政策网络理论及其对我国政策过程的启示

□ 唐云锋 许少鹏

作为一种描述和解释动态、复杂的政策过程的分析手段，政策网络发轫于美国，20世纪70年代美国赫柯罗（Heclo，1978）“议题网络”的提出和用来分析美国的政策过程，开启了政策网络研究的新阶段。并从政策次系统角度出发，认为在很大程度上，封闭的铁三角关系和次政府已经被开放的议题网络所取代。英国的罗茨（Rhodes，1997、1998）认为政策网络中的最关键的构成部分是政治制度间的结构关系，重视从中观角度来分析利益集团与政府间的关系并形成了政策网络与政策社群的概念。马瑞（Marin，B，Mayntz，R.1991）为代表的德国和荷兰的学者则将政策网络定位于较宏观的治理层面，使用政策网络来描述和分析国家和市民社会的关系。并认为作为一种新的治理形式，政策网络本质上是“在政策决策、方案规划和执行能力分散于广泛的的私营与公共主体背景下的一种政策动员机制”。①Marin，B.and Mayntz，R.（eds）.Policy Networks：Empirical Evidence and Theoretical Considerations［M］.Westview，Boulder，CO，1991.p.41.至此，作为一种试图弥合社会中心论和国家中心论之间裂痕和紧张关系的公共政策理论的新代表，已经初见雏形。

一、政策网络理论：政策分析新范式

从政策分析的角度看，我们有理由将政策网络理论看作是政策分析的一种新范式。

（一）后结构主义方法论的应用

作为一种方法论，政策网络是后结构主义思想的产物，是后结构主义方法论在公共政策领域的应用。政策网络融合了现代政治生活中政策的制定与执行日趋多元的事实，将社会多元治理主体吸纳到政府公共政策过程中来，构建起多中心、多层次、立体、互动的网络治理结构。这不仅符合现代宪政思想与民主发展的历史趋势，而且也切合后工业社会的运作机制。因此，政策网络作为政策治理的新范式，日益引起了政策理论与实践者的关注与重视。

（二）对传统控制模式与多元行动者模式的一种变革

作为一种理论分析框架，政策网络理论是对传统控制模式与多元行动者模式的一种变革。①李瑞昌：《关系、结构与利益表达——政策制定和治理过程中的网络范式》，《复旦学报（社科版）》，2004年第6期。现代国家出现后，传统的公共治理模式大致经历了传统控制模式与多元行动者模式两种形态。采用传统控制模式一般是单一制国家，强调中央的权威，以完全理性人、韦伯的合法和理性统治模式以及威尔逊的政治与行政二分法作为其分析基点。事实上，由于中央政府自身能力与所拥有资源的有限性，以及完全理性假定的失败与其他不确定因素的存在，使得传统控制型模式的治理效率往往低下甚至失败。多元行动者模式正是针对传统控制性模式自上而下的治理结构缺陷，基于西蒙的有限理性、麦迪逊的分权理论和达尔的多元民主构想而提出的自下而上的一种治理模式。当然由于多元行动者模式权威的分散性，存在使政策缺乏统一性与稳定性等问题。而政策网络模式则吸收了多元主义理论、社会学中的网络概念及组织理论中的组织间关系理论等基础上而融合成的一种新的政策治理模式。

（三）正式政治结构与非正式结构的“中介”

作为一种制度安排，政策网络理论是正式政治结构与非正式结构的“中介”，也是正式科层治理结构与市场治理结构间的“媒介”。政策作为化解问题的方案到实际作为解决政策问题的工具，之间需要一种渠道与机制做“中介”，政策网络恰好能承担这一角色与功能。同时政策过程本质上的政治过程属性，使政策问题的解决不仅需要政府这一政治平台及其政治权威，市场的“无形之手”也不可或缺。要衔接好政府与市场在政策治理中的联系，使其各尽所能，共同协助协调好各相关政策主体的利益，就需要政策网络的“媒介”作用。

（四）政府对政策工具选择的一种“权变”

作为一种现象认识与总结，政策网络理论是公民社会信息技术快速发展的产物，也是政府为顺应社会变化而做出的政策工具选择的一种“权变”。当前，公民社会的结构性要素日臻趋于稳定成熟，公民社会所构成的精神内核也得以迅速发育，开始强调和倡导公民个人或公民社会组织，以多种方式积极参与社会公共生活，并进而形成了包括志愿精神、人本精神、法治精神、自治精神的公民文化。在此背景下，快速发展的信息技术所提供的快捷与方便，无所不包的网络渠道与沟通机制，无论对社会公众的生活方式还是对政府的社会治理方式都带来了颠覆性的影响。如此，对政府的政策治理思路与模式的理解与认识也必须做适应性的调整。

虽然政策网络的概念和在政策过程中的适用性日渐引起各国学者的兴趣和关注，但是作为一种新兴的理论学派，政策网络是不成熟的，因此受到了诸多学者的质疑和批评。对政策网络分析的怀疑和争论，主要集中在以下几个方面：首先，缺乏理论基础和清楚的概念；其次，侧重于政策事实的事后描述，缺乏理论解释力；第三，忽视网络冲突的存在和权力的作用。如唐丁认为政策网络的概念从比喻出发，更多的是一种描述性的东西。②转引自朱亚鹏：《西方政策网络分析：源流、发展与理论构建》，《公共管理研究》（第4卷）。由于政策网络对政策过程的解释能力主要来源于网络构成部分的特征，而不是源于网络本身的特征，正是网络构成部分的特征解释了网络的特征和政策过程的特征，因此政策网络本身不能成为政策研究的基本理论。其他批评者也普遍认为，尽管政策网络分析已经形成了一系列概念，但仍然缺乏理论的平台，缺乏必要的理论解释力。

尽管政策网络的拥护者们从各种角度论证网络的理论解释力，但仍不足以彻底结束对政策网络的质疑。正如唐丁所指出的，虽然网络分析的方法的确可以证明结构因素对政策形成和执行的影响，但是企图通过关于政策网络的辩证分析框架来加强对政策过程的理解是毫无意义的，大部分的网络分析仅仅是对世界进行因果联系的观察已经取得的结果的确认。

政策网络是否能够成为一种分析政策过程的理论，是分歧最为集中的问题。而要真正使政策网络成为一种公认的政策分析理论，则还需要对政策网络理论的内容进行拓展和完善，明确政策网络产生、发展、变化的动因，以及政策网络变化与政策变化之间的关系，即解释和预测政策结果。

二、政策网络理论的形成机理

政策网络作为一种分析政策过程的分析手段，其研究的对象指向社会中利益表达、交流合作的个体和集团，以及由此所构成的结构网络。因此，政策网络理论要摆脱批评家的诟病并有所发展，必须跳出政策过程研究的局限性，放眼于社会网络，先从政策网络的主体——社会成员、社会群体的角度，研究政策网络产生、发展、变化的动力以及对政策的影响，再结合信息网络的理论，寻找政策网络得以构建的机制。

（一）公共政策悖论是政策网络的理论提出背景

首先考察传统公共政策的定义：公共政策是指公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题，达成公共目标，以实现公共利益的方案。①宁骚：《公共政策学》，高等教育出版社，2003年8月第1版，第185页。从公共政策的定义中可以看出两个悖论：首先，由于社会资源分布的非均衡性，客观上将社会划分成了众多利益追求不尽相同的社会群体，因此，必然无法在全社会形成绝对统一的公共利益。所谓公共利益，实质是综合考虑了所有政策的利益相关群体或个人的利益需求，以各方可接受的代价，达到全社会利益最大化的目标。其次，公共政策制定的主体地位，是由公共权力机关所垄断，若其始终保持较为封闭的政治过程，则无论公共政策的内容是否关乎公权力机关自身的利益，从理性经济人角度出发，掌握公权力者都不可避免地会向着自己或与自己利益联系较为密切的利益集团倾斜，实现公共利益的目标也无法达成。因此，唯有通过改变封闭的政治过程，构建起一个足以包括所有政策相关主题的政策网络，使得社会中不同政策相关主体的利益诉求，政策要求得到充分表达，才能真正实现公共政策满足公共利益的目标。

（二）社会结构网络化是政策网络的理论支撑

宪法概念中的公民具有平等的政治、法律地位，但在现实社会中，社会分层、利益分化是普遍存在的现象。社会学中的分层概念，是指社会有高低不同的分层次现象，社会分层是指社会成员、社会群体因社会资源占用不同而产生的层化或差异现象，尤其是指建立在法律、法规基础上的制度化的社会差异体系②李强：《社会分层十讲》，社会科学文献出版社，2008年5月第1版，第10页。。社会资源是一个极其宏观的概念，是所有对社会成员具有价值的资源的汇总，其中，包括经济资源、政治资源、文化资源等。无论是在历史的任何时期，或是任何的政治制度下，社会资源的分布和配置都不可能是绝对平均而是存在着差异的，如因政治资源的不同而分成统治阶层，被统治阶层。经济资源的不同形成社会的富裕阶层、小康阶层、贫困阶层等。社会资源的分布又存在着多重性和复杂性的特点，不仅同一种社会资源在所有社会成员之间的分配参差不齐，而且在每一个社会主体中，所占有的各种社会资源的多寡也不尽相同。社会成员对社会资源的不均衡占有必然导致对具体的公共政策的看法和建议产生不同的分野，形成各不相同甚至互相对立的立场。社会网络正是基于随着社会发展而导致的利益集团分化，以及社会阶级的分层，认为社会成员之间往往会根据各自占有的社会资源的多寡而分化为众多不同的阶层或群体，出于自身维护并希望获得更多资源的利益动机，彼此之间会形成错综复杂的交互关系网络，这就形成了政策网络组成基本节点和进行网络互动的行为动机。

（三）网络技术的应用对政策网络的理论创新

所谓政策网络不是创造网络，而是根据社会网络的结构，使政策主体结构能够与社会网络形成良好的融合和统一。而这恰恰是大部分政策网络研究者所忽视的问题。只有当政策网络的运行沟通机制允许所有的社会网络成员进入政策网络的交流合作框架，政策网络才能真正的与社会网络融合，形成包罗所有社会利益主体的政策体系。在科学技术现代化的背景下，随着信息技术的高速发展和网络技术的广泛应用，原本基于计算机网络研究而产生的复杂网络理论开始广泛应用于政策科学领域并已开始解释以互联网为平台的虚拟空间构建起的虚拟交互网络对政策过程的影响。自由的进入条件，便捷的沟通方式，大大降低了政策网络的进入门槛和沟通成本，加速并扩大了社会网络之间的政策沟通交流和利益表达，使包含全社会网络的政策网络体系的构建成为可能，政策网络不再只停留在对现实政治的事后描述，而是使社会网络成员可以动态地参与到政策过程中来，并影响政策的走向。

三、政策网络构建的条件

促进政策网络构建形成的条件，主要包括多元的利益主体的形成；共同的文化规范和价值观；网络的沟通机制；参与的各种组织贡献时间、金钱、人力等资源以及减少自主行动以便形成网络的意愿。在传统的思维中，短时间内要实现这些条件并非易事，尤其是培育政策网络中的利益主体和沟通机制，往往需要长时间的尝试和努力。然而，网络技术的飞速发展，推动了政策网络构建所需条件的成熟，为政策网络的发展铺平了道路。

（一）政策利益主体的培养

社会中的阶层，并不是一旦产生就作为政策网络中的一个利益节点的。阶层的概念是根据社会成员资源占有情况的客观划分，而利益节点则是社会成员基于相同的利益与情感而形成的共同利益组织。因此，构建政策网络的第一步就是需要社会培育出政策相关的社会利益主体，即政策网络节点。政策网络节点是政策网络存在发展的最重要的主体。政策网络的兴起，首先在于政策相关的社会成员，根据各自不同的利益倾向和观点，形成诸多个由志同道合者组成的群体或组织，由此才形成了政策网络中彼此发生交流合作对话的利益主体。因此，培育全方位多元的政策相关利益主体对政策网络的全面形成及健康发展至关重要。但是，由于政策网络成员的流动性和相关政策利益主体数、规模的弹性，依靠政府的“有形之手”来培育各种政策网络主体，显然是不现实的。培育政策网络主体，必须依靠社会自身的力量，扩大公众之间的交流与合作，形成团结互助的公民精神。而政府所需要做的，就是提供一个相对宽松，开放的社会平台，创造和维护一个能够使公民便捷，自由的依据自己的意志和利益组成社会团体的结社环境。以有组织、规模化的利益团体组织，取代单一、分散的利益个体，发挥其在政策网络对话合作中的功能。网络社区，社交网站等交流平台的兴起和发展，使得以往单独分散在社会中的利益相关个体，能够通过信息网络的平台分享信息和资源，并与其他社会成员进行交流，寻找与其有相同利益取向的个人或者团体，通过实时的交流和对话加深群体之间的联系，建立认同感以及归属感，使原本分散的个体能够在网络中找到各自的利益同盟，组成意见一致的利益群体，形成政策网络中的各类利益节点。

（二）网络沟通机制的构建

如果利益团体之间缺乏相互交流联系的网络机制而导致各利益团体之间相对独立，缺乏沟通，则政策网络依然无法发挥其应有的作用。因此，还需要构建策网络节点之间的利益沟通机制和合作渠道。这些沟通机制不仅指各个不同网络节点在政策中平等的诉求自身利益的话语权，同时还包括了网络节点之间的彼此交流和对话。网络信息平台的构建和完善，为各种社会团体，利益相关群体之间双边、多边的讨论，商议和协作创造了可能。由于政策网络平台的非竞争性和较少的排他性，使得社会资源的占有多寡都不再是进入政策网络进行讨论的障碍。利益团体无论人数，社会资源的多少，都能平等地进行交流、对话、合作，在政策网络中，政策的讨论需要依靠各个网络利益节点的共同参与商讨，彼此交换各自的观点、利益诉求，以达到资源共享合作。

（三）网络沟通的高效便捷化

政策网络的发展，需要符合经济、效率、效益的特点。作为一种新型的沟通交流渠道与网络平台，网络政治无疑是最便捷有效的政策网络联系纽带。首先网络信息平台低成本、虚拟化、操作便捷等特点，大大降低了政策网络的进入门槛，满足了经济性的特点；其次，在吸引尽可能多的社会成员加入到政策网络的讨论环境的同时，也克服了各网络节点之间的时间和空间的界限，节约了大量信息交换的时间，保证了网络沟通以及网络间合作的效率，实现了效率性要求；最后，更多社会成员通过信息网络平台参与政策网络，提高了政策过程的利益整合程度，实现了沟通的效益性。

综合来说，推进和拓展政策网络的理论，需要从社会的利益分层以及各利益层级的相互作用角度探讨政策网络构建、变化，发展的动因和对政策的影响方向。只有通过大力培育政策网络主体，形成成熟的网络利益节点，营造良好有序的网络沟通渠道等机制，使政策网络与社会网络更好的融合，才能真正做到完善政策网络的构建并使之向着合理的方向变化发展。网络政治，尤其是微博等信息交流共享平台的飞速发展，为创造政策网络与社会网络更好融合的机制提供了巨大的帮助。

四、政策网络理论在我国的适用性

政策网络理论作为首先在国外兴起的政策科学研究方法，对我国政策制定过程的创新具有借鉴和启发意义，能够推动政策制定的科学化、民主化、合理化。同时，也需注意到我国自身社会政治环境相对于国外政策网络研究语境的特殊性。因此，在具体应用政策网络理论时，应当既认识其正面的适用性，又考虑到可能存在的问题，从而辩证地应用政策网路的理论，以适应中国的具体国情。

（一）社会分层与差序格局现象并存

从社会层次的分化程度来看，随着我国改革开放步伐的不断深入，各种社会资源的分布通过市场的分配，由传统的国家一元控制和垄断逐渐向社会各个层级沉淀，在社会各阶层之间形成了多元化的资源配置和各类利益集团，为网络利益节点的诞生创造了条件，为政策网络的构建提供了最重要的组成力量。

但是，值得注意的是我国社会结构虽然存在着差异，但主体的多元化并不具备真正意义上的独立特征。因此，虽然存在着不同的社会层级分化，但是由于等级化的制约关系，政策网络主体之间关系并不完全平等独立，社会关系中存在着等级制约和权威压力，影响政策主体之间平等的合作对话和利益诉求完整自由的表达。利益个体也无法以彼此平等的身份参与政治讨论，自由地组成利益群体。究其原因，主要是由我国特殊的社会资源等级化特征造成的。由于受我国传统政治价值观与政治决定论思维的影响，政治与社会生活之间存在着紧密的联系，政治行政权力往往向着社会的各领域不断延伸，同时，社会的其他资源也呈等级地向着权力中心汇聚：一方面，拥有一定社会资源的社会成员，往往会根据其占有资源的多寡而被授予相应大小的行政权力；另一方面，政治资源对其他社会资源存在强有力的支配力，往往形成权力通吃的局面。因此，我国的社会多元化并不是真正意义上的独立的多元化，而是存在着基于权力资源而产生的向心力，使得社会群体之间呈现出依据权力资源大小的梯度化特征。因此，在构建我国政策网络的过程中，还需同时考虑社会领域的去行政化以及通过制度化手段对政治权力的合理约束。

（二）政策网络对民主政治的促进及与我国传统文化存在的张力

政策网络理论与我国发展民主政治目的不谋而合，有学者指出，政策网络研究本身不仅仅是描述性和解释性的，在本质上，它还试图推动一种更好的政策实践模式。①朱亚鹏：《西方政策网络分析：源流、发展与理论构建》，《公共管理研究》（第4卷）。网络协作的政策过程，很大程度上推进了民主参与、民主协商的进程，在代议制民主政治制度之下，由于受代表人数等因素的影响，广大公众参与政治讨论，监督政策制定和执行，约束民意代表的能力有限，并不能十分有效的反映民意，尤其是一些较小的利益群体的权益无法得到保障，而公共权力机关以及部分利益集团仍然主导着政策的走向。因此顺应社会层次的多元结构，打破传统封闭的政策过程，扩大政治参与的范围，为公共权力机关制定符合社会公平正义的政策提供知识和信息，提高政府解决问题，执行政策的效率并转变传统的政策思维和价值观，既是政策网络加以拓展和完善的策略，也是政府扩大民主价值，创造民主政治环境，构建政府与公众良性互动的必经之路。

但是另一方面，政策网络理论作为舶来品与我国传统社会文化存在一定的差异。我国虽然有社会的多元结构，但却一直缺乏使社会公众参与网络合作的动力，即社会资本。帕特南这样定义社会资本：社会资本是指社会组织的某种特征，例如，信任、规范和网络，它们可以通过促进合作行动而提高效率。②转引自周红云：《社会资本布迪厄、科尔曼和帕特南的比较》，中国选举与治理网，2010－12－20。在历史上，我国历来保持了宗族社会的特点，社会网络中呈现出以家庭、宗族、血缘为代表的强关系特征，而缺乏平等个体之间的平等信任关系和共同参与集体行动的规范和制度。因此，在运用政策网络的同时，还应最大程度地创新改造政策网络理论，使其适应中国特殊的社会文化背景。

（三）城乡网络普及程度差距巨大

随着互联网技术在我国的不断深入发展以及民主的价值理念在社会中的深入人心，为覆盖全社会层面的政策网络的构建和产生提供了必要的载体和准备。一方面，计算机网络等新型的信息技术已在我国逐渐普及起来，根据中国互联网络信息中心（CNNIC）19日发布的《第28次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至今年6月底，中国网民规模达到4.85亿。①中国互联网信息中心：《第28次中国互联网络发展状况统计报告》，2011年7月19日。便捷的网络渠道为广大公众参与政策讨论监督，加入政策网络之中提供了巨大的便利。另一方面，随着社会经济水平的发展和公民素质教育的普及，民主、参与等思想早已为广大公众所认可和接受，并正在积极的探索着民主参与政治的途径。政府也已经逐渐意识到了政治民主参与对有效制定政策，解决日益复杂多变的社会问题的巨大帮助。通过恳谈、听证、信息发布、电子政务等方式，政府正在逐渐努力拉近与公众的关系，及时向社会公布、分享信息，进行多元的讨论，积极收集各政策相关群体的诉求和建议。这些，都为政策网络构建的进一步展开和完善打下了坚定的基础和技术支持。

但是，由于我国人口基数较大，虽然拥有人数众多的网民，但是在农村以及西部依然还有大量地区未能普及网络技术。虚拟化的政策网络在这些地区的构建尚需时日。与此同时，即使具备了互联网技术，但是实质性的参与人数依然不多，可以说是围观多于参与。所谓网络政治，目前还仅属于对热点社会问题的简单应激反应。因此，在短时间之内，政策网络的构建并不能单纯的依靠先进的技术支持，还应该采取更多的基层社会民主治理模式的创新，提高群众主动参与政策网络，维护自身利益的积极性。

五、结 语

政策网络的构建是一个动态、变化的过程，其结构受到社会的网络结构特点的影响。政策网络的理论，只是提供了一个政策制定和社会治理的范式，而当社会分层的结构发生变化时，政策网络的结构也应该相应地做出调整。已有的利益群体，尤其是较大的利益群体，出于对自身利益的考虑，可能会依仗自己的地位优势，阻挠新的利益群体进入政策网络。因此在构建政策网络时需要注意网络利益节点的进入和退出渠道的畅通，建立各个政策节点之间平等，合作的互利关系，平衡个利益集团的地位。避免由于政策网络非正式、非强制、自由的特性而使政策网络像完全自由竞争市场中一样残酷厮杀，最终导致产生类似寡头的大型利益集团联盟，垄断政策网络的话语权甚至阻碍新兴的利益群体的参与，使网络结构僵化，失去活力。

此外，政策网络是包括政府部门在内的社会非正式协作政治过程，其过程大多缺乏法律明确的约束力，协商和对话的程序可能会存在大量隐性和不透明的问题，暗箱操作和网络节点之间的相互猜忌，将对政策网络的稳定产生巨大的威胁。因此，政策网络的发展必将从虚拟社区逐渐走向真实的社会中，并在虚拟与现实一致发展的前提下，将政策网络的沟通交流机制，合作协商机制发展成常态化，固定化和法律化的制度规章，以法律为后盾，保障与社会网络动态发展的政策网络成为一种常态的政策决策过程，并逐步走向公正、透明和有效。□