英国行政裁判所程序规则分析——兼与我国行政复议程序规则比较

陈泓雨，付贤禹

（四川大学法学院，四川成都610064）

英国行政裁判所是极具特色的纠纷解决机构。但行政裁判所的组织程序与法院的组织程序却不尽相同。在二战后，英国行政裁判所大量增加，各个裁判所受理的案件大多存在较大差异，对于如何规范其运行程序，即便是在行政裁判所得到普遍承认并逐渐发展改进之后，英国也没有制定一部适用于一切行政裁判所的程序法典，但这并不意味着行政裁判所运行过程中没有相应的程序规则。英国大法官和部长以及后来设立的裁判所程序委员会对此享有程序规则制定权。我国的行政复议制度可以说与行政裁判所制度有所相似，但在具体裁判程序方面存有差异。我们试图对英国行政裁判所的程序规则加以分析，以求其可取之处，进而对我国行政复议程序规则的完善有所帮助。

一、英国行政裁判所及其程序规则的不易统一

1．独特的英国行政裁判所

行政裁判所可简称为裁判所（Tribunal），也有其他称谓，如委员会、专员局等。在英国，狭义层面的行政裁判所“是指在一般法院以外，由法律规定设立用以解决行政上的争端，以及公民相互间某些和社会政策有密切联系的争端的特别机构而言”。[1]行政裁判所作为争端解决机构与一般法院有联系也有区别，联系在于它们都是在一定的管辖范围内享有将法律适用于某特定事实从而独立解决纠纷的权力；区别在于具体的运行程序方面，行政裁判所并不受法院裁判程序的严格约束，而且与之相比，更具有针对性、灵活性、简易性及效率性等独特优势。

2．英国裁判所种类繁多与程序规则的不易统一

英国裁判所并没有严格的设立标准和组织计划，往往是为了解决某一特定争端或执行某一特定法律而增设。根据各裁判所的工作对象来分，主要分为四类①由于英国行政裁判所的设立没有具体计划，可能随时增设或合并，裁判所的数量和种类也可能因此而有所不同。：一是财产权和税收方面的裁判所，如土地裁判所、租金评价委员会、一般所得税委员会、增值税裁判所等；二是工业和工业关系方面的裁判所，如就业上诉裁判所、运输裁判所等；三是社会福利方面的裁判所，如国民保险裁判所医疗委员会等；四是外国人入境方面的裁判所，如入境裁判所、入境上诉裁判所。

英国行政裁判所的数量较多，加之管辖范围的不同，某些裁判所受理争端案件的事由、对象具有特定性，因而使得行政裁判所及其运行具有复杂性，如果专门制定统一的程序法典来规制裁判所运行过程中应遵循的程序规则，则在实际执行中会有较大难度。但就各具体行政裁判所在裁判过程中长期惯例所形成的程序规则，由大法官或部长针对某些特定行政裁判所制定的程序规则，再结合1958年和1971年《行政裁判所和调查法》的有关规定，三者概括起来，我们不难寻觅到相对集中的行政裁判所程序规则。

二、英国行政裁判所的主要程序规则分析

1．对抗主义模式

对抗主义模式和职权主义模式是法院诉讼过程中的两种不同审判模式。一般认为，在诉讼中，大陆法系国家奉行的是职权主义模式，法官具有主导作用，对事实的查证和法律的适用都起着积极作用；而英美法系多数国家则奉行对抗主义模式，事实裁判者与法律裁判者是分离的，即法官处于消极地位。众所周知，英国作为英美法系国家，在诉讼中适用对抗主义模式有着悠久的历史传统，因此，在行政裁判所裁判过程中，对抗主义模式的影响也较为明显。

行政裁判所在裁判过程中，争议的双方当事人对各自主张的事实提供证据和理由，当事人之间相互询问，并对所提供的证据进行质证辩论；裁判者的任务不是发现案件的真相，其自身并不参与到争论之中，而是处于消极的独立状态，裁判者通过听取争议双方当事人的意见来辨明是非，从而对案件作出裁决，不得偏袒任何一方当事人。如此裁决模式与诉讼程序中的对抗主义模式极为相似，而不像职权主义模式那样严肃正式，在形式上显得灵活多样，更加体现了尊重当事人的意志自由。

可以说，行政裁判所在裁判过程中采用对抗式模式，是充分吸收了对抗制在诉讼中显现的优势，如通过双方当事人的举证质证及辩论，可以更迅速地明晰案件真相，同时也可以确保裁判者的中立消极地位，使案件的处理尽可能地达到公平、公正，当事人合法权益得到较为充分的保障。

2．言词审理规则

言词审理与书面审理也主要是法院诉讼过程中对案件的两种不同审理方式。言词审理原则，它是与书面审理原则相对而言的，从诉讼行为角度看，它是指在庭审过程中，当事人以及法院的诉讼行为特别是质证、辩论、证据调查，都要求以言词的形式进行。[2]而在行政程序中，言词审理制度指行政机关在调查案件事实、收集和核实证据、认定证据和案件事实、适用法律等应在当事人、利害关系人、证人和鉴定人参加的情况下，口头听取他们对证据和案件事实的意见，并准许他们进行交叉盘问和辩论的一种行政程序制度和原则。[3]

行政裁判所在裁判案件的过程中主要采取言词审理。在行政裁判中最主要的一种表现形式就是听证程序，听证主持人认真听取双方当事人关于争议事实的言词辩论，当对于一方当事人主张的事实没有足够的证据予以支撑时，可以要求其宣誓，而裁判过程中对于宣誓的内容也可以考虑将其作为认定事实的依据之一。言词审理与对抗主义两者是紧密相连，对抗的方式之一是言词对抗辩论，双方当事人就争议的事实以及适用法律理由或依据将通过言词形式表达出来，这有利于裁判者在双方的言词辩论之下发现案件的真相并准确适用法律以解决相应的纠纷。

3．不受严格证据规则约束

法院在诉讼中需要严格遵守证据规则来认定案件事实，这有严格的证据规则限制，一般对传闻证据不予采纳。但对行政裁判所而言，可以接受传闻证据；裁判者在认定事实时，不仅仅是依赖于听证程序中所获取的信息，也可以依照自己的经验和学识，适当听取他人的相关事实证明，综合各方面来作出认定。

在诉讼中，证人不能旁听庭审过程，而行政裁判所在举行听证程序时，证人可以出席听证会，并可以对他之前所作的证人证言加以补充说明，或对新产生的情况予以补充。当然在裁判的过程中，裁判所也可以像法庭审理一样传唤证人出庭作证，向证人提问，但这在程序上也有要求，需要在合理期限内提前告知。证人证言的形式可以多元化，包括听证会上的口头证据、证人的书面陈述、证词摘要或者宣誓书，并且在裁判所认可的情况下，电话、视频等形式的证言也可以被接受。[4]

英国民事诉讼中注重专家证人的作用，在英国《民事诉讼规则》中，指出专家证人的职责在于以专业的知识解决有关诉讼程序中的问题。[5]在行政裁判所运行中，专家证人一般无需出席听证会，裁判者对当事人提交的专家证言有自由裁量权，对于允许提交的专家证言一般需以书面报告形式提交。裁判所在裁判过程中遇到专业性的问题，也可以组织专家讨论，但是对于讨论所形成的专家意见，未经当事人的同意，裁判所不得在听证会上援引。

4．裁决程序规则

在不需启动听证程序的情况下，当事人向裁判所提出申请后，登记员将所接受的申请发放给有关各方，若当事人没有反馈意见，或者行政机关一方的反馈意见表明其同意申请事宜，裁判所便可通过审查申请方提交的材料，对相关纠纷问题进行分析，对是否会涉及公共利益等方面进行考量后，认为不会有太大的裁决偏颇的，就可以对当事人申请解决的争议问题作出裁决，此即为行政裁判所的简易程序裁决。

英国行政裁判所的裁决也不像法院的判决一样严守先例。因为各个裁判所针对的对象不同，且裁判所本身的不断增设或合并，对它的专业性要求也不断增强，当裁判所面临各种各样的争议问题时，如果严守先例则不符合社会发展的要求，因此遵循先例的裁决很少。很多情况下是由裁判者根据案件事实认定和法律法规的规定，辅之以经验和学识对纠纷作出裁决。当然，这并不是说行政裁判所可以不遵循合理的、一贯的原则，或者可以不考虑过去的决定。政府部门有时会选择发表比较重要的裁判所的裁决，这对其他同类行政裁判所会起到一定的指导性作用。

裁判所公开举行听证程序①在英国，所有裁判所举行听证会原则上都要公开举行，除非因道德伦理、公共秩序以及国家安全的需要而例外，或者涉及当事人隐私且当事人申请不公开的，经裁判所权衡后决定是否公开举行。，当听证会结束时，裁判所对相关争议事实有了认定，依据相关法律以口头形式作出裁决，并尽可能快地记录成文件作出书面裁决。裁判者之间对最终的裁决一般是依据多数人的意见通过，并不苛求全体裁判者都要达成一致意见，且在书面裁决中会说明是一致通过还是多数通过，它还要求必须向当事人说明作出裁决的理由，由裁决主持人签发，登记员必须将该裁决文书送达各方当事人，并告知其对裁判所决定所享有的申诉权利、申诉时限及管辖权属。而当裁判所的裁决一经作出并送达后，当事人不得就相应问题申请重新裁决，裁判所也不得自行重新审理、裁决或撤销，除非该裁决文书被高等法院撤销。

裁判所的决定无论是以口头还是书面作出，都必须对外公布于众。这与行政裁判所的发展渊源有密切关系。弗兰克斯委员会②二战后，英国出现行政裁判所“热”的现象，饱受舆论界的批评。为此，英国政府于1955年任命以弗兰克斯为首的委员会（Franks Committee）来调查行政裁判所，并向英国政府报告。报告曾指出：“将终审裁判所处理的代表性案件报告公布，将是有助益的。这不仅使得决定有着相当的一贯性，从而让公众满意；同时也可以为申诉者及其指导人提供导引。因此，我们建议所有的终审裁判所都应遴选案件判决并公布，并将其发给下级法院。对案件的遴选，应成为上诉裁判所的责任。”但是，若公开会涉及国家秘密、商业秘密或不利于公共利益，或者可能侵犯当事人隐私的，裁判所的决定可以不向公众公开。

5．救济程序

在英国，上诉权行使需要满足法律规定的条件，对于不服行政裁判所的裁决，法律并没有规定一个明确的上诉形式，但上诉是不服行政裁判所裁决的重要救济途径，有时只可以就法律问题上诉，有时只可以就事实问题上诉，有时对法律问题和事实问题都可以上诉，受理上诉的机构也多种多样，主要有以下几种[1]：

第一，向其他裁判所上诉。对某些一级行政裁判所，如：在社会保障、移民、土地、工业、交通以及税收等方面的行政裁判所作出裁决不服的，可以向第二级裁判所上诉。例如：不服社会安全官员的决定，可向地方社会安全裁判所申诉；不服入境裁判官的决定，可以向入境上诉裁判所上诉等。

第二，向部长上诉。按照英国法律的规定，有时不服行政裁判所的裁决时，可以向部长提起上诉，但行使如此上诉权的情况仅限于几个特殊领域内，并且该类案件多数是依据政策来裁判的。

第三，向法院上诉。针对不服行政裁判所裁决中的法律问题，不服的当事人可以向高等法院提起上诉，也可以根据法院规则的规定，要求裁判所向高等法院陈述案件的有关情况，法院可据此对上诉案件作出裁决，法院也可将案件发回原裁判所，原裁判所在高等法院意见的基础上作出新的裁决。

对于法律没有规定上诉权，且当事人对裁判所的裁决不服是因为一级裁判所有越权裁决的情形存在的，高等法院可以通过启动司法审查的形式对该行政裁判所的裁决进行审理。

三、我国行政复议程序规则与英国行政裁判所程序规则之比较

我国的行政复议制度与英国行政裁判所制度有相似之处，国内许多学者试图通过对行政裁判所的研究而对完善我国行政复议制度有所启发①比如杨静：《英国行政裁判所制度对完善我国行政复议制度的启示》，载《成都理工大学学报（社会科学版）》，2003年第4期；郑磊，沈开举：《英国行政裁判所的最新改革及启示》，载《行政法学研究》，2009年第3期；任芙英：《英国裁判所与我国行政复议之比较研究》，载《重庆三峡学院学报》，2008年第5期。。

1．我国行政复议程序规则

我国的行政复议程序主要有申请、受理、审理、决定和执行五个阶段，行政复议法对各个阶段所适用的程序规则作了规定。对比英国行政裁判所程序规则，概括起来主要有以下几个方面：

一是主要采用职权主义模式。在行政复议过程中，行政复议机关主持行政复议的开展，组织双方当事人对争议的事实进行查证，当行政复议机关认为必要时，可以实地调查核实证据。但主要是由被申请人一方承担举证责任，复议机关依据其认定的事实和法律法规作出复议决定。因而，复议机关在复议过程中处于主导地位。

二是以书面审理为主，言词审理为辅。我国《行政复议法》第22条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”由此可见，我国行政复议审理原则与英国行政裁判所的言词审理原则是有较大差异的。

三是严格的证据规则和期限。行政复议中举证责任主要在于被申请人，而且向复议机关提交证据有严格的期限限制。复议程序中证据的采纳与行政诉讼过程中的证据规则相似，对证人证言、间接证据采纳均有严格限制，传闻证据一般不作为认定事实的依据。

四是听证并非行政复议的必经程序。通常情况下，行政复议无需启动听证程序。但从我国《行政复议法实施条例》来看，对于重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机关认为必要时，可以采取听证的方式审理。可见，行政复议的听证程序不仅要满足案件性质的客观复杂性，同时也要满足当事人申请或行政复议机关认为必要的主观要件才能启动。

五是救济程序的复杂性。从我国行政复议法的规定来看，对行政复议不服的救济途径较为复杂：有些争议是只能通过行政复议裁决且实行一裁终局；有些是复议前置的，该类争议必须以行政复议为前置选择，不服再提起行政诉讼；有些争议的处理，若对行政复议裁决不服，只能向其内部行政复议机关提起；有些争议经过行政复议后不服既可以向内部复议机关申诉，也可以向人民法院提起行政诉讼。

2．行政裁判所程序规则与行政复议程序规则的利弊分析

英国的行政裁判所程序规则相比我国行政复议程序规则有其优势之处，比如在采用对抗主义模式下，实行言词审理原则，这不仅有利于裁判者更加明晰地发现案件事实，而且有利于当事人充分参与到裁判中来，从而保障各自的陈述申辩权；言词审理作为发现案件事实具有很重要的意义，若因不服第一次审的法律问题而启动第二次审还可以节约司法资源，并且这也符合审理过程中“一审事实审，二审法律审”之惯例；不严格按照法院的证据规则来认定案件事实，这与行政裁判所独特性有关，毕竟行政裁判所不是法院，没有必要严格按照法院的证据规则，这是具有其存在的独特意义的；上诉作为救济途径，从程序上相比我国行政复议救济途径的复杂多元，上诉更加简单明了，且可操作性强。当然，应当看到，行政裁判所有其弊端，概括起来主要有：一是裁判所种类、数目繁多，程序规则不统一；二是证据规则认定事实与客观真实性之间可能有差异，有违客观、公平正义之嫌；三是上诉的理由、受理的机构、应当遵循的程序较为复杂，一般人不易通晓；四是上诉救济中有同类行政裁判所或部长，由于审理机构与一次审具有同类性，救济成效会因此而受到质疑。

我国的行政复议程序不完全同于行政诉讼制度，其既有的特殊性有其可取之处，比如复议机关的积极主动便于查清案件的真相；证据规则中沿袭法院在审判过程中的严格证据采纳标准，这就保证了审查的客观公正；救济途径的多元化，有利于当事人诉求愿望的满足等；但是更应该看到，经过长期以来的实践证明，我国行政复议程序凸显较多缺陷，正如有学者所概括言之为行政复议程序粗略，其表现为：第一，程序运行过于行政化；第二，审理方式过于书面化；第三，举证责任及证据效力的规定欠缺。[6]除此之外，行政复议救济程序上，采用内部救济程序的成效也值得怀疑。

四、值得关注的几个问题

通过上述对英国行政裁判所程序规则和我国行政复议程序规则的分析，笔者认为，要完善我国行政复议的程序制度，至少有以下几个问题值得关注：

1．英国行政裁判所的对抗主义审查模式

职权主义模式和对抗主义模式两种不同的审理模式，在实践操作中各存利弊。英国行政法在程序上除了制定法的限定以外，“自然公正”原则主宰一切[7]，裁判所适用对抗式审查模式，作为第一次审查时有利于充分保障当事人的申辩权利，表达其意愿，同时裁判者以消极中立的身份自居，听取当事人各方的意见，符合“自然公正”原则之听取相对方意见，告诉其陈述申辩权利的内涵。我国行政复议程序以职权主义为主，相比之下在保障程序公正和当事人权益层面有不足之处。但不管是行政裁判所程序还是行政复议程序，若不根据具体案件的实际而选择适合的审查模式，一味地选择孤立的审查模式就有可能不利于应对纷繁复杂的争议纠纷，其程序也将不利于案件的裁决。因此，完善我国行政复议程序时，采用以对抗主义审查模式为主，兼具职权主义审查模式为辅的模式更为适宜。

2．我国行政复议程序的书面审查反思

在诉讼理念层面，书面审查往往是二次审查或监督审查形式，第一次审查需对案件事实予以查明和认定，其主要是通过言词审查形式来实现。我国行政复议主要以书面审查为主，必要时采用言词审理，从程序救济正义视角来看，这在认定事实和适用法律两个阶段有逻辑颠倒之嫌，存在一定问题。所以我们认为，我国行政复议程序的改进，可以考虑采用以言词审理为主，书面审查为辅的方式。

3．证据采纳的或宽或严

严格的证据规则主要适用于诉讼程序领域。我国行政复议制度属于行政机关内部的一种纠错机制，在行政复议程序展开过程中，可以借鉴英国行政裁判所相对宽松的证据采纳规则，没有必要严守法院所适用的证据规则，比如复议机关对当事人提供的言词证据的采纳可以根据实际情况适当宽松。当然，这也并非指在行政复议程序中可以任意适用证据，至少作为证据基本三性的客观性、合法性和关联性就应当严格遵守，尤其当争议案件的出现关系到国家安全、重大公共利益等的情况下，就更应当严守证据采纳的规则，以尽可能保证裁决的公正。

4．上诉至同类机关救济程序的成效

行政裁判所的救济途径主要有向上级申诉、部长申诉或向法院提起诉讼三种方式，我国行政复议的救济也主要是向行政复议机关申诉或提起行政诉讼。可见，行政裁判所和行政复议的救济都有向行政内部机关申诉的路径。行政机关内部救济虽是一种纠错机制，但不免会有维护行政机关内部利益，或者有时下级行政机关所作出的行政行为是根据上级行政机关的意思所为的情况出现，此时若行政相对人通过内部救济途径申诉，其结果很可能会显得徒劳无功，内部救济途径便形同虚设，最终未能实现设立内部救济途径的真正意义。因此，对于内部救济程序的设立，应该结合具体案件而定，若不涉及到上下级行政机关的意思表示一致或类似的其他情形，则可适用；否则，对此类案件应直接归由法院启动诉讼程序来审理。

五、结束语

英国行政裁判所的程序规则有其进步意义，它在对抗式的审理模式、言词审理规则、证据采纳的适度宽松到救济途径的保障等方面，都为当事人之间争议的解决提供了较妥善的处理程序。它以其自身的独立性、专业性、程序及适用法律的灵活性、高效经济性而为世人所称赞。当然，从其发展历史上看，英国的行政裁判所制度在其本国也颇受到争议，改革的呼声不断，因此行政裁判所也就处于不断的变化之中，这正是为了适应社会发展的需要而不断变化。正所谓任何一项法律制度的产生都有其独特的法律文化背景。就我国而言，自2007年国务院颁布实行《中华人民共和国行政复议法实施条例》之后，这实际上是为我国行政复议制度的完善创造了重要契机。完善行政复议程序将是我国行政复议制度的重要组成部分，也是解决行政纠纷的重要保证。复议程序规则方面的完善可借鉴行政裁判所程序规则的优势之处。不过，作为一个有着自己法律文化背景的国家，直接照抄或是完全采用英国行政裁判所这一制度，对我国现行法治建设状况而言，显然是不合适的，需结合我国实情基础上有选择地借鉴运用。当然，行政复议制度的完善，不仅限于程序规则上，还涉及其他多个方面，如建立专门的行政复议机构，以提高其独立性；配备专业的行政复议人员，以提高行政复议的质量和效率等，这些都是进一步完善我国行政复议制度的重要举措。换言之，完善我国行政复议制度，尚需在理论和实践中不断探索，寻求使之尽可能全面的多元化路径。

[1]王名扬．英国行政法[M]．北京：北京大学出版社，2007．104，112－113．

[2]刘敏．论直接言词原则与民事证据制度的完善[J]．人文杂志，2001，（3）：20－26．

[3]徐继敏．各国行政程序言词审理制度及对我国的借鉴意义[J]．云南行政学院学报，2004，（2）：91－95．

[4]宋华琳．英国的行政裁判所制度[J]．华东政法学院学报，2004，（5）：78－85．

[5]徐昕．英国民事诉讼与民事司法改革[M]．北京：中国政法大学出版社，2002．322－362．

[6]于力．行政复议程序的缺陷及完善[J]．党政干部学刊，2010，（1）：19－20．

[7]陈端洪．英国行政裁决中的听取相对方意见的原则[J]．行政法学研究，1994，（2）：87－91．