我国物流产业发展的法律制度创新研究①

广州番禺职业技术学院 李连生

物流产业是指铁路、公路、水路、航空等基础设施，以及工业生产、商业批发零售和第三方仓储运输及综合物流业为实现商品的实体位移所形成的产业。[1]

近年来，现代物流产业的发展势头强劲,据统计，2011年全国社会物流总额158.4万亿元，按可比价格计算，同比增长12.3%。从构成情况看，工业品物流总额143.6万亿元，按可比价格计算，同比增长13.1%，占社会物流总额的比重为90.2%，是带动社会物流总额增长的主要因素。进口货物物流总额11.2万亿元，按可比价格计算，同比增长4.3%。农产品物流总额、再生资源物流总额和单位与居民物流总额同比分别增长4.5%、20.4%和18.3%。[2]然而，相对滞后的物流法律制度与物流业的快速发展是极不相称的，成为阻碍我国现代物流产业发展原因之一。只有不断地创新物流法律制度，才能保障现代物流产业健康、有序、持续地发展，才能提高现代物流产业的国际竞争力。

1 物流业发达国家的物流法律制度概况

1.1 日本物流法律制度

日本的物流立法模式是采取“准统一”，综合性的物流发展政策对本国物流业进行整体指导，专门性法律对物流相关环节进行调整。

日本政府制定了一系列促进物流业发展的纲领性政策文件，全面指导全国物流业的均衡、有序发展。如日本内阁会议于1999年和2001年通过并颁布的《综合物流施政大纲》和《新综合物流施政大纲》，为日本物流业的发展规划奠定了良好的政策平台，促进了日本物流系统自身的高度化和现代化，增强日本企业的国际竞争力。

专门性法律包括物流据点规划立法、运输业立法、绿色物流立法。其中物流据点规划立法包括《大规模零售店铺布局法》、《流通业务城市街道整备法》和《汽车终端站场法》等。在运输业立法中，如1989年制定的《货物汽车运输事业法》和《货物运输经营事业法》，其放宽了政府对物流的管制，促进了物流的整体效应与自由发展。绿色物流立法包括《环境污染控制基本法》、《废物回收利用促进法》、《资源有效利用促进法》、《地球温室效应措施推进大纲》等法律政策，推动了绿色物流的有效实施。[3]

1.2 美国物流法律制度

美国没有统一的物流法，与物流相关的法律法规比较分散，形式多样，既包括联邦法也包括州法。但是涉及现代物流领域的各部门法均规定相应内容，调整各自涉及的现代物流活动。比如，在美国，从事铁路、公路、航空以及内河运输的必须遵守汇编在《美国法典》中TITLE49的运输法和联邦法规汇编中的TITLE49法案，而从事海上运输则必须遵守《美国法典》中TITLE46的航运法和联邦法规汇编中的TITLE46法案。[4]沿袭以往的各种法律从各个不同的业务环节来管制物流服务仍是十分有效的。

美国的物流法律制度经历了从“自由竞争—管制初期—全面管制—放松管制”四个时期，与其各个时期的经济、社会发展状况相适应，营造了良好物流市场环境。如《州际商务委员会终结案》等一系列以放松管制为目的的立法为美国物流业的发展奠定了良好的法律和政策环境，进而催进了美国物流业在20世纪80年代的迅速强大。但是，在运输安全与环境保护方面却日益加强。例如，通过《运输安全法》、《清洁空气法》、《清洁水法》、《资源保护和恢复法》等尽量减少物流发展对自然环境和生产生活安全构成的威胁。[5]

2 我国物流法律制度现状和存在的问题

2.1 我国物流法律制度的现状

目前，我国已经颁布了130余部与物流有关的法律、法规和规章。 从横向调整讲，与物流有关的法律规范都是分别散见于商业、仓储、运输、工商等规范中。从法律效力等级来看，更多地散见于各种行政法规、各部委规章、地方性法规中，形成多头而分散的局面。

2.2 我国物流法律制度存在的问题

2.2.1 缺乏系统性

到目前为止，我国还没有一部专门的、统一的物流法,对物流企业的资质、物流市场的进入与退出、物流市场的竞争规则及与国际物流市场的接轨等都没有规定,导致物流企业发展盲目,物流市场混乱。我国现行的调整物流方面的法律法规分布于各类法律、法规和规章中，涉及众多领域和众多部门，缺乏系统性和相互的衔接，难以整合物流各环节和各功能之间的关系。

例如，2005年12月，某物流企业收到来自工商、公安、交通、铁路等部门就其一次违法行为的6份行政处罚罚款通知单，合计处罚达到50万元。该企业百思不得其解的是，该缴纳6份罚款还是只要交1份呢？咨询了6个部门，得到的答复均是：“罚款必须交。”当问及其他部门已经就违法行为罚款了，这里是否能不交时，行政机关的答复均是：“其他机关罚你是其他机关依法行事，我们这里的处罚不能因此撤销。”

2.2.2 缺乏权威性

我国现行的物流法律法规不是由全国人大或其常务委员会制定，而是由国务院各部、委、局，以及各个地方自行制定，主要地表现为部门规章、地方性法规、规章。各个部门在制定物流相关法规时各自为政，使得这些立法就很难做到协调统一。地方政府基于本地区的利益考虑作出各自的发展规划, 造成物流市场分布不合理,地方保护主义严重等问题。

例如，我国食品生产和流通状况发生巨大变化，《食品卫生法》作为我国食品安全法律体系的核心，其调整范围过于狭窄，局限于对食品、食品添加剂、食用器具、洗涤消毒产品及其生产经营场所的卫生管理，没有考虑农产品种植等源头管理。而食品安全问题涵盖了从农田到餐桌的全过程，即食品的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等全过程。出现了“现在卫生的食品不一定是安全的，但安全的食品一定是卫生的”。从2004年开始，执法权由多个部门执行。既然有这么多部门都在管，为什么管不好一张餐桌呢？其症结就在于，政出多门导致各部门执法尺度不一，部门之间缺乏协作。如《食品卫生法》与《产品质量法》，同样是对生产不符合标准的食品的处罚，两者的规定不一致，这必然导致由于执法主体不一而执法结果不一的现象。

2.2.3 缺乏前瞻性

我国现行的某些物流方面的法规还脱胎于计划经济体制，它们的宏观调控能力和微观约束能力均显不足，尤其是我国加入WTO后, 随着服务业等市场准入的扩大，物流业逐渐变得国际化，中国物流市场的竞争将更加激烈，原来有的法律法规更难以适应物流业国际发展的需要，甚至还阻碍了其快速发展。

例如，经过近30年的发展，我国快递产业规模不断扩大，近年来保持了年均20%以上的增长速度。据国家邮政局公布的数据，2008年全国规模以上快递企业业务收入累计完成408.4亿元，比上年增长19.2%，业务量累计完成15.1亿件，比上年增长25.9%。但我国快件的延误、损毁、损失赔偿标准较低，一直是消费者不满意和投诉率最高、争议最大的问题之一。据中国消协统计，2008年在前10位商品与服务中，邮政业居投诉率增长第一位，较2007年增长了72.5%。快递公司服务人员素质较差，新闻中常常会出现快递公司内部员工将客户物品占为己有的情况；淘宝中，客户评价也往往也会出现快递公司服务差，邮递不及时等字眼。

2.2.4 缺乏涵盖性

现代物流泛指原材料、产成品从起点至终点及相关信息有效流动的全过程。它将运输、仓储、装卸、加工、整理、配送、信息等方面有机结合,形成完整的供应链,为用户提供多功能、一体化的综合性服务。它含义与经营范围已经不仅仅是最初的仓储和运输,而是涵盖了商品流通的全过程。对一些现代物流的新业务、新问题，无法用原有的物流法律进行规范，而新的物流法律法规又没有及时出台，导致物流业在许多领域无法可依。

例如，对于物流市场的准入条件，物流企业的资质等问题没有制定相关的法律法规。有些物流企业实际上就是夫妻店，往往是“一间房子、一张桌子、一部电话”的“三一”物流公司，有时承接的托运总价值比它自身的总资产还要高。据某工商部门的负责人介绍，在今年上半年他们接到的8宗物流的投诉中，有一个托运部，总资产还不到10000元，结果把别人托运的价值30多万的货物托运没了，造成托运人索赔困难。

3 创新物流法律制度的对策

通过分析我国物流法律制度存在的问题，在借鉴物流业发达国家物流立法经验的基础上，本文认为创新物流法律制度可以采取以下对策。

3.1 制定物流基本法

2003年1月上旬，国家经贸委针对物流企业的重复纳税现象、物流企业定义、市场准入规则等行业焦点问题，组织部分物流专家和企业代表举行了研讨会，并出台了一份《关于鼓励我国现代物流发展的若干政策(征求意见稿)》(以下简称《物流政策》)。该《物流政策》对这些焦点问题作出了明确规定。他将是我国第一部由中央出台的统一政策。但由于种种原因，至今仍未正式出台。

2006年商务部曾就制定《物流基本法》框架组织过一次座谈会，希望用这部法律来为整个行业确立基本规范，并整合目前物流行业现有的各类法律法规，但会议上专家意见分歧比较大，目前还处于停滞状态。

所以我国要在短时间内建立一部层次分明、门类齐全、结构严谨的《物流基本法》是相当困难的。

在条件成熟时，应制定《物流基本法》，对涉及物流各要素给予全面指导。《物流基本法》的内容至少应包括: 立法宗旨；引导和监控物流业向着有利于优化生产力布局和资源配置方向发展；保护范围；基本原则；基本制度；物流主体的权利和义务；违反物流法的法律责任等。[6]

3.2 梳理现行的物流法律法规

市场经济基本法律体系已经规范了我国的许多物流问题,重复立法很可能造成立法资源浪费和法规重复交叉，加之大量的单行法、行政法规、规章存在相互冲突的问题，因此，单独制定物流基本法远不如梳理现行有效的物流法律法规，梳理现行有效的物流法律法规可以更加确保物流业改革的平稳推进和有序发展。首先，对各单行法律法规之间的相互关系进行理顺，使之最大限度地协调和衔接；其次，对现有的法律法规进行汇编、修订和整合，使之形成一个层次相对分明、结构比较严谨的物流法律法规体系。

3.3 提高物流立法质量

物流业发达国家的成功经验表明，现代物流业持续健康发展的依托和动力是健全而完善的物流法制，政府的重要职责是为物流业营造一个良好的法制环境。

涉及改革和全局的物流法律法规草案，应由全国人大常委会或有关专门委员会牵头组织有关专家学者起草；有的物流法律法规草案可由政府主管部门负责起草；有些物流法律法规草案可以委托专家学者起草。要改进物流法律的起草方式，实行立法机关、实际工作部门、专家学者相结合，吸收更多的专家学者参与法律的起草和论证。法律、法规之间要注意相互衔接，不能相互抵触.对各部门的权限、责任要界定清楚，避免无人管或多方插手。[8]

3.4 规范地方物流立法

我国各地区的物流业发展不平衡，表现为各地方物流发展的规模和水平存在较大差异，所以有必要规范地方物流立法。首先，对有关物流的法律、行政法规和政府规划政策加以在地方落实；其次，对与国家政策相抵触的地方性法规、规章以及其它规范性文件加以删减、修订；再次，鼓励各地方政府根据自身的基础和条件，制定出一些符合本地区的物流法规，促进本地区物流业发展。

3.5 完善物流标准法

物流业发达国家的成功经验告诉我们，现代物流业的发展离不开物流标准的制定和实施。我国制定了一系列物流或与物流有关的标准，但我国物流业的标准化还很低，已经严重阻碍现代物流的发展。如托盘的标准，我国的物流企业有的采用欧美标准，有的采用日韩标准，还有的干脆自己定义，使得托盘的规格有几十种之多。因此，我们应制定和完善国家物流标准，使之与国际标准接轨，以实现物流活动的标准化，从而适应国际物流发展的基本要求。其主要内容包括通用基础类标准、物流技术类标准、物流信息类标准、物流管理类标准和物流服务类标准。

[1] 王国华.中国现代物流大全[M].北京:中国铁道出版社,2004.

[2] 2011年全国社会物流总额增长12.3%[OL].中商情报网.http://www.askci.com/news/201202/14/11757_87.shtml.

[3] 周建敏.日本物流立法及其启示[J].商业时代,2011(10).

[4] David J.Meckler. Strategic Management.Idea Group Publishing.1993.

[5] 宋玉萍.美国物流法律制度分析[J].中国物流与采购,2006(20).

[6] 李爱华.物流法律法规[M].北京:清华大学出版社,2012.

[7] 周艳军.现代物流法律的体系化[J].中国物流与采购,2006(3).

[8] 杨鸿台.构建物流法律体系保障物流产业发展[J].上海海事大学学报,2006(27).