新时期党的群众工作的实践探索——基于浙江群众工作创新实践的调研

□ 陈建国

在当代中国社会转型的关键时期，做好党的群众工作不仅关系到党的事业成败，关系到人民群众利益的维护和实现，而且关系到党的执政基础和执政地位的巩固。2011年2月23日，习近平在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班结业式上作总结讲话时再次强调，“党和国家事业的发展进步，离不开人民的创造力量；党的全部执政活动，离不开强有力的群众工作。”“群众工作是社会管理的基础性、经常性、根本性工作”①《人民日报》，2011年2月24日。。改革开放以来，经济发达地区不仅在经济发展上取得了巨大成就，而且在群众工作的实践中创造了许多新鲜经验。科学总结这些经验及其时代价值，具有重大的现实意义。

一、新时期党的群众工作面临的新形势

随着社会主义改革在经济、政治、文化、社会等各个领域的发生、发展，中国社会开始进入从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从封闭性社会向开放性社会的急剧转型时期。经济发达地区在快速工业化、城市化进程中，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，较早而全面地进入社会转型时期。在此背景下，经济发达地区党的群众工作的社会环境和对象，以及群众工作的主体党自身，都发生了深刻的变化，使党的群众工作面临着复杂的新形势。

（一）群众工作对象呈现多样化

改革开放以来，随着社会转型加剧，经济发达地区的社会阶层发生深刻变化，尤为突出的是在新经济组织和新社会组织中，“出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层”①《江泽民文选》（第三卷），人民出版社2006年，第286页。。社会阶层的分化，使党的群众工作对象呈现多样化，范围大大增加。党的群众工作能否覆盖所有的社会阶层，困难很大。在市场经济条件下，过去由政府或企业直接分配资源实现群众利益的方式逐步弱化，市场机制在资源配置和满足群众需求方面的作用日益突出，群众的就业方式和生活方式发生根本改变，群众对政治权威和体制的遵从性、依赖性大大减弱，独立性、民主性逐渐增强，特别是随着代际更迭，群众对党的认同开始从过去的感情认同，转变为法理认同和利益认同。在这样的情况下，过去的依靠说服教育、行政命令等群众工作方式方法在新形势下难以奏效。随着社会的发展，群众的利益诉求也呈现多样化，不仅对物质利益“很在乎”，对民主权利也“很敏感”。党的群众工作能否实现和维护群众的多样化利益需求，这是新形势下党的群众工作无法回避的重大课题。

（二）群众工作任务趋向复杂化、艰巨化

当代中国社会转型期，既是“黄金发展期”，同时也是“矛盾凸显期”。美国学者亨廷顿曾深刻指出：“一个高度传统化的社会和一个已经实现了现代化的社会，其社会运行是稳定而有序的，而一个处在社会急剧变动、社会体制转轨的现代化之中的社会，往往充满着各种社会冲突和动荡。”②塞缪尔·亨廷顿著、王冠华等译：《变化社会中的政治秩序》，三联书店出版社1989年版，第40～41页。在当代中国社会转型的过程中，新旧体制的基本原则、运行规则以及据以规范的社会秩序不可避免地产生强烈的摩擦与冲突，中国社会不同利益群体的利益冲突呈现出前所未有的复杂态势。如果处理不当，将影响社会的稳定，甚至引起社会的严重动荡。社会转型时期党的群众工作的一项重要任务就是妥善处理各方面的利益关系，化解社会矛盾。由于不同利益群体之间的利益冲突和矛盾产生的原因是多方面的，既有改革过程中引起的正常利益调整，也有经济发展过程中一部分群体对其他群体的利益侵害，还有党和政府的决策和工作失误造成群众利益的损害，等等。因此，依靠党的群众工作妥善协调不同群体的利益关系，化解社会矛盾，任务非常复杂、艰巨。

（三）群众工作主体面临“能力不足”的考验

广大党员和干部是党的群众工作的主体。经过90年的发展，中国共产党无论所处的地位和环境、所肩负的任务和使命，还是党员队伍状况，都发生了重大变化。这些变化，对新形势下的党群关系和党的群众工作产生了深远影响，使党的群众工作主体的素质和能力面临更大的挑战和考验。一是党执政后，脱离群众的危险增加了。党执政后，原来革命战争年代党的生存必须扎根群众的状况发生改变，党对整个国家机器的掌握和支配使党有了充分的生存和发展的条件和地位，而群众生活的改善以及生产的顺利发展，都反过来依赖于党的路线、政策，依赖于党的各级机关和广大党员的工作态度、工作作风。政治地位的改变，滋生了党内的官僚主义、形式主义。这些不良作风的存在和滋长，不仅降低了群众工作的实效，致使党的路线和主张难以在群众中落实，而且不同程度地引起了部分群众对党组织和党员领导干部的不信任和对立情绪。二是在经济转轨、社会转型的新形势下，党内腐败现象日益严重。腐败现象的滋生和蔓延，不仅影响党的形象，侵害党的肌体，而且一些党员干部的“权利寻租”直接侵害群众的利益。党内腐败现象的存在，成为影响党群关系、制约党的群众工作的重要甚至是首要因素。三是随着干部队伍的新老交替，一些党员干部素质和能力还有待提高。有些党员干部思维方式落后，只会用传统思维认识和处理新的问题，习惯于用简单粗暴的态度和命令、强迫、压制的方式方法去要求群众、解决矛盾；有些党员干部知识储备陈旧，不爱学习，不善思考，不能满足开展群众工作所具备知识的需要；有些党员干部特别是一些年轻干部虽然文化水平、专业水平比较高，但是缺少实践锻炼与经验，不善于做群众工作，遇到复杂问题时往往束手无策。这些都影响了新形势下党的群众工作的开展和推进。

二、新时期党的群众工作：浙江的探索

在社会急剧转型时期，随着社会环境和群众对象的变化，经济发达地区党的群众工作涉及经济、政治、文化、社会生活的各个领域和人民群众中的各个阶层，核心是公正合理的协调好社会各阶层利益关系；重点是切实解决群众关心的热点和难点问题；难点是扩大工作的覆盖面，团结和凝聚广大人民群众齐心协力实现共同目标。面对着复杂的形势和严峻的任务，作为沿海经济发达地区的浙江，从自身实际出发，在创新群众工作的理念、方式方法、体制机制以及革新党的群众工作主体等方面进行了有益的探索，取得了一系列成功的经验，有力地改进和加强了新形势下党的群众工作。

（一）以维护群众权益为前提：诸暨市店口镇外来人口的管理与服务

长期以来，以严查、重罚、雷厉风行的整治为表征的防范式管理是外来流动人口管理的主旋律，外来务工人员作为弱势群体，受到了严重的歧视。而诸暨市店口镇党委和政府在实现经济社会的跨越式发展的同时，逐渐探索出一条以“教育、维权、服务、管理”为主要内容的外来人口综合管理服务的新模式，充分体现了新时期以人为本的群众工作新理念。

一是充分尊重外来建设者的人格尊严。店口镇党委和政府将“外来流动人员”统一称作“外来建设者”，给予本地居民相同待遇，以及提出“外来建设者与店口镇经济社会互动式成长”，消除了对外来人员的歧视，体现了对弱势群体人格尊严的尊重，为外来建设者的就业和生活提供了一个良好的环境。

二是切实维护外来建设者的正当权益。店口镇党委和政府高度重视外来建设者的权益保障，通过制度化安排，建立起外来建设者的四项权利保障机制：就业保障机制、生活保障机制、权益保障机制、互动参与机制，切实维护了外来建设者的各项权益。同时，店口镇在治安、劳动和计生领域探索出“老乡管老乡”的外来干部服务管理外来建设者模式，有效解决了当地干部与外来建设者之间沟通难的问题，提高了服务管理的有效性和针对性，充分体现了店口镇对外来建设者亲情化、人性化的服务管理理念。

三是促进外来建设者的全面发展。外来建设者的集聚大大促进了店口的发展，而店口的发展也同样反哺了外来建设者。店口镇通过对外来建设者进行法制、道德、技能教育培训，提升外来建设者的综合素质。一大批外来建设者在店口学到了新知识、新技术。他们在这里安心工作、努力创业，或者在这里学到技术后回到家乡发展，获得了自身的全面发展，实现了人生的价值。

从轻视、忽视、歧视到认同与尊重，从强制管理到温情服务，店口外来建设者管理服务模式从中折射出的是党的群众工作理念的全新转变。店口镇党委和政府坚持以人为本，始终把实现好、维护好、发展好外来建设者的根本利益作为工作出发点和落脚点，让外来建设者感受到了党和政府的温暖，赢得了广泛的理解、信任和支持。

（二）以强化公共服务为基础：宁波市81890服务中心

随着城市居民生活水平的不断提高以及生活方式的变化，城市居民对生活服务的需求逐渐呈现出多样化、个性化的趋势，并表现出“三增长”的趋势：服务对象不断增长、服务内容不断增长、服务数量不断增长。传统的群众工作方式已经很难满足大量城市居民的多样化、个性化需求。宁波市81890求助服务中心自2001年创建以来，在有效整合分散的、个性化的居民服务需求和服务资源的基础上，实现了服务需求和服务资源的无缝对接，表现出强大的公共服务能力，极大的满足了广大居民的日常生活需求，实现了党的群众工作方式的创新。

81890服务模式的成功，关键在于通过信用平台的建设，实现了政府、市场、社会三种资源的整合，满足了千家万户的多样化需求。在整合政府资源方面，24个政府职能部门在81890服务大厅设立服务窗口，为市民办理企业注册登记、税务、婚姻登记、职工维权等210个项目的“一站式”服务。这体现的是政府行政服务的职能，是现代服务型政府建设的基本要义。在整合市场资源方面，81890整合700多家各类服务企业，180多项有关衣食住行、生老病死的服务内容，网络队伍中有2万余人就业，形成一个全方位、全覆盖、多功能的服务体系，为市民提供全方位、全天候的生活服务。这体现的是市场配置资源的作用，有效解决了政府提供公共服务能力的不足。在整合社会资源方面，81890组建了一支1000余名有一技之长的“红帽子”志愿者队伍，为困难群体提供各类个性化服务。这体现的是弘扬社会主义道德风尚。政府、市场、社会构成了81890为民服务的三支主导力量，通过81890平台的聚合与释放，全面提升了服务能力，最大限度地满足了广大群众的需求。不仅如此，为了取信于民，让市民百分之百满意，81890还建立了一套严密的信用体系和监督机制，确保了加盟企业提供优质的服务。

党的十六届四中全会提出：“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力。”、①《人民日报》，2004年9月27日。利用包括民间社团、行业组织、社会中介组织等方面的社会力量做群众工作，可以弥补党和政府公共服务能力的不足，同时提高服务群众的专业化水平。81890服务模式是在社会主义市场经济条件下，浙江地方党委和政府挖掘市场资源，用好社会资源开展群众工作的成功经验。

（三）以快速回应群众诉求为重点：舟山市“网格化管理、组团式服务”

近年来，舟山市适应新形势下群众工作的新变化，通过探索实行“网格化管理、组团式服务”，实现了党的群众工作的全覆盖，为广大基层群众提供了精细化、多元化服务，极大地提升了地方党委和政府开展群众工作的效率和实际效果。“网格化管理、组团式服务”模式以基层干部和党员落实责任、发挥主体作用为基础，以各级组织为群众提供更多更好的服务为落脚点，变以前自上而下命令式的层级管理方式为双向互动的网状服务模式，形成了“党政主导、城乡统筹、上下联动、条块结合、社会协同、公众参与”的群众工作新体制。

“网格化管理、组团式服务”模式首创了群众工作的责任承包制。群众工作责任承包制，这是“网格化管理、组团式服务”的一个核心意义。网格管理服务团队和网格党小组对应本网格内群众的管理、服务、教育、提高工作，通过定期或不定期地上门走访、沟通交流，广泛收集民情并即时处理群众所反映的问题和意见，对每一网格实施动态、全方位管理和多元化、人性化服务。为落实责任，舟山市出台了量化考核和保障措施，定期进行考核和表彰。这种群众工作的责任承包制，是“网格化管理、组团式服务”在实践中取得实效的重要因素。

“网格化管理、组团式服务”模式有效整合了基层组织资源。该模式确立了以乡镇（街道）、社区（村）两级党组织为核心，以乡、村两级干部和广大党员为基本力量，动员了民警、教师、医生等行政事业单位人员以及基层妇女、青年、老年人等群众中的优秀分子，统筹了市、县（区）部门、城市义工队伍等工作资源，利用既分工协作、又相互依托的工作体系，全面整合了基层组织资源，充实了基层群众工作队伍，提高了基层组织联系服务群众的能力和效果。

舟山市探索实行的“网格化管理、组团式服务”，通过构建“党政主导、城乡统筹、上下联动、条块结合、社会协同、公众参与”的群众工作新体制，满足群众多样化需求，畅通群众诉求渠道，实现了服务全方位、信息全覆盖，密切了党群、干群关系。

（四）以群众工作机制建设为根本：温岭市的民主恳谈与民主协商

经过十年的发展，温岭市的民主恳谈会主要有三种类型：对话型民主恳谈、决策型民主恳谈、参与式预算民主恳谈。温岭市民主恳谈会的制度化发展，形成了地方事务民主对话、民主决策、民主监督的协商民主机制，使党的群众工作在新形势下建立起了长效机制。从党的群众工作的视角，民主恳谈会包含了三个机制：一是干群对话机制，干部与群众之间的对话是协商式的、平等的；二是群众参与机制，在民主恳谈中，群众通过协商参与党和政府关于地方公共事务的决策；三是民主监督机制，参与式预算“民主恳谈”使人大代表和社会公众的民意能够约束和制约政府的预算和行政行为。这三个创新机制，它不仅扩大的基层群众参与公共事务的空间与有效性，而且提升了党和政府决策的科学性和合法性，具有重要的民主价值和现实意义。

一是维护了基层群众的民主权利。温岭是市场经济高度发达的地区，人民群众有着强烈的自主和民主参与意识。温岭民主恳谈会满足了基层群众的民主参与意识，为广大基层群众参与基层社会公共事务的决策和管理提供了新的渠道，维护了基层群众对社会事务的知情权、参与权、选择权和监督权，一定程度上防止和约束了权力利益化和利益特权化。广大基层群众在获得政治上的权利的同时也保障和维护了他们自己的经济及其它利益。

二是促进了党和政府决策的民主化、科学化。民主恳谈制度改变了以往由少数领导拍板的领导方式和决策方式，广大群众通过公开、自由充分地表达各自的利益诉求，通过对利益的共同关注，通过各种看法和主张的激烈碰撞、交锋，能够作出比较符合本地区利益，符合广大群众意愿的决策。民主恳谈会的议题与人民群众的利益直接相关，无论是主题的选择和确定、决策的过程和执行，都将维护和实现广大群众的利益作为根本出发点和落脚点。因此，民主恳谈会中的决策也由原来的“幕后操作”变为“阳光决策”，提高了透明度，促进了决策的民主化、科学化。

三是重构了和谐信任的党群关系。温岭民主恳谈会的推行，广大群众提出的问题和要求逐步得到妥善的解决，群众的意见得到尊重，群众的利益得到维护。广大群众对干部的态度也渐渐地改变，由猜疑转向信任，由对立转向合作，由矛盾转向和谐。由此，地方和谐信任的党群关系逐渐形成。

（五）以干部能力建设为保障：庆元县“技能型政府”建设

随着农村进入零税费时代和新农村建设的全面开展，乡镇行政管理体制、乡镇内设机构设置以及干部的思想观念和能力素质，已明显滞后于农村经济社会发展和新形势下农村群众工作的要求。近年来，庆元县的“技能型政府”建设从组织（各级党组织和政府部门）和个体（党员干部）两个层面对群众工作的主体进行革新，创新了服务模式和机制，满足了广大农民群众的需求，极大提升了党委政府和党员干部服务三农的能力。

在组织层面上，实现乡镇功能的重新定位和乡镇内设机构的重构。首先，实现基层政府从“管理型”向“服务型”职能的重新定位，立足新农村建设的发展需要，突出和强化服务经济发展、管理社会事务、提供公共服务、维护社会稳定和加强基层党建等五个方面工作职能，更好地向广大农民群众提供公共服务、公共产品。其次，根据新农村建设和企业发展需求对乡镇内设机构进行重构，分类设置“一办几中心”，充分发挥乡镇各部门服务“三农”和企业的实用功能，使基层各部门变成服务三农的平台。与原来的运作模式相比，乡镇机构减少了三分之二以上。“技能型政府”建设过程中对群众工作组织的革新，既增强了组织“为人民服务”的理念，同时减少了机构设置，节约了行政成本，提高了服务群众的效率。

在个体层面上，实现党员干部个体能力素质的提升和责任意识的增强。首先，通过党员干部学考用三个“倒逼”机制，庆元县绝大多数乡镇党员干部都成为“有所长、有所专、有一技之长”的技能型干部，提高了党员干部服务群众和经济社会发展的能力，特别是大量农技型干部的培养弥补了农村农技推广力量短缺的难题。其次，通过建立全员竞聘上岗、双向选择，公开服务承诺以及绩效考核激励等机制，实现了乡镇党员干部自身角色和工作方式的实质性转换，增强了党员干部为民服务的责任意识，基层党员干部成为能够能够为企业和农民释疑解惑，提供各种帮助的服务员。

各级党组织、政府机关和广大党员干部是开展群众工作的主体和基础。他们对待群众工作的态度如何，以及群众工作的能力怎样，在很大程度上决定着党的群众工作的成效。庆元县的“技能型政府”建设，通过对群众工作主体的革新，极大增强了党的群众工作的针对性和实效性。

（六）创新群众工作载体：《对话》栏目的网络问政

随着信息技术的飞速推进，互联网不仅强烈冲击着社会经济形态，而且也在不断改变着人们的生活方式。在科学技术不断改变信息传播方式和新闻表达方式的趋势下，如何利用互联网这一新技术做好新形势下的群众工作，是各级党委和政府面临的重要课题。中国宁波网《对话》栏目在这方面进行了有益探索，通过充分利用互联网新技术，有效增强了群众参与的积极性，成为利用互联网做好新形势下群众工作的典范。

一是引导社会舆论，教育引导广大群众及时准确了解地方经济发展、科学规划以及政府重大决策。《对话》栏目定期邀请嘉宾对事关宁波经济社会发展中的重大决策进行深度剖析和解读，同时广大群众互动参与，既可在网上留言，也可打进热线电话提问，嘉宾予以解答。这种教育引导群众的新方式，通过互动式沟通，有利于政府将出台的重大决策以及决策的意图等向群众解释清楚，群众则将自己对决策的意见、建议、要求向政府予以表达，拉近了政府与人民群众的感情距离，有利于将广大群众的思想统一到党和政府的重大战略部署上来，形成合力共同推进地方经济社会发展。

二是关注民生，反映社情民意，为民意表达提供了一个有效平台。关注民生，这是《对话》栏目能够保持生命力的关键所在。作为一个有影响力的网络问政平台，《对话》栏目内容始终围绕广大群众普遍关注的就业、住房、医疗卫生、教育、城市发展与建设、高考、环境、维权等社会热点、焦点问题，为民意表达提供了一个有效平台。当前，网络问政在不少地方建立起相应的平台，但是很多地方雷声大雨点小，作秀的痕迹比较明显。《对话》栏目通过组织与制度的对接，实实在在解决了广大群众反映的问题，这是《对话》栏目引起越来越多的群众关注和参与的重要原因。

三是汇集民智，实现科学决策、民主决策。决策的科学化、民主化是社会主义民主政治建设的重要任务，也是实现广大人民群众利益的根本要求。决策的制定只有充分反映民意、吸收民智，才能保障决策的科学化、民主化。广大群众通过《对话》栏目抒发己见，传递民意，建言献策，而地方党委和政府通过网络问计于民，收获了广大群众的真知灼见，掌握了掌握大量的第一手材料，为准确判断形势，完善工作思路，作出科学决策提供了依据。

三、新时期群众工作的“浙江经验”

浙江是我国市场经济最为发达的地区之一。在市场经济体制和社会利益多元格局逐渐形成的过程中，浙江各级党委和政府不断适应党的群众工作的新形势，探索出了一系列群众工作的新经验，是对社会转型过程中社会利益诉求多样化、个性化新形势的及时和有效的回应，是新时期党的群众工作的重大创新，具有重要的时代价值。

（一）丰富了党的群众工作的内容和形式

在不同历史时期，由于党所处的环境和所要完成的奋斗目标不同，党的群众工作有着不同的内容和形式。在新民主主义革命时期，党的群众工作的主要内容是组织、动员群众参加革命斗争，推翻反动统治政权。进入改革开放新时期，党的群众工作的内容与以往相比有了很大的变化和拓展，党不仅要动员、组织广大群众投身现代化建设，而且，面对当前社会结构的分化和利益主体多元化，妥善协调人民群众内部利益关系、切实解决群众关心的热点和难点问题、帮助困难群众等成为党的群众工作的重要任务。改革开放以来，浙江各级党委和政府在协调人民群体内部利益关系、解决群众关心的热点和难点问题、帮助困难群众等方面进行了不懈探索与创新，这些成功经验，极大丰富了党的群众工作的内容和形式。如外来人口的服务管理是改革开放以来经济发达地区面临的突出难题，诸暨市店口镇在实践中探索出来的以人为本的服务管理模式，既解决了本地经济发展中的劳动力供给，同时也较好地维护了外来建设者的权益。

（二）发挥了先发地区群众工作的示范、先导作用

浙江是中国改革开放以来市场经济体制发育最早、民营经济最发达的省份之一，因此，浙江也是中国社会阶层分化、利益主体多元化最为显著的地区。从某种程度上说，浙江群众工作与其它地区相比，面临的形势更加复杂，解决问题的难度更大。随着我国中西部地区市场化、工业化、城市化的快速发展，中西部地区群众工作也将面临着东部发达地区曾经面临的问题。因此，无论是从理论层面，还是从实践层面，浙江党的群众工作的创新，都将对其它地区的群众工作起着示范、先导作用。宁波市81890现代服务模式，舟山市“网格化管理、组团式服务”系统模式，中国宁波网《对话》栏目的网络问政，温岭市民主恳谈会的协商民主机制，等等，都是市场经济条件下浙江地方党委和政府创新群众工作的宝贵经验，具有非常鲜明的典型意义，不仅对浙江全省，而且对全国来讲，都有着重要的借鉴与学习价值。

（三）促进了社会主义和谐社会的建设

浙江作为市场取向改革先发地区和经济社会发展比较快的省份，各种社会矛盾和不稳定因素出现得比较早、比较集中。一是由于原有社会结构的逐步解构，各种群体和个体的自主意识和权利意识增强，由利益主体多元化、利益关系复杂化、利益冲突经常化等引发的社会矛盾和冲突明显增多；二是外来务工人员的急剧增加引发的权益保障及工资纠纷等问题日益增多；三是由土地征用、房屋拆迁赔偿金额以及环境污染引起的大规模群体性事件时有发生。上述问题对地方社会的和谐稳定构成了严重威胁。浙江各级党委和政府通过不断探索和创新党的群众工作，畅通群众利益表达渠道，妥善协调群众之间的利益冲突，切实解决外来人口的权益保障，探索市场经济条件下联系服务群众的新方式，等等，这些都有力地促进了社会主义和谐社会的建设。

（四）巩固了党的执政基础和执政地位

胡锦涛在“七一”讲话中明确指出，“90年来党的发展历程告诉我们，来自人民、植根人民、服务人民，是我们党永远立于不败之地的根本。”“只有我们把群众放在心上，群众才会把我们放在心上；只有我们把群众当亲人，群众才会把我们当亲人。”①《人民日报》，2011年7月2日。与群众的关系如何，决定着一个政党的生存和发展，决定着执政党的执政基础和执政地位。因此，只有不断创新党的群众工作，密切党群、干群关系，执政党才能永葆生机和活力，才能真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。在利益关系日益复杂，新问题、新现象层出不穷的社会转型时期，浙江各级党委和政府通过不断探索和创新党的群众工作，恪守为民之责，善谋富民之策，多办为民之事，较大地维护了各地群众的利益，充分地保障了广大群众的各项民主权利，从而构建了和谐、信任的党群、干群关系，巩固了党的执政基础和执政地位，维护了党的执政安全。□