探析伊犁州突发公共事件应急管理中存在问题之根源

甄敬霞

（中共伊犁州委党校 新疆 伊宁市 835000）

一、新形势下加强和完善突发公共事件应急管理的必要性和紧迫性

（一）有利于构建社会主义和谐社会，促进经济社会又好又快发展

近年来，伴随着我国经济社会事业加快发展的步伐，突发公共事件的频发已经成为影响我国构建和谐社会的突出问题。新中国建立后特别是改革开放以来，伊犁州在实现各民族平等团结、共同繁荣、共同发展等方面取得了举世瞩目的成绩，但仍是一个地处偏远、交通不便、经济相对落后、民族宗教问题复杂、管理难度较大的多民族聚居地，突发公共事件发生的机率较高，建立健全应急管理体系，开创应急管理工作新局面，增强防范和抵御突发公共事件、促进社会和谐的能力是坚持立党为公、执政为民、全面履行政府职能的重要体现，也是促进经济社会事业又好又快发展的根本措施。

（二）有利于维护社会稳定，切实保障国家安全

边疆少数民族聚居地区，具有少数民族人口众多，地处边远、交通比较闭塞、经济发展相对落后、多元文化并存，以及复杂的民族宗教问题和复杂的地理、周边环境等特征，这一地域特点客观上为国内外的民族分裂主义势力、宗教极端主义势力和恐怖主义势力进行破坏活动提供了可乘之机。当前，随着伊犁州各项改革日渐深入，利益格局不断调整，人民内部矛盾开始凸显、刑事犯罪进入高发期，对敌斗争日趋复杂。“三股势力”常常利用这些问题对群众挑拨离间、兴风作浪，突发公共事件发生的频率和危害性不断增加。对此，如果不能及时妥善加以解决，就有可能发展成为较大规模的政治事件。因此，构建完善的应急管理体系、提高政府应急管理能力已经成为维护社会稳定和国家安全迫在眉睫的任务。

（三）有利于加快应急管理法制化建设，规范政府应急管理工作

应急管理法制体系建设是建设法治政府的重要组成部分，也是应急管理体系建设中关键的一环。要通过法律对应急管理中的各项制度进行确立，明确政府在应急管理状态下所享有的行政紧急权力，防止政府随意行使这种权力，从而对公民的权利造成侵犯。只有建立科学完善的法律体系，对突发公共事件的预防与准备、处置与救援、事后恢复与重建、政府各部门及社会公众的责任义务等做出明确的规范，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，才能构筑一个适应我国当前形势的有效、可行、完备的应急管理体系，促使应急管理工作规范化，保障应急管理活动有效依法开展，加速我国建设成为社会主义法治国家目标的进程。

二、当前伊犁州突发公共事件应急管理存在问题及原因分析

目前，伊犁州正处于社会经济发展关键时期，各种安全风险交织并存，应急管理工作面临着严峻的形势与挑战。但伊犁州应急管理工作尚不能满足形势发展的要求，还存在一些薄弱环节。主要表现在：

（一）防范意识缺乏

一是虽然许多政府和领导已经认识到应急管理的主要目标是预防和减小突发公共事件发生所造成的损失，也强调“预防为主”，但思想意识上还存在追求“不发生事故、无群体事件，无大规模上访”的管理目标，使“稳定工作”变为“社会控制”，这势必将激化一些潜在的矛盾，导致突发事件因隐瞒或不当压制而“小事拖大，大事拖炸”；二是“重处理，轻预防”，应急管理模式仍以被动应对“事件”为主。政策、理念深入基层不够，落实不到位。一些县市、乡镇、社区、乡村和企事业单位还没有把应急管理工作作为自身管理的重要组成部分，这就使政策的落实大打折扣；三是部分干部危机意识敏锐性差，风险防范和判断能力弱，对民族地区多元文化和特殊地缘环境下社会矛盾复杂性和敌对势力的严重性了解认识不够；四是政府危机管理经验和能力不足，相关信息收集、预测预警、资源储备与有效管理、信息通畅、组织结构建设等尚不成体系。

（二）预案体系不健全，缺乏针对性和实用性

一是应急预案作为应急管理的操作手册，要求“横向到边，纵向到底”、“进社区、进企业、进农村、进学校”。但伊犁州应急预案尚不能完全覆盖各类突发公共事件，尤其是农村、社区、企业、学校应急预案的制定还未普及，有的基层政府不做预案，事件突发后等待上级拿预案，贻误时机；二是有的预案或照搬上级缺乏针对性，可操作性弱，或缺乏细节规定，设计简单粗糙或有遗漏，或部门色彩较重，预案间的协调和衔接困难；同时还存在应急预案编制不平衡，如：全州民政部门救灾应急预案体系2004年底就基本形成，其它部门在2008年才开始布置；三是县市一级的预案编制工作做的比较好，而存在更多风险和隐患的农村地区相对比较欠缺；四是哪个部门在何时启动应急预案、启动到何种程度等方面没有具体规定不详，给具体操作留下了很大的模糊空间，增加了协调难度，可能导致推诿延缓救急的问题出现。

（三）应急管理的机制和体制建设尚待完善

1.专业机构尚未健全。目前，伊犁州专业应急管理机构尚未健全，个别县既没有设立常设性的应急管理办事机构，也未明确专兼职工作人员，造成应急管理日常工作无人抓、无人干。其主要原因在于人员编制在本级行政编制总额内调剂解决有一定困难，无法明确机构级别，增加编制和人员数量。即使已成立的应急管理机构大多缺乏决策功能，级别较低，很难协调各政府部门进行合作，影响到应急管理体制整体功能的有效发挥。

2.预警、监测机制不健全。相关部门对伊犁州潜在的各种隐患缺乏基本的分析判断和风险评估，前兆预测评估能力和信息分析处理能力较弱，信息共享机制又尚未形成，“四知四清四掌握”工作机制还存在机械落实、虚于应付；部分农民干部的能力素质与工作要求不相适应，缺乏做群众工作、敏锐察觉问题、应对突发事件和复杂局面的能力；有些群众也不理解、不配合等薄弱环节，使应急管理的预警、预测功能无法正常发挥。

3.应急管理运行机制不顺畅。由于政府职能的条块分割，政府应急管理机构与各专项应急指挥机构的纵向关系和横向关系都尚未理顺，职责也未合理划分，缺乏必要的职能集成，致使应急管理运行机制不顺畅，缺乏协调和衔接。个别县市、部门还有应急管理制度不完善，管理不规范，措施不具体，应急管理物资、队伍、信息等资源分散，难以快速集成等问题。

4.对社会资源整合不足。伊犁州还没有健全的社会救助机制，各类社会组织和公民参与应急处置并不普遍，政府协调、引导作用不强，政府仍然是以行政命令的方式，对民众进行组织和动员，更多体现的是政府强制行为，时效性不够，成本也较高。一些基层政府与民众之间的信息良性互动机制尚未建立，无法有效组织社会力量，参与到政府的应急管理行动中。

5.物资储备保障能力有待提高。由于垂直管理结构以及分类别、分部门的管理模式，造成伊犁州不同系统、不同灾种的应急物资之间存在管理独立、缺乏协调、重复建设、统筹管理等问题。同时伊犁州各县市的财政状况不同，大部分县市还没有将应急管理工作经费纳入财政预算，应急物资经费无法得到保障，存储设施严重不足，储备方式单一，储备数量偏少。

6.专业应急管理人员、应急队伍力量薄弱。目前伊犁州只有地震灾害紧急救援队，现有队员80余人，专业人员较少，也缺乏通用性，势必会影响救援作用的充分发挥；由于在人事管理上互不隶属，整合机制不畅，难以有效联动；各类应急救援队伍的能力素质、技术素质、装备配备以及分布行业范围等不尽合理，还不能满足现实需要。

（四）应急管理的法制化建设不够健全

建立一整套相互匹配、协调运作的法律法规体系进行应急管理是各国政府普遍采取的措施和对策。我们需要将应急管理纳入法制化轨道，使应急管理有法可依。但当前伊犁州有些政府部门和领导还缺乏健全的法律意识，忽视法律在预防和处置突发公共事件中的作用。没有认识到突发事件涉及诸多民事的、刑事的、行政的以及相应程序的法律问题，解决不好非但不能很好地进行应急管理，还会引发新的社会矛盾。处理突发事件主要还是靠经验、政策、临时措施、领导者的权威以及局部的社会动员。应急法律法规之间协调不够、法律规范执行不到位、有法不依、执法不严、行政不作为、难获救济等问题。

（五）社会民众应对突发公共事件的能力较差

广大公众是应对突发公共事件的主体。民众个人和社会组织的参与不仅能够自主组织共渡难关，甚至，自我保全的本能反应行为往往比专业性“救火式”外援救助更有助于缓解危机状态。然而，伊犁州社会民众应对突发公共事件的能力还有待于提高。主要体现在：一是缺乏基本常识。由于缺乏相关方面知识的培训以及危机意识的培养，尤其是从娃娃抓起以及对流动人口的培训等工作做的还不够，造成民众缺乏应对突发公共事件最基本常识。二是在伊犁，各少数民族对自己本民族宗教、历史和文化有着特殊的认同感，部分少数民族群众不能识别一些危及社会稳定和安全、违反国家法律法规的、带有宗教和民族色彩的突发公共事件背后所隐藏的“三股势力”的阴谋，造成盲从跟随、起哄、闹事事件，危害社会，伤害自己；民众缺乏应对突发公共事件最基本常识，面对许多可预见危机，在惊惶失措下常陷自己于危险之中，贻误避难救险的最佳时机；或导致局面更为复杂混乱，加大危机损失，甚至造成新的危机，也使政府在应对突发公共事件时得不到人民群众的充分配合。

由上述可见，伊犁州地方政府面临着两大艰巨任务，一是根据突发公共事件产生的原因，在中央的帮助和支持下，认真解决面临的各种社会问题，特别是各民族人民生产、生活中的困难，消除可能影响社会治安和生活秩序的各种隐患，正确贯彻和落实党和国家的民族政策和宗教政策，促进各民族之间的团结和共同繁荣、共同发展；二是尽快建立和完善适合伊犁州实际情况的应急管理制度，提高各级政府应对和处理各种突发公共事件的能力。加强突发公共事件应急管理建设是和谐伊犁建设的内在要求。

[1]《危机管理》「M」罗伯特·希斯 王成等译 北京：中信出版社 2001.19.第一版

[2]《危机管理中的政府与媒体间关系》付铎 洪小潞 《中国行政管理》2009.7

[3]《政府应急管理预警机制建设创新研究》张维平《中国行政管理》2009.8