在被邀参加公共决策时，常常保护现存的利益免受其他参与者的冲击或者追逐自己更大的利益，而不会提出新理论说明如何增进更广泛的公共利益，从而造成对社会公共利益的忽视。”〔31〕而“当怀有不同意见和主张的公民为某项政策喋喋不休地争吵时，往往使公共管理者无所适从。当管理者经常面对公民的敌视、不信任还会引起公共管理者的负面情绪，降低工作热情和积极性，还会导致公共管理绩效的下降。有时，低度的或者根本没有公民参与对于有些政策问题的讨论或许是最有好处的。”〔32〕

(二)改进信息公开制度，树立政府信息源权威

“信息公开制度是指政府主动或被动地将其掌握的财权、人事权等方面的政府信息予以公开的相关法律规定。信息公开制度的有效实施，是民主化的重要标志，不仅有利于公众对政府信息的了解和把握，增加政府的透明度，更有利于民众进行监督，从而可以有效地防治腐败。”〔33〕西方许多国家建立了完备的政府信息公开制度，将政府机关的职权、办事程序、办事结果、监督方式以及政策法规等进行公布，为群众知晓公共信息、参与公共事务并监督公权力提供了平台。 “政府信息是公共财产，人人享有平等获取的权利。如果能将这些资源开放给社会，让社会充分利用，将会产生巨大的效果。”〔34〕

首先，信息公开是公民政治参与的基本条件和前提。网络时代不同于传统农业社会和工业社会的重要特征之一，就是信息成为促进社会发展的重要资源，信息也是网络政治参与的基础。“在民主社会，公民获得参政的权利。如果公民没有获得充分、正确全面的信息，也就没有‘充分知情的民主’，向公众提供信息是参与过程的必要组成部分。”〔35〕政府是社会信息资源最大的占有者，掌握着绝大部分的社会、经济、文化信息以及几乎全部的政策和法律信息。政府的信息公开有利于公民及时了解国家各项政策、方针的制定和实施情况，抑制虚假信息的影响和泛滥，确保公众掌握信息的客观广泛性，也有利于公民更好地对政府行为及政府官员进行监督，这也是网络政治表达“诉求”—“回应”机制的必然要求。没有信息公开，公民就无法了解涉及公民切身利益或需要参与的公共决策的根据、形成过程和预期目标，就很难对公共决策进行评价和建议，这必然影响公众网络政治的理性表达和参与的进行，况且获取政治信息本身也是一种政治参与方式。正如列宁所言:“一个国家的力量在于群众的觉悟。只有当群众知道一切，能判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量。”〔36〕

其次，信息公开应是保护公民知情权的“权利型”公开。孟德斯鸠曾经说:“单有知情权，而没有信息公开的法律制度，知情权就会落空。”〔37〕政府机构的信息公开要避免权力型的公开方式，而应当将信息公开与公众知情权的保障结合起来。权力型的公开方式中，政府处于绝对主导地位，公众对于信息公开的内容、时间、渠道等无法知晓，处于被动状态，反映了行政公开浓厚的政策型特征，信息公开的出发点变成政府改善自身形象和自身管理的需要，这与建设透明政府的理念是不相符合的。因此，应当在国家层面制定信息公开的法律，赋予公众请求政府公开信息的权利，使政府负有公开信息的法定义务，唯有如此的“权利型”公开才能真正保护公众知情权的实现。

再次，信息公开是建立政府公信力的重要途径和必然需要。网络的无中心性彻底打破了传统媒体的信息垄断瓶颈，使得信息可以通过各种途径和方式进行传播，而在众多的信息源中，政府应当成为其中的权威。政府权威性的来源就是政府的公信力，也是政治权力合法性程度的直观表现，而政府公信力的获取则依赖于是否以公共利益为最终目标的执政的公共性。因此，政府应本着社会公共利益最大化的原则，准确、及时、详细地公布其所掌握的信息，成为信息的权威发布机构，建立深入民心的强大的政府公信力。此外，提高政府公信力还要求政府提高其所发布之公共信息的可信度，保障所发布之公共信息的真实性，并对已发布的公共信息进行及时的更新。

(三)完善政府决策机制，建设参与回应型政府

戴维·伊斯顿认为:“政治就是社会价值的权威性分配。”〔38〕政治系统和政治权力的运行效率，主要体现在社会公共政策制定、社会资源的高效及时分配、对社会成员现实需求的满足等方面。如果将公民社会看作政治系统的外在环境，而政治权力系统本身是一个整体，那么，政治的决策过程就可以看做是政治系统和外部环境间资源和信息的输入与输出的过程。因此，政治的决策过程离不开公众的政治参与。“公共参与不只是分解政府的权力，最重要的是公共参与可以分担政府的责任。公民参与是民主政治的基础。”〔39〕“民主治理的程度在很大程度上取决于公民参与公共事务处理的深度和广度。参与型政府的实质在于公民能够直接地、或者通过代表自己利益的中介组织间接地介入决策，在决策过程中表达自己的心声。公民参与是保障公民自身利益的重要途径，也是政府合法性的重要来源。”〔40〕因此，在作出政治决策之前，政治系统必须充分听取民众的利益表达，完整而准确地吸纳民众的利益要求和政治偏好。这一过程的实质是公民与政府之间的政治利益博弈，公民通过政治表达和参与希望改变自身因政策分配而产生的利益不均衡状态。 “媒体可以搭建一个进行争辩的论坛。在此，人们可以识别出各种问题，提出解决问题的建议，达成协议，最终引领社会的公共导向。”〔41〕然后，政府根据民众的要求制定出资源分配政策，并以政策执行的方式向社会输出。而后在政策执行的过程中，政治系统又收集利益相关者的政策反映和政策执行的实际效果，并形成政策反馈，对政策进行不断调整。这一过程的核心就是政治系统与公众间的信息流循环，它要求两者之间有充分的政治沟通，否则，政治决策者会形成对政治形势或社会需求的误判，制定的公共政策亦无法满足宏观的社会要求和民众的内在需要，从而影响政治权力系统的有效运转。

“公民和他们的代表机关以及立法机关和执行机关之间的信息流越有力、清晰，越有利于自由民主的健康发展。”〔42〕在促进政治系统与公众间的信息流循环的形成过程中，互联网无疑发挥了重要的工具性作用，它构筑起政府与民众直接沟通的技术平台，使政治信息可以在二者之间高速而真实地循环，改变过去政治信息传递从高层到低层逐级传达的“正金字塔”状态，降低信息的失真和损失，确保社会和民众的需求能够准确地传递至决策系统，并被纳入决策过程，建构具有合法化、解释力的政策矛盾化解机制和利益分配机制，从而增强政治决策的科学合理性。“在政治中使用因特网的关键不在于技术本身，而是运用技术去促进能够与选民产生共鸣的政治参与方式和信息。”〔43〕因此，从政治政策目标的设定、政策方案的选择到政策的执行过程、实施效果评价等，政府都应当广泛吸收网络公众参与，保证公众现实利益表达渠道的畅通。因为民众才是公共政策的直接消费者与准确评估者，政策关乎其切身的利益关系，且其更清楚自身的利益需求。广泛的公众参与还可以提高社会对公共政策的接受程度，增强政策的执行力。

完善政府决策机制，建设开放性的政策制定系统，也是建设参与回应型政府的客观要求。通过民众全面的意见表达和政府反馈机制，改变了政府的管理体系与模式，“使政府从官僚制政府管理体系向后官僚制政府管理体系的转变，从‘政府本位’的行政理念向‘以民众为中心’的服务理念的转变，从管制型向公共管理与公共服务型的转变，从金字塔式的组织管理结构向扁平式、网络型的组织管理结构的转变，从组织管理中的代议制民主、间接民主开始向参与民主、直接民主的转变，从滞后型政府治理范式向积极型政府治理范式的转变。”〔44〕正如亨廷顿所言:“在政治参与不断扩展的同时，旨在吸纳与整合参与要求的政治体系的制度化水平也必须一并提高，唯其如此方能保证政治发展与社会秩序稳定同步而行。”〔45〕

〔1〕［英］戴维·冈特利特.网络研究——数字化时代媒介研究的重新定向〔M〕.彭兰等译.新华出版社，2004.269.

〔2〕C.J.Alexander and L.A.Pal.Digital Democracy:Policy and Politics in the Wired World〔M〕.Oxford University Press，1998.1.

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D035－39

A

1004—0633(2012)01—001—08

2011—10—08

管人庆，法学博士，吉林大学行政学院博士后。 吉林长春 130012

(本文责任编辑 赵荣华)