我国公务员录用制度公正性分析——基于新制度主义视角

□ 王青梅

将制度理解为规则系统的新制度主义者认为，个体和集体行动者被假定为以理性的方式追逐各自的利益，而各方的利益差别必然导致冲突的产生和加剧，这种混乱局面的摆脱依赖于各项规则的确立，从而形成了作为正式规则系统的制度。新制度主义倾向于排斥各种理性——行动者模型，将制度视为一种独立变量，对制度进行一种认知和文化解释，强调正式制度是稳定重复的、有意义的符号或行为规范，包括正式组织、规章制度、规范、期待、社会结构等。正式制度安排仅仅是规则的一个主要组成部分，新制度主义更强调符号系统、文化脚本和心智模式的重要性。诺斯认为，源于价值的文化遗传的非正式规则是正式规则的延伸与应用，对制度结构具有普遍的影响。按照新制度主义的观点，制度“是由文化传统和制度秩序以及社会化过程中出现的认同构成的”①［德］尤尔根·哈贝马斯：《后形而上学思想》，译林出版社2001年版，第86页。。按理性意识建立起来的以明文方式公布并强制性执行的规章制度都属于公务员录用的正式规则。但无论是历史制度主义、理性选择制度主义还是社会学制度主义，这三种新制度主义的理论流派，都专注于研究制度对个人行为的影响问题。总结下来，影响途径有两种：算计途径和文化途径。算计途径是集中建立在策略性基础上的工具性方式，文化途径则是指行动过程的选择依赖于对形势的认知和解释，而非纯粹工具性的算计。“算计”和“文化”共同形成了公务员录用中的非正式规则，这些非正式规则是中国长期以来积淀而成的，对于官员选任的各种顽固性的价值观念、伦理规则等。它源于几千年来官员选任中各方的“算计”和“文化”，并被演进变化中的社会关系逐渐修正和强化。非正式规则与正式规则共同组成我国公务员录用的制度环境，两者的结合才是完整的公务员录用制度。

公正，或者说公平或正义，指的是社会的一种基本价值理念与准则。罗尔斯提出“正义是社会制度的首要价值”①［美］约翰·罗尔斯：《正义论》，京华出版社2000年版，第17页。，肯定了公正性对于社会制度的重要评判意义。公正，一般分为起点的公正、程序的公正与结果的公正。从整个公务员制度系统来看，公务员录用的公正属于起点公正，但单就公务员录用制度自身而言，它最初的价值取向就是要实现录用审查时的起点公正，录用过程中的程序公正，以及录用结束时的结果公正。公务员在我国是具有特殊意义的职业，不仅存在职业上的优越性，还存在地位上的优越性，因此其录用的公正与否就备受关注。为政之要，首在择人。公务员录用的起点、程序、结果都应该体现公正性，以适应当前追求机会平等的时代背景。公务员录用制度的公正能够给公众提供一个平等的发展机会，对整个社会的公正体系建设都具有重要的影响意义。但遗憾的是，我国经过多年的尝试和发展，虽然在公务员录用的正式规则建设中逐渐实现了报考时的起点公正和设计上的程序公正，但是非正式规则的存在还是影响了公务员录用的实际程序公正和结果公正。

一、公务员录用正式规则的公正性取向

我国在改革开放之后，在缺乏与市场相关的知识和经验的背景下，如其他制度一样，在公务员制度改革方面，也对西方国家的经验和做法进行了借鉴和模仿，这其中也包括公务员录用的制度安排。西方普遍的录用流程，如英国的论文测试，美国的行政职业能力倾向测验、面试等等文官录用的经验和做法，都在中国公务员制度改革中加以引入和借鉴。西方考试内容的设定是服务于政治中立且建立在对事务类文官职位分析的基础之上，其程序的设定前提也是“趋利动机多元化”，这与我国的政务事务类公务员不分、趋利动机一元化等现状并不相符。因此，我们对建立在这种基础上的制度移植可能，一定程度上取决于我国文化遗产对移植对象的相容程度。从20世纪90年代开始，我国逐渐尝试公务员考试，进入本世纪之后，公务员录用考试趋于成熟和稳定，出现了“逢进必考”的局面。2006年，《中华人民共和国公务员法》正式施行，其中的第23条至32条更是对公务员录用的正式规则进行完整说明：公务员录用考试分为报考、资格审查、笔试、面试、考察五个阶段；报考和资格审查属于准备阶段，笔试、面试、考察属于测试阶段，这两大阶段所考查的内容包括按照职位分类进行的专业考量、行政职业能力倾向测验、综合思维能力判断、实践能力评价等等。整个录用程序从能力倾向到专业知识，从思维能力到实践能力，从定量检验到定性判断，对考生进行综合的全方位考查，以期获得起点公正和程序公正。

（一）录用的报考阶段基本实现起点公正

公务员录用的报考，自2002年起推行网络报名方式，国家、省、市各级招考公告中，都会针对不同职位进行具体的报考资格规定，如专业、学历、政治面貌、是否有基层工作经历等。招考公告中虽然会针对职位的特殊性做具体规定，但都将规定的范围尽量扩大，保证将相关专业都纳入报考要求中，同时尽量降低学历要求，降低报考门槛。很多单位、很多职位如非必要，并没有在政治面貌上做过多限制，以保证非党员的公民也能有充分的职位选择权。很多职位都逐步增多基层工作经历的要求，使得公务员考试的受众范围逐渐扩大到各行各业，保证18到35周岁的从事各种工作的公民都有参加公务员考试的资格。报名资格的规定坚持了公平的原则，摒弃了政治上、经济上、民族上、性别上的歧视，只是按照职位进行适当的限制。招考公告的发布能让社会大多数公民都有参加考试的机会，体现了机会平等的原则，保证了公务员录用起点的公正性。从上世纪90年代公务员考试推行以来，报名人数日益增多，近几年报考人数增长率为6%～8%，连续多年国家公务员考试人数均超过百万，公务员考试已然成为国内竞争最激烈的考试。这种“千军万马过独木桥”的公务员录用局面，体现了公众对公务员考试公正性的认可，无论结果与否，公务员录用的报名阶段确实能够基本实现起点的公正性。

（二）录用的考试阶段基本实现设计的程序公正

程序公正是公正性实现最重要的要素。尽管不同的学者对公正性有不同的理解和阐释，但是程序公正的重要性却是大家一致认可的。程序公正要求每个人通过相同的程序来实现个人不同的价值。所谓“逢进必考”，即每个公民若想进入公务员系统，都必须通过公务员考试。因此，录用考试，包括笔试、面试、考察等环节就是考生必须遵守的实现自身价值的竞争程序。

公务员录用的笔试主要包括行政职业能力倾向测验、申论、公共基础知识测试、专业知识测试等（近些年来国家公务员考试中逐渐取消了公共基础知识的测试，但在省级、市级公考中还是有部分保留）。无论是国家公务员考试还是省级公务员考试，行政职业能力倾向测验与申论都是必考的科目。行政职业能力倾向测验是从西方引进，主要通过数量关系、逻辑判断、资料分析等题目考察考生的潜在能力；申论则是既受西方影响，也受中国传统科举考试影响，主要通过材料分析以及主题写作，考查考生的综合分析能力、思维判断能力、文字表达能力等。公务员考试中笔试的规则设计原理，就是要从表象到潜在，从思维到实践，全方位测试考生的能力，尽量杜绝因测试内容所造成的偏颇可能性，真正选择出适当的公务员人才，以实现测试内容的公正。公务员考试除笔试外还有面试，我国的公务员录用面试主要有两种方式，一种是结构化面试，另一种是无领导小组讨论面试。面试作为笔试之后的测试环节，是对笔试的有益补充和完善，这一环节的设置主要是为了防范单凭笔试测试得出判断的偏颇，增加测试的全面性和完整性，以实现公正的设计诉求。笔试、面试之后，还要作进一步的考察，包括报考资格的复审以及定性和定量考察。这一环节的设置，其设计的初衷和理念，是为了考察考生的品德，选择出德才兼备的人才，从源头上防止有才无德的考生进入公务员系统。不仅考才，还要察德，从而进一步从内容上实现公正的理念。

公务员录用考试内容与程序的整体设计目的，就是全方面对考生进行衡量。笔试、面试和考察，从专业至综合能力，从潜能至实际，从才能至道德，对考生进行公正的检视。从设计角度来看，基本能够实现程序的公正。奥肯曾说，“促进机会均等的努力，自然会接受一种个人主义的、成就导向的、必不可少的竞争经济，……降低竞争重要性的大前提，意味着摒弃个人主义的刺激；结果不是极大地牺牲效率，就是牺牲创造其他可选择的刺激制度。”①［美］阿瑟·奥肯：《平等与效率》，华夏出版社1987年版，第75－76页。在报名阶段，是要维护社会成员的机会平等，实现起点公正，但在考试阶段，却要通过科学程序的设计，为全体考生提供平等的施展能力的空间，实现程序公正。我国的公务员录用，在正式规则的设计上，是基本能够实现起点公正和程序公正的，或者可以说，公务员录用正式规则的设计基本实现了公正性的价值理念。

二、非正式规则对公务员录用公正性的影响

我国的公务员录用制度，虽然借鉴的是西方文官录用制度，但鉴于西方文官制度是深受我国古代科举制的影响之故，这一制度便既不完全是从历史经验中的内生和演变，也不完全是从西到中的强加与执行，特殊的历史传承必然导致我国公务员录用正式与非正式规则的冲突。正式规则的设计虽然受西方公务员制度影响，但正式规则的实施过程中却又会被我国历来的习惯、传统、原则、价值等影响，这些影响录用的非正式规则，包括“德才兼备”、“官本位”、“官方意识形态考查”等。正是这些非正式规则的存在，导致了公务员录用许多不公正现象的出现，进而影响了公务员录用的程序公正和结果公正。

（一）“德才兼备”理念对录用公正性的影响

我国两千多年来主导儒家经学，一直以人性本善为主流，从孔子开始，就认为“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之”②《论语·大学·中庸》，山西古籍出版社2003年版，第9页。。民众对政府官员的道德普遍期望值较高，认为官员应该具备德才兼备的品质。事实上，这也不仅仅是中国独有的认知，世界范围内的绝大多数民众都对公务员有此要求。但是，我国的“德才兼备”规则已经影响到行政个体伦理的建设，即在录用时评审最严格，而真正成为公务员后，则疏忽了对品德的规范。“德才兼备”非正式规则，表现在录用阶段，其思维逻辑是：进入政府的行政人员必然也必须是道德的。同时受我国“政府本位”的影响，认为应考者应具备高于常人的道德才有进入政府的资格，也认为一个人若进入政府时道德高尚就能够比较容易维持高尚的职业品德。这种思维在我国是有漫长传统的。从夏商时代起，我国就对最底层的官吏进行超常的要求，之后察举制的“举孝廉”，更是认为道德是录用官员的最根本标准。当前我国公务员录用正式规则中虽鲜少有道德考察的设计，但在实际操作过程中却又总是不自觉地将“德才兼备”视作理所当然的录用衡量因素，这就是我国传统非正式规则——“德才兼备”——影响的结果。

事实上长期的历史实践早已否决了这种“德才兼备”的逻辑正确性。因为无论怎样在官员入口处强调和衡量道德，政府整体的行政伦理水平也不取决于最初衡量的力度，而是取决于政府的治理和监督力度。所以，在录用时强调德才兼备，对提高行政人员伦理水平并没有太大意义。同时，考生是否具有“高道德”，至目前为止并没有行之有效的测试办法，如何通过短暂的时间考察出一个人的道德状况，这是一个十分艰难的技术问题，更是一个容易被寻租和可操作的环节。但当前我国公务员录用制度还是依旧被“德才兼备”的非正式规则影响，这就势必导致过程与结果的不公正。一方面因为设置道德考察的测试环节，只会给“权力寻租”提供可操作的灰色空间，使许多有才能的考生因此却步，许多有社会关系、权力背景的考生因此进入公务员系统；另一方面即便没有其他外力影响道德考察环节，但是因为测试手段的缺失以及道德测试的困难度，使得用道德来最终衡量考生的录用与否成为了极其不科学的环节。“德才兼备”使无甚意义的道德考察持续至今，既影响了公务员录用程序的整体科学性和可操作性，也扩大了权力运作的空间，最终必然会影响录用的公正性。

（二）“官本位”观念对录用公正性的影响

“官本位”是指社会价值观都以“官”来定位，官职越高，社会价值越大，官职越低，社会价值越小，若从事与官相关的职业，则普遍比从事其他职业要更有社会价值和社会地位一些。“官职成为社会唯一的价值尺度；官职通过向社会开放而广聚人才，优秀人才弃商入仕，官职荣誉高于其他职业荣誉，为官是取得财富的最好途径等等。作为传统，它在我国延续了数千年并具有强大的历史惯性。”①田培炎：《公务员制度的理论与实践》，中国社会科学出版社1993年版，第164页。这一现象本是我国的社会文化现象，但我国几千年的官僚政治延续，以及科举考选制的不断强化导致了“官本位”成为官员考选的非正式规则，甚至到今天，我国公务员录用也被这种非正式规则“锁定”，很难抛弃和改变。

虽然随着市场经济的发展，“官本位”的影响在逐渐消退，但“官本位”这种非正式规则具有超常的历史惯性，至今仍渗透在社会的各种评价体系当中。我们虽然摧毁了“官本位”的旧载体，但却不自觉地造就了“商官一元化”的历史同构体系。在“商官一元化”的影响下，公务员依旧占据着影响或支配他人命运的有力地盘，职位的诱惑如故甚至更甚，公务员的职位权力转化为一己私利的现象更是无法得到有效控制。当腐败蔓生且日益严重时，公务员职位也必然被视为稀缺资源，成为抢夺的对象。如此情境下，我国公务员录用正式规则的运作就显得异常艰难，因为在官本位的社会中，往往会出现利用各种途径抢夺官职的社会现象。此时，无论正式规则的设置多么完善，都会被许多企图操控规则的人员破坏。可以说，“官本位”这一非正式规则极大地破坏了正式规则本应实现的程序公正性。

（三）官方意识形态考查对录用公正性的影响

我国几千年来的传统之一，就是通过考查官方意识形态来控制并整合社会各阶层，将官方意识形态作为官员考选的主要内容。不是将身份、血缘视为衡量官员的标准，而是以对官方意识形态的掌握和理解的程度来判定胜负，这有利于维系当权者的统治。这样的考选制度本身就是官方意识形态宣传、灌输与维系的最佳手段，同时能潜移默化地实现当政者的权威，稳固其权力。从这一意义上来说，将官方意识形态贯彻到官员考选中是很必要的。但如果过多的或不适当的考查官方意识形态，最终还是会影响录用结果的公正性。

意识形态需要贯彻，但是手段和途径却有很多，对民众可以宣传，对官员可以考核，但通过公务员录用环节来贯彻，容易产生“过犹不及”的消极效应。我国历史上的官方意识形态，很长时间都是儒家经学，就因为其在科举中的贯彻性考试，使其逐渐失去了学术上的竞争压力，自身固步自封，逐渐演变成僵死的教条，被改革派们厌弃。当官方意识形态逐渐弱化时，国家机构的运作也会因其僵化而失去活力，最终导致国家统治能力弱化。我国的公务员录用考试，在申论与面试的考试内容以及评价体系中，以及定性与定量考核中，意识形态影响的程度还是过深，这并不利于意识形态自身的发展，也不利于国家政权的巩固。公务员录用考试的目的是“不拘一格降人才”，将各种专业的、各种才能的人员都纳入到公务员系统中来，才能实现录用的初衷，实现结果的公正。若是通过对官方意识形态的知识性考查方式来选择人才，只会使大量的“纸上谈兵”者进入公务员系统，这显然会影响结果的公正性。毕竟公正是有着明显的“价值取向”的，并不单单是指“公平”，它强调的是一个制度的“最初价值取向”，并强调结果是否符合这种价值取向，只有符合才是正当性的结果。僵化地考查官方意识形态，不仅使录用考试无法选拔出需要的人才，也会使执政者通过意识形态来维系和增强自身治理能力的能力大打折扣，从各方面都违背了公务员录用最初的价值取向，影响其结果的公正性。因此，当前我国的公务员录用中，意识形态的贯彻是必须的，但贯彻的方式则是需要进一步改进的。

三、专业化、职业化、实践化：公务员录用制度公正性的实现路径

现代社会的公民，将公正视为机会平等，期望能在有序竞争的条件下，实现自身价值。我国的公务员录用，其正式规则虽然能实现部分公正，但非正式规则的存在，还是影响了录用的程序公正和结果公正，削弱了公众对录用公平竞争的期待值和满意度。因此，公务员录用制度若想实现公正性的价值取向，就必须实现自身的正式与非正式规则的融合。

（一）录用设计专业化——实现录用起点公正

“官本位”的非正式规则，给公务员录用造成的最大困扰就是腐败。而对录用腐败的防治，只能通过录用专业化程度的提升来实现。我国公务员录用的正式规则设定，虽然能够实现设计的公正性，但在“官本位”非正式规则的影响下，还是无法控制“权力寻租”，从而导致现今公务员录用制度整体信度和效度存在缺失，公正性也难以实现。在所有的腐败之中，最危险的就是用人的腐败，所以要进行科学的职位分析，提升考官的专业水平，以实现公务员录用的起点公正。

录用前的职位分析是十分关键的防弊环节，但目前我国在这一环节十分薄弱。整体分类过于简单，并且拟招职位的资格条件只由各单位自行拟定，既不专业，也不客观，资格条件的限定比较随意，极易滋生腐败（即根据拟定人选随意制定报考限制条件）。因此，目前公务员录用改革的第一步，也是最重要的一步，就是要实现职位分析的科学化与动态化，收回各单位自行制定的权力，将权力转移至相关专家，由专家在详尽调研后进行科学的职位分析，并制定职务说明书，根据职务说明书的相应规定，发布空缺职位的招考公告。

面试也是公务员录用中极易滋生腐败的环节，因此也是录用防弊的重中之重。若要减少面试环节的腐败现象，完善面试环节的防弊措施，除了程序设计更加严密和完善外，还要提升面试考官的专业性和客观性。从防弊的角度考虑，增加考官比重，进行考官的临时选择与机动组合，才能最大限度的减少作弊概率。鉴于面试尤其是无领导小组讨论对考官的高要求，还应该加大考官队伍中专家的比例，以防止面试的低信度和低效度。在公务员录用考试结果的设计中，应保证笔试与面试成绩的双结合，改变当前大多数以面试决定录用结果的规定，减少面试分数比重，以保证公务员录用的公正性实现。

（二）道德要求职业化——实现录用程序公正

因为“德才兼备”非正式规则的根深蒂固，中国一直以来都将道德作为衡量和考选官员的重要标准。但历史的实践也早已证明，用道德作为官员录用的标准，不仅没有必要，而且也不具备真正的技术性和可操作性，反而使其成为最易滋生腐败的环节。虽然在录用中对道德进行关注对提高政府行政伦理建设无甚意义，但“德才兼备”是中国自古以来的传统，这一非正式规则的改变不可能像正式规则那样可以突变，而必然是一个长期渐进的过程。因为即使后者已经发生制度变迁，前者仍能顽强地发挥着自己的作用。“制度还影响着对一个人与共同体内其他人之间关系的主观理解，对制度的认可和执行完全依赖于社会所主张的文化观念。一个共同体内共有的基本价值支持着社会的凝聚力并激励人们在制度框架内行动。”①［德］柯武刚、史漫飞：《制度经济学》，商务印书馆2000年版，第37页。“德治”的全面建设，“德才兼备”的传统，皆要求我们在录用时对道德还是要做相应的关注，因此对录用制度公正性的实现，只是需要避免过多的道德考查，并降低道德要求的标准，而不是完全的漠视。

公务员的职业道德，是同公务员的行政活动密切相关的、符合公务员职业要求的道德准则、道德情操与道德品质的总和。面试环节、定性考察环节的道德考察，只需以职业道德为衡量标准，无需考虑所录用人员对社会所负的道德责任与义务。并不是公务员不需要这些社会道德，而是在录用入口处既无必要、也无可能进行社会道德的测试，完全行之有效的测试道德的技术并不存在，对高道德、社会道德的衡量难度更是极大。因此，公务员录用的面试环节，应取消其对“高道德”的考量，所设计题目，即便涉及道德考察，也应只与职业道德相关。录用最后的定性考核环节，对“德”的考察虽可保留，但社会场域形成的“仁义礼智孝”等的道德标准并不适用于作为定性考核的测试标准。“德”，维持在基本的职业道德即可。如此，才能实现录用正式规则与“德才兼备”非正式规则的较好融合，实现公务员录用过程的程序公正。

（三）意识形态考查实践化——实现录用结果公正

我国的公务员录用，目前在资格审查、笔试、面试、考察等各环节均有对官方意识形态考查的内容。官方意识形态固然需要贯彻，但将公务员录用制度作为其宣传和强固的手段，此办法还是值得商榷的。这是因为，社会成员屈于考试压力，会在极端功利的心态下对官方意识形态进行学习和研究，如此会钳制官方意识形态的创造与更新，导致其逐渐式微。因此，在公务员录用中，如果仅仅对官方意识形态进行知识性的考查，测试考生对官方意识形态的掌握程度，且用既定统一的标准去衡量与评判，不但无法实现其最初维系与强固的初衷，还会导致意识形态的僵化。官方意识形态，作为政府的需求与供给，一旦僵化，得不到社会大多数人的认可和吸收，就无法成为凝聚整个社会的价值基础。因此，当前我国的官方意识形态，绝不该如封建社会那般通过专制、封闭的灌输手段以形成对其的认同。

在当前民主和开放的社会中，官方意识形态只有在其不断创新的前提下，才能保持自身的思维优势，成为真正的主流社会意识，进而维系自身的官方地位，起到应有的强固作用。我国的公务员录用，对官方意识形态还是要适度考查的，毕竟录用是宣传与维系官方意识形态的良好手段。但这种考查绝不能重蹈历史的覆辙，理想的办法是在录用中对官方意识形态进行实践性考查。虽然国家公务员考试已经取消公共基础知识，但是地方考录时还是经常会有公共基础知识的测试，此种僵化式的知识性考查方式必须全部予以取消。申论和面试对官方意识形态的考查虽在近几年已逐渐由知识性向实践性转变，但答案还是过于局限、统一，应进一步设置开放性答案，使设置、评判的标准趋向丰富、灵活，以实践为标准来保证思想和意识的争鸣，从而维持和促进官方意识形态的不断创新与进步，遵从最初的公务员录用初衷——选择与行政职位相符的专业人员，才能实现真正的结果公正。

“任何经济、文化、政治和行政制度等皆为一有生命的个体，是经过一段漫长的成长过程渐渐演进而来的。也就是说在生命的个体之间，以及生物与环境之间都有一种功能的相互依赖关系。”②彭文贤：《行政生态学》，三民书局1988年版，第14页。当前我国的公务员录用制度，是从古到今、由西至中的特殊传承产物，录用正式规则与非正式规则的相异，导致了录用过程和录用结果的不公正性现象时常出现。公务员录用制度的运行理性要求其正式与非正式规则的融合，在正式规则的设计上应进一步实现专业化和科学化，减少对道德的宽泛关注，进一步增强防弊措施，而对官方意识形态的考查，也应由传统的知识性考查向灵活的实践性考查逐渐转变。唯有如此，才能实现正式与非正式规则的融合，维持制度设计的最初价值取向，实现公务员录用制度的公正。□