中国开发型国家结构下的官僚制：特征、后果和走向——地方政府行为的视角

□ 李佳佳

在分税制改革的背景下，中国地方政府创造了少见的快速而持续的经济增长“奇迹”。面对这种“经济奇迹”，我们在认可的同时需要进行如下反思：一方面，经济增长不等于也并不必然带来社会进步和政治稳定；另一方面，许多一味追求经济增长的地方政府已经开始从“援助之手”异化为“掠夺之手”。在现有的制度框架下，地方政府作为国家和中央政府的代理人，它的行动逻辑不仅仅是源自自身的，在很大程度上还体现了其背后的制度环境和结构的特性。那么，地方政府的行为为什么会发生异化?这种异化反映了怎样的制度特性?这套制度有效运行的基础又是什么?这些就是本文所关注和要做出尝试性回答的问题。

一、研究背景及文献评述

在计划经济年代“统收统支”的财政体制下，由于地方政府吃的是国家统一财政的“大锅饭”，因而不必为其支出过多考虑，同时也就缺乏增加自身财政收入的内在动力。1980年，中央为增加财政收入引入了“分灶吃饭”的财政包干体系。地方政府与中央政府签订长期的收入分配合同，在上缴完给中央的财政收入后，剩余部分归地方所有。这种财政包干体制激励了地方政府进行市场改革和促进经济发展来提高税基的行为，地方政府不再盼着中央支付日常开支，而是选择自谋出路。财政改革为地方政府推动经济发展提供或创造了新的激励机制，同时也促使财政体制逐渐转变为各省自辟财源的体制。分税制改革后，财源大幅度向中央倾斜，中央财政收入占全国财政总收入的比重大大增加，从1993年的22%上升到1997年的56.7%。①［美］托尼·赛奇：《盲人摸象：中国地方政府行为分析》，《经济社会体制比较》2006年第4期。地方政府与中央政府财政实力的对调，是重新认识地方政府行为动机的关键。在地方财政收入减少的情况下，地方政府必然会有强烈的广开财源的冲动。也正是在此背景下，许多研究者认为地方政府主导的经济发展或者地方政府竞争创造了中国经济增长的奇迹。

学术界对上述问题的讨论主要从两个方面展开：一类是财政激励论，这以钱颖一等学者提出的“中国特色的财政联邦主义”①参见钱颖一、B.RWeingas：t《中国特色的维护市场的经济联邦制》，钱颖一、许成钢：《中国的经济改革为什么与众不同》，林毅夫、刘志强：《中国的财政分权与经济增长》，载张军、周黎安主编：《为增长而竞争—中国增长的政治经济学》，上海人民出版社2008年版。对该理论的相关批评，参见Hongbin Cai，Daniel Treisman，“Does Competition for Capital Discipline Governments?Decentralization，Globalization and Public Policy”，American Economic Review，2005，Vol.95，No.3.pp.817－830.；傅勇：《中国式分权与地方政府行为》，复旦大学出版社2010年版，第47－69页。最具代表性。该理论认为地方政府对经济增长的强大推动来自于行政分权和财政包干为内容的财政分权改革，财政收入增加的激励使地方政府在创收上有巨大的动力。但这种财政激励的动力分析可能有其不足，因为它只是看到了问题的一个表象。事实上，中国财政分权改革的核心内涵是经济分权与垂直的政治治理体制紧密相连的一体化结构。地方政府虽然得到了经济分权，但政策制定还是受中央的有效控制，它们必须贯彻执行中央的任务，而中央在政策上往往加重对地方财政的盘剥。②周黎安：《转型中的地方政府》，上海人民出版社2008年版，第86－88页。在这种情况下，地方政府仍然有巨大的热情去推动其管辖范围内的经济增长，这说明地方政府行为背后还有超越这种财政激励的更为重要和强大的力量。

基于这种质疑，另一些学者提出了政治激励的解释论。这类文献尝试从中国政治体制安排的有效性来解释地方官员致力于经济发展的激励基础，比如周黎安的“政治锦标赛”、张军的“为增长而竞争”等，还有关于这类政治激励论的定量考察研究，从经验上丰富了对政治激励文献的理解。③参见吴建南、马亮：《政府绩效与官员晋升研究综述》，《公共行政评论》2009年第2期；周黎安：《晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因》，《经济研究》2004年第6期；周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期；张军、高远：《改革以来中国官员的任期、异地交流与经济增长》，《经济研究》2007年第11期；徐现祥等：《区域一体化、经济增长与政治晋升》，《经济学季刊》2007年第4期；徐现祥、王贤彬：《任命制下的官员经济增长行为》，《经济学季刊》2010年第4期。这些研究受奥唐奈“官僚权威主义”（bureaucratic authoritarianism）的启发，认为官僚阶层在促进经济增长方面发挥了积极作用，能促进权威主义国家的经济发展。④［阿根廷］奥唐奈：《现代化和官僚权威主义：南美政治研究》，北京大学出版社2008年版，第41－44页。所以从官僚行为出发，政治激励解释论以干部任命制和干部绩效考核制作为理解干部行为逻辑的基础。⑤Li shu He，Peng Lian，“Decentralization and Coordination：China’s Credible Commitment to Preserve the Market Under Authoritarianism”，China Economic Review，1999，Vol.10，No.2，pp.161－190.改革开放以来，中国官员政治晋升的最实质性变化就是考核标准的变化，地方首长任期内的经济绩效取代了政治挂帅成为干部晋升的主要指标之一。⑥周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。经济增长直接挂钩晋升制度，晋升来自任命，所以中央或上级政府新的政治偏好就在任命式官僚制内逐级放大。这种体制设计将关心仕途的官员置于强大的激励之中，致使经济高增长成为地方官员之间竞争的主要目标。压力型体制以及干部绩效考核制为特征的任命式官僚制导致地方政府为实现施政目标而竞相赶超，出现了地方政府大力发展地方经济的现象，即张军所谓的“为增长而竞争”。

由此可见，上述两类文献都关注了地方政府背后的激励结构以及政府对经济发展的重要影响，它们丰富了我们对地方政府与经济增长相关性的理解。但是，这两类文献可能存在着如下问题：都没有充分关注到整个国家制度环境对于激励结构的重要影响。我们知道，财政分权激励在许多联邦制国家都有，却并未带来高速的经济增长，而只有中国的地方政府创造了增长奇迹。同时，任命制也并不是中国特有，世界上许多国家也同样存在，为什么唯独在中国，任命制创造了经济增长的奇迹。正是基于这样的反思，本文尝试关注“为增长而竞争”的地方政府在创造经济增长背后的制度环境问题。

在思考制度环境问题时必须考虑到的事实是：现代民族国家的建设是依靠强大的官僚机器来运行的，国家是通过官僚系统有效地深入和渗透到社会与经济生活中去的。在某种意义上，可以说是官僚系统支撑着整个国家的运转。同时由于国家意志是通过官僚制自上而下地进行贯彻的，因而国家的行为也必然受到官僚制结构的影响。①帕伦博：《行政、文官制度和科层制》，载于［英］凯特·纳什，阿兰·斯科特主编：《布莱克维尔政治社会学指南》，浙江人民出版社2007年版，第131－133页。财政分权改革改变了传统的激励机制，地方政府在分权改革下实质上获得了更多的经济发展收益权。同时，由于人事制度改革扩大了地方政府干部调配的权力，增强了地方政府任命下属的权力。因此可以说，改革后的地方政府控制了更多的政治、经济和人力资源，因而也就具有了更大的自主性。这种自主性为地方政府创造经济繁荣奠定了可靠的政治基础，而这种基础是同国家内的权力结构、国家与经济以及国家与社会这三者紧密相关的。本文将在后面从地方政府行为的视角对上述问题展开详细的分析和讨论。

二、开发型国家的涵义和当前中国官僚制的结构特征

（一）开发型国家的涵义

一般认为，“发展型国家”以对国家内的权力结构、国家与经济以及国家与社会三者之间关系的精妙阐释成为解释二十世纪六七十年代东北亚经济发展的重要概念，也成为政治经济学讨论的主要课题。它最早由查默斯·约翰逊构建，主要强调政府官僚在国家干预主义的首要地位，并进一步解释了韦伯式官僚制的理想类型。发展型国家的涵义主要包括持续的发展意愿、高度自主性的官僚机构、紧密的政商关系和有选择的产业政策。简单地说“是由政治的、官僚的和财阀势力组成的无缝网络的简称，这一网络塑造了东北亚的资本主义经济生活。②［美］禹贞恩编：《发展型国家》，吉林出版社集团有限责任公司2008年版，第1页。”后来，研究者使用这一概念研究东北亚以外地域和国家的经济发展模式时发现，有一种类似于但又稍不同于东北亚发展型国家的经济增长方式，即“开发主义国家”或“开发型国家”（desenvolvimentista state）。开发型国家的特点是以排他性的政治组织和推进经济干预战略为特征，虽然也强调发展的意愿，但更强调政治的优先性，特别是由国家政府官僚和技术官僚执行的政治。概言之，发展型国家与开发型国家的主要区别在于，前者以选举的开放方式产生官员和组织官僚体系，而后者以任命而排斥社会的方式产生官员。③［美］禹贞恩编：《发展型国家》，吉林出版社集团有限责任公司2008年版，第315－333页。我们可以从下面三个角度理解开发型国家的涵义和特征：

首先，在国家与经济关系上，开发型国家实行政治化资本主义。国家决策决定了投资和获取利润的手段。在政治化的资本主义中，官员作为政策决定者拥有极大的自主性来影响经济的发展。其次，在国家与社会关系上，开发型国家采取严格的政治鉴别与政治排斥政策。在定期选举中，政治精英将反对派或者竞争者排斥在政治体系外，政治领导是任命而不是代表，政治竞争被限制在小集团范围内，公众对政治精英难以构成威胁。第三，在国内的权力结构上，开发型国家并未延续韦伯的脉络，其官僚体系建立在政治任命的基础上。任命塑造了权力和代表了层级结构，排斥选举和公众参与。同时，任命决定了官僚系统内外的权力和激励结构，相对于由非人格化标准决定的升迁制度，这种结构给予上级对下级更多的控制权，下级仅仅通过任命而获得升迁，这使他们将主要精力用于回应和取悦上级。

可以说，官僚任命制是塑造国家精英行为的制度，也是理解开发型国家行为特征的关键要素。同时，官僚制也嵌入式地进入了社会，在与社会大众打交道的过程中成为整合国家与社会、国家与经济以及国家内部权力结构的关键性制度。理解国家代理人——地方政府行为的逻辑起点是找寻制度要素并分析其结构特征，这样才能深刻地解剖地方政府的行为。

（二）中国开发型国家下的官僚制结构特征

本文认为，中国在改革开放后也呈现了典型的开发型国家特征，以政治排斥为基础的官僚任命制决定了政府干预经济行为带有明显的政治意图。从国家与经济的发展关系看，国家干预主义的政治设计赋予了官僚干预经济的制度性能力。作为新权威主义国家，中国虽然提倡有限的经济自由，但大部分资源仍然控制在各级政府手中。在分权化改革后，地方政府对资源分配有了更多的控制权，同时也拥有了许多政策制定的自主权，这使得地方政府有能力积极参与到市场活动中去。国家与市场之间的关系呈现了明显的资本政治化的特征，地方政府有极大的自主性完成原本由市场完成的资源配置。在政治化资本主义中的政策制定者具有极大的自主性，一些有主见的官员还能通过重新解释政策增强他们在市场干预中的自主权。

有许多学者对这方面的问题进行了研究。白苏珊通过追溯激励机制（财政收入和绩效考核）分析了地方政府如何从保护集体企业到促进私营企业发展，从而制定不同的税收政策导致长三角地区工业的不同发展。①［美］白苏珊：《乡村中国的权力与财富：制度变迁的政治经济学》，浙江人民出版社2009年版，第57页。对地方政府而言，他们可以在某种程度上对资本进行政治化的控制。张炎在对昆山乡镇和村级企业进行研究后发现，（地方）政府的地位总是至高的，它试图控制一切，如任命企业的经理、决定生产规模及投资水平等。企业的许多决策权由于被政府的决策权代替而萎缩了，“市场导向”被“政府导向”所取代。②转引自［美］托尼·赛奇：《盲人摸象：中国地方政府行为分析》，《经济社会体制比较》2006年第4期。魏昂德提出“政府即厂商”的观点，指出地方政府对资产的控制和对经济的监控能力，使得政府更有能力参与市场，成为市场竞争中的优势主体，同时成为推动经济增长重要主体。③Walder，Andrew G，“Local Government As Industrial Firms：an Organizational Analysis of China’s Transitional Economy.”，American Journal of Sociology，1995，Vol.101，No.2，pp.263－301.奥唐奈在研究官僚权威主义的著作中认为，权威主义国家确实能成功地推动经济发展，但这种成功推动经济发展的例证往往会久用失效。④［阿根廷］奥唐奈：《现代化和官僚权威主义：南美政治研究》，北京大学出版社2008年版，第41－44页。比如，东亚国家在1990年代后期的亚洲金融危机中就暴露了由政府主导的“伙伴型资本主义”的政治化资本主义形态的扭曲，其要害在于对于资本的吸引要靠官方的合同而不是资本自身的回报预期。⑤［英］罗德·黑格、马丁·哈罗普：《比较政府与政治导论》，中国人民大学出版社2007年版，第429－433页。也就是说，国家过多介入市场，而否认市场的自发性，导致发展主义与政治化资本主义的结构性冲突。

从国家与社会的关系看，官僚任命制稳固运行是以依靠政治排斥政策为前提的。从权力开放性角度看，官僚任命制是封闭的，它具有明显的排斥社会的特征。代表性官僚制（representative bureaucracy）理论主张应当从社会各个阶层招募公务员，并对公众要求做出反应。中国虽然在政治决策时也强调群众路线，但在一党执政的官僚体系内，以民意的形成和利益表达作为强化官僚竞争和保持官僚体制健康的机制被体制解构了，政治排斥垄断了政治参与的机会，关闭了任命以外的其他通往精英的渠道。有研究表明，中国公众的政治参与主要发生在政策的执行阶段，而不是政策制定阶段。⑥Jennings Kent M，“Political Participation in the Chinese Countryside”，American Political Science Review，1997，Vol.91，No.2.pp.361－372.在缺乏政治市场评价绩效的任命制官僚系统领域，政府官员不能经由公众获得政治绩效评价而获得晋升。所以在有限的竞争空间内，任命制就成为排斥政策的必然与合理的产物，而与政治排斥的结合则导致官僚机构的行为取向是从上到下的单向决定渠道。所以，当有意晋升的官员一方面缺少竞争者，另一方面又依靠上级领导，而晋升的关键权重是经济绩效时，官员的晋升就主要以GDP数字来决定。由于中国官僚体制具有缺乏代表性的特征，这就使得地方政府与地方社会之间的利益纽带断裂，同时，整个官僚系统与社会关联也严重弱化。被选举人是通过上级任命而成为政治精英的，这使得政治精英们宁可在一个任命制的官僚系统内积极谋求位置的稳固或晋升，而不是努力获取基层选民的支持和信任，统治型体制对民意的反应处于严重滞后状态或迟钝的状态。⑦［美］唐文方：《中国民意与公民社会》，中山大学出版社2008年版，第21－23页。

在国家权力结构内部，任命制通过纵向垂直的权力控制形成对官员的有效激励。中央和上级政府（党委）有绝对的权威控制地方官员的晋升，上级而非公众在官员晋升中起了决定性的作用，这也是中国官员晋升模式同西方国家的显著区别所在。在控制地方官员上，中央拥有绝对的权威，干部绩效考核制度构成了地方官员主要激励基础，内部的提拔晋升机制成为刺激官员积极向上的政治激励。⑧参见Blanchard.Oliver，Shleifer.Andre，i“Federalism with and without Political Centralization：China versus Rrussia”，Working Paper7616，NBER.转引自张军、周黎安主编：《为增长而竞争—中国增长的政治经济学》，上海人民出版社2008年版，“序言”；Huang Yasheng，“Managing Chinese Bureaucrats：an Institutional Economics Perspective”，Political Studies，2002，Vol.50，No.1，pp.61－79.；吴建南、马亮：《政府绩效与官员晋升研究综述》，《公共行政评论》2009年第2期。

官僚任命制的治理结构造成了下对上的依附，因为任命消减了自主性，使得“僚”只能依附“官”。理论上，择优录取虽然在韦伯式和任命式的官僚制中都可以实现，而非政治化的行政管理只有在前者中才是可能。但任命制决定官僚系统内部的激励结构不是自下而上的选举机制或者非人格化的技术标准，而是给予上级对下级更多的控制权。政治绩效必须影响上级领导才能实现基于绩效的晋升。在1993年后，政绩考核激励体制逐渐走向制度化。改革开放以来，政治晋升的最实质性变化是考核标准的变化，地方首长任期内的经济绩效取代了政治挂帅，经济发展就成为各级党委和政府的头等大事，也成为干部晋升的主要指标之一。中央按照相对经济增长绩效的指标来提拔官员，致使经济高增长成为地方官员之间竞争的主要目标，于是出现了地方政府大力发展地方经济的现象。①参见周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期；张军、高远：《改革以来中国的官员任期、异地交流与经济增长——来自省级经验的证据》，《经济研究》2007年第11期。

三、中国开发型国家结构下官僚制运行的后果

虽然有学者认为地方官员为追求晋升会尽可能地促进本地经济增长，成为促进私人投资，调动创造积极性的“协助之手”，但实质上政治化的资本主义发展模式存在着极大的不稳定性。这种不稳定性最明显的表现是政策的变动。以乡镇企业的兴衰之变为例，戴慕珍认为，财政改革刺激了地方政府在新的激励机制下加快经济发展和促进当地企业发展的积极性。②Jean C.Oi，Rural China Takes off：Institutional Foundations of Economics Reform.University of California Press.1999.但周雪光认为乡镇企业在蓬勃发展后却突然发生了集体消亡。乡镇企业集体而不是个体消亡并不是市场自发淘汰现象，突然的集体消亡明显违背市场自发淘汰规律③周雪光：《英文文献中的中国组织现象研究》，《社会学研究》2009年第6期。，究其原因是地方政府运行逻辑使然：正是地方政府支持和推动了乡镇企业的大规模发展，并提供政治保护；同时，也是地方政府发现乡镇企业无利可图时，选择根据其仕途和自上而下的行政指令与部门利益，放弃对乡镇企业的支持，并停止对当地经济企业发展的继续鼓励。同时，其不稳定性也表现在发展的短期效应上。在改革导致财政集权力度加强后，地方政府为了迅速聚敛财政资源，不断从预算内向预算外转移资源，同时贪污腐化行为也愈加普遍，一些地方政府开始向“掠夺之手”转变④相关研究参见科利：《国家引导的发展——全球边缘地区的政治权力与工业化》，吉林出版集团有限责任公司2007年版；周雪光：《“逆向软预算约束”：一个政府行为的组织分析》，《中国社会科学》（第六卷），第95页；PeiMinxin，China’s Trapped Transition：the Limitsof Development Autocracy.Harvard university，2006.pp.132.。

与此同时，任命制官僚系统与社会关联处于弱化状态，利益断裂造成地方政府利益与社会利益的脱钩。一些地方政府片面追求经济高增长，其行为缺乏“责任性”，从而导致利益对抗型的群体性事件层出不穷。有数据显示，中国社会群体性事件自1993年度的0.87万起增加到2006年的超过9万起，增加了近10倍。除06年外，与社会治理相关的群体性事件数量，以每年9%的速度爆炸性激增。⑤托马斯·拉姆：《对中国社会动乱的观察与分析》，原载于www.fas.org/sgp/crs/row/RL33416.pdf，2010年7月14日查阅；Tanner，“Chinese Government Responses to Rising Social Unrest”，Testimony presented to the US－China Economic and Security Review Commission on April 14，Published by the RAND Corporation.2005.有学者指出，如果社会政治不稳定持续增长，不仅暗示了经济增长可能停止，同时也证明了制度的失效以及国家发展的暗淡前途。⑥参见［美］布鲁斯.B.D.梅斯奎塔、希尔顿.L.鲁特主编：《繁荣的治理之道》，中国人民大学出版社2007年版，第164－184页。一般而言，中央政府可能更关注全局的利益平衡和社会福利状况，而地方政府更关心辖区内的财政资源和经济发展状况。财权和经济权下放的同时，重要公共物品的供给责任也在下移。但是，地方政府对公共物品的供给责任却压缩为对经济增长的追求，而包括教育、医疗、卫生等其他公共物品的供给效率低下，或者改革的失败则变成了这种结构下的必然牺牲品。⑦周飞舟：《大兴土木：土地财政与地方政府行为》，《经济社会体制比较》2010年第3期。

而从封闭式官僚制内部看，由于任命来自上级的绩效考核，官员晋升阶梯攀升得越高，晋升的道路就越困难，要从激烈的竞争中胜出就更加困难，因而可能松懈，随之而来可能是滥用权力和腐败等行为。与西方国家政府官员退休后可以进入企业或重返政界不同，对绝大部分中国政府官员而言，退休后就基本彻底离开了政经界，所以官员只能在有限的职业生涯内最大化政绩以取得政治晋升机会。缺乏回归社会的体制设计进一步强化了任命官僚制的稳固，并刺激了制度性腐败的产生。同时，人事管理制度中有关晋升的年龄限制使得官员对他们及时晋升的机会更为敏感和关切。任期是在官僚制中影响官僚行为的重要因素。埃文斯提出：“韦伯式官僚制的主要特征是职业安全感，而任命式官僚制却正好相反，任命的官僚没有职业安全感，只能将希望投注到下一个职业和下一届领导上。”⑧［美］禹贞恩编：《发展型国家》，吉林出版社集团有限责任公司2008年版，第333页。职业生涯的不安全感也迫使官员们在上任之时起就急于选择最有效的晋升路径。所以科层制中的压力型体制、向上负责制的激励机制，使得下级地方官员对来自上级的指令十分敏感、行动更为迅速，进而促使他们不惜代价追逐更为显著的政绩。

因此，封闭式的任命官僚制导致地方政府产生追求GDP增长的政绩冲动，而这种冲动又导致了一系列严重的政治社会问题。这不仅对地方治理形成了挑战与冲击，而且对中央和地方政府的权威、合法性造成了很大伤害。可以说，早期发展型国家无法克服的一个政治难题也往往在于官员晋升与考核指标，这一问题的症结归根到底在于封闭式的任命官僚制。它的本质就是将官僚阶层与政治统治结合到一个庞大的体系之内，上级政府利用政治任命控制公共职位作为政治报酬实现对官僚体系的控制，这就隔断了国家与社会的利益联系，在结构上挑战社会反嵌国家的能力，这样运行的官僚制必然同国家和地方治理的“善治”目标相差很远。

四、总结与讨论

当官僚系统受到纵向垂直结构（上下级）和横向水平结构（国家与社会、经济）的权力结构的影响演化成为具有控制、封闭和依附为特征的稳固制度时，它因为缺乏代表性和独立性而日益同国家意志相背离。概言之，地方政府实践的繁荣与升迁的官场逻辑是其承载的制度运行的展现，也是同开发型国家的基本特征相对应的结构性产物。具体而言，在国家与经济的关系上，地方政府通过政治化的方式控制经济，操纵经济发展；在国家与社会关系上，政治排斥则拒绝政治精英通往仕途的其他通路，减弱了官僚系统与社会利益的联系；在国家权力内部结构上，任命制决定控制权来自于上级，造成僚对官的依附。这三方面就构成了官僚系统内完整的激励链条，在以经济建设为中心的背景下，以政治排斥为前提的任命制激励官员以政治晋升为目的追求经济繁荣。控制赋予官僚制以嵌入社会和市场的能力，而封闭则排斥社会与市场的反嵌，任命又给予制度以行动的动力。

总之，这种具有开发型国家结构特征的官僚制在运行过程中存在和衍生出一系列问题。在政治化资本主义、政治排斥和任命式官僚组织环境中，地方政府从制度上就无法克服其政绩冲动，更无法避免由此导致的权力主导经济的次生行为，比如权力的寻租与腐败，频发由追逐经济利益而导致的群体性事件以及GDP锦标赛等问题。所以赫希曼指出，如果第一步改革是使地方政府为了追求GDP而展开竞争的话，那么下一步改革就应该适当引入“呼吁（voice）”机制来改进地方政府和基层政府的治理。①参见［美］赫希曼：《退出、呼吁与忠诚——对企业、组织和国家衰退的回应》，经济科学出版社2001年版。如果不能适时地推进这两方面的改革，则地方政府的行为就有可能从前期的“援助之手”变成“掠夺之手”。②参见陈抗、A.L.Hillman、顾清扬：《财政集权与地方政府行为变化——从援助之手到攫取之手》，《经济学季刊》2002年第1期；王永钦：《中国的大国发展道路——论分权式改革的得失》，《经济研究》2007年第1期。因此，我们需要进一步回答的问题是：开发型国家的渐进转型之路在何方?

本文认为，既然任命官僚制是造成开发型国家经济发展问题的制度原因，那么转型的关键就在于实现官僚制内部的开放性。开放性从制度上解构任命制带来的权力从上到下的控制，从而建立国家与社会、与经济的双向连接关系。任命制的消失有助于形成专业的、政治化程度低的技术官僚。当官员们在官僚机构里不用唯上是从时，他们就具有了实现其专业能力的相对自主性。③［美］禹贞恩编：《发展型国家》，吉林出版社集团有限责任公司2008年版，第153、347页。而当技术官僚与工业界和社会的关系网络有着稳定的联系，而不是俘获经济精英或被其俘获，他们就具有了嵌入性，这种嵌入性是双向的。同时，市场与社会也能反嵌国家，社会有制约国家的力量，从而实现官僚制的代表性。所以克服过于强大、不负责任和易于腐败的官僚制的问题，最重要的任务是使官僚制摆脱在既有秩序中那种高度政治化运作的模式，转向能发挥其专业能力的具有自主性的开放性制度建设。去政治化的行政管理的合法性既来自于制度本身的绩效，也来自于它对社会和市场敏锐需求的感应与回应，而由此带来的经济增长与社会稳定也将是长期的、可预见的和去政治化的。□