浅谈我国人口和计划生育管理工作

范真真

浅谈我国人口和计划生育管理工作

范真真

实施计划生育30多年以来,我国人口和计划生育管理工作取得了巨大的成就,人口增速放缓。但也暴露了一些问题,如人口老龄化严重、社会负担加剧;出生人口性别比偏高;独生子女父母家庭养老问题突出等等。本文从政策制定者、实施者、调节对象等主体分析其产生的原因,并提出一些计划生育管理方面的建议。

人口老龄化;出生人口性别比;独生子女父母养老

一、计划生育带来的问题

经过30多年的艰苦努力,从20世纪70年代初开始的计划生育政策有效地控制了人口的过快增长,世界60亿人口日和中国13亿人口日也因此推迟了4年,为我国实现可持续发展和全面建设小康社会创造了良好的人口环境。但是随着计划生育的展开,也暴露了一些问题。

1.社会负担日益加重。据国家统计局发布的2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)显示:总人口中,0-14岁占16.60%;15-59岁占70.14%;60岁及以上占13.26%,同2000年第五次全国人口普查相比,0 -14岁人口的比重下降6.29个百分点,15-59岁人口的比重上升3.36个百分点,60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点。青少年人口比重大幅度下降,老年人口比重迅速上升,意味着社会负担会越来越严重。

2.出生人口性别比偏高。据国家统计局发布的统计数据显示,自1980年代中期以来,我国的出生性别比出现了偏高且持续上升的趋势。1980、1983年出生性别比分别为107.4、107.89,基本正常;1985、1989年分别上升为111.42、110.9;到2000年以后,出生性别比偏高的情况更为严重。2000年-2007年这8年里,我国人口的出生性别比全都保持在115以上,2000、2005年分别高达116.9、118.58,严重偏离正常值域。

3.独生子女父母养老问题突出。随着计划生育的推行和家庭意识的变化,独生子女增多,家庭平均人口逐渐下降,家庭构成呈现小型化趋势。就全国来说,30岁及以下年龄独生子女占同龄人口的比重已达29.30%。独生子女所占比重的增加,会增加同年龄段人口独生子女互相结婚的比率,这反过来又会影响家庭关系的代际抚养结构,形成一定比例的4:2:1或4:2:2结构,一个新的问题应运而生,那就是独生子女家庭的养老问题。

二、计划生育管理存在的问题原因分析

1.从政策制定者角度进行分析

(1)不同地区计划生育条例不同。《中华人民共和国人口与计划生育法》规定,“提倡一对夫妻生育一个子女,符合法律法规规定条件的,可以要求安排生育第二个子女,具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”北京、上海、天津、江苏、四川等省市实行的是一对夫妇只生一个孩子的政策;有19个省规定,在农村,如果第一胎是女孩,允许再生一个孩子;海南、云南、青海、宁夏、新疆5省区的农村,实行的是生育两个孩子的政策;在西藏等部分人口较少的少数民族地区,允许生育两个以上的孩子。由于各地具体的计划生育条例不同,由此就造成了夫妇双方户籍不在一个省的生育指标发放难的问题。《人口与计划生育法》对夫妇户籍分别在两个省的,而这两个省的二孩生育政策及再生育一个子女的条件又不一致时,应该执行夫妇哪一方户籍地的生育政策,未规定统一的适用原则,这就容易造成管理的相互推诿,从而造成管理的漏洞。

(2)实施对象不同,政策约束力不同。我国计划生育最好管理的是单位工,即党政机关、企业(国有企业和城镇集体所有制企业)、事业单位的干部、职工(包括合同聘用人员)。对违反计划生育政策法规的人员,除按计划生育条例给予经济处罚外,给予相应的政纪处分党纪处分。私营企业,自由职业者,无工作单位的,由于没有单位限制,所以行政处罚对他们来说,没有约束力。

(3)政策为外出逃生有法可依。法律规定,在外国出生的子女若未成为中国公民则不属于计划生育政策的计算范围。这就为名人富人出国生育提供了法律依据。

2.从政策实施者角度进行分析

(1)计划生育考核体系的制约。具体执行中,计划生育“一票否决”虽然严厉,但也成为计划生育管理的一大隐忧。一旦上报的计划生育率不符合考核标准,乡镇党委书记、乡镇长的乌纱帽就直接掉了,因此计划生育执行者要隐瞒大量的违法生育。如此一来,乡镇干部就成为违法生育的保护伞。大量的违法生育被瞒报,自然无法及时足额征收社会抚养费。而社会抚养费一旦征收不到位,又滋长了一部分人的违法生育动机,从而造成恶性循环。

(2)乡镇经济状况的制约。征收上缴的社会抚养费县乡两级是有分成比例的。一些乡镇、农村,特别是那些没有税收经济支撑点的乡镇,为了完成上级规定的税收任务,只好把征收社会抚养费当作一个重要的收入来源。为了保证财政收入有“活水”,乡镇领导嘴巴上虽然把计划生育工作强调得很重要,心里却对超生现象“细水长流”默认了。

3.从政策调节约束对象角度进行分析

(1)传统生育文化的影响。非法进行非医学需要的胎儿性别鉴定和非法进行性别选择的终止妊娠是出生人口性别比偏高的直接原因,但根本原因还是传统落后的生育观念,即重男轻女的性别偏好。特别是较为严格的计划生育政策,限制了人们对子女数量的要求,使得部分人群转向通过生育男孩来满足只生一个孩子的前提下获得儿子的愿望。

(2)享受的计划生育奖励少或享受不到。长期以来,广大人民群众为计划生育事业做出了巨大的贡献,大部分群众响应国家号召,实行计划生育,但是法律法规规定的优惠政策没有兑现,原因在于各级财政特别是县、乡两级财政举步维艰,拿不出这么多钱来兑现优惠政策,挫伤了群众实行计划生育的积极性。如独生子女父母退休时的一次性计划生育奖励。许多独生子女父母因为企业单位效益不好而享受不到或不能足额享受到计划生育带来的奖励,还有那些下岗、失业、无工作单位的独生子女父母更因为有的地区财政问题也享受不到这项优惠政策。

(3)独生子女有风险。意外伤亡事故的发生使一些独生子女父母感到,独生子女风险太大,老无所依。据统计,每1000个出生婴儿中约有5.4%的人在25岁之前死亡, 12.1%的人在55岁之前死亡。根据2000年第五次人口普查的数据,中国农村地区曾经有过一个孩子但现在无后的家庭有57万之多。天灾人祸的发生常使一些独生子女父母心有余悸。

4.综合治理机制约束力不强

中共中央、国务院《关于加强人口与计划生育工作、稳定低生育水平的决定》《人口与计划生育法》等都对相关部门在计划生育工作中应承担的职责作出了规定,但在实际工作中,建立党委政府统一领导,计生部门指导,相关部门配合的人口与计划生育综合治理机制很难落实到实处。一些部门缺乏对计划生育实行综合治理的认识,结合自身工作,配合履行相关职责不够。

三、完善我国计划生育管理工作的建议

1.关怀流动人口,优化城乡年龄结构

流动人口是城市建设的主力军,但他们的生存发展却面临着很多问题。这就要求我们完善城镇化进程中的人口和计划生育政策,加快构建流动迁移人口动态监测体系,实施流动人口市民化工程和流动人口计划生育基本公共服务均等化促进工程。

具体措施如下:通过宣传服务月活动、生育文化建设活动等载体,大力宣传人口和计划生育政策法规以及避孕节育、优生优育优教、生殖健康科普知识。建立流动人口利益导向机制,对在现居住地居住1年以上且在现居住地落实长效避孕节育措施的流动育龄夫妻实行奖励措施。实行晚婚晚育或在现居住地实行计划生育手术的流动人口按照有关规定享受休假。建立完善流动人口计划生育服务管理体制机制,加大部门配合协调力度。实现工作优势互补、信息资源共享。流动人口服务管理部门要牵头协调落实流动人口服务管理工作,开展流动人口服务管理考核评比,建立健全政府流动人口综合信息平台,逐步实现资源整合,信息共享。完善居住证制度实施过程中的计划生育审核把关机制等等,使流动人口扎根城市。

2.开展关爱女孩行动,降低出生人口性别比

国家人口计生委从2003年开始启动“关爱女孩行动”试点工作,旨在保护妇女儿童合法权益,消除性别歧视,倡导男女平等,弘扬科学、文明、进步的婚育观念,采取得力措施,从根本上解决出生婴儿性别比升高问题。树立“以人为本、关爱女孩、男女平等、生男生女一样好”等科学、文明、进步的新型生育观念;宣传普及保护妇女儿童权利的法律法规内容;宣传普及妇女保健、青春期保健科学知识;宣传女孩自立自尊自强的先进事例和“女子成才”、“巾帼建功”等女性模范人物。

研究制定有利于女孩成长和计划生育女儿户的社会经济政策和社会保障制度。通过创新利益导向机制,使其向女性倾斜,引领人们特别是农村家庭的生育行为,如在经济上对符合条件的农村独女户和二女户进行照顾。在制度上对农村独女户、二女户进行保障。主要是建立独生子女和二女父母社会养老保障制度和社会医疗保险制度。通过实实在在的政策引导和利益导向,切实让群众感受到生女孩光荣,生女孩不吃亏。

贯彻落实《人口与计划生育法》《母婴保健法》《计划生育技术服务管理条例》《关于禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的规定》等有关法律法规。严禁利用超声技术和其他手段进行非医学需要的胎儿性别鉴定;严禁非医学需要的选择性别的人工终止妊娠。严厉打击未经卫生行政部门或计划生育行政部门批准,从事胎儿性别鉴定和进行非医学需要人工终止妊娠的犯罪行为。

3.加强婚育指导,避免出生缺陷

根据全国出生缺陷医院监测数据,出生缺陷发生率呈上升趋势,由1996年的87.7/万,上升到2010年的149.9/万,增长幅度达70.9%。为减少出生缺陷发生,世界卫生组织提出了出生缺陷“三级预防”策略,其中一级预防最为重要。计划生育系统在开展预防出生缺陷工作中,就以一级预防工作为主,从源头抓起,从一般人群做起,有效减少出生缺陷发生。

加强婚育指导是预防出生缺陷的有效手段,通过健康教育,引导待孕、已孕夫妇树立科学的婚育观念,改变不良生活方式,远离高危环境,避免接触有毒有害物质,合理营养,预防感染,谨慎用药,戒烟戒酒戒毒,远离宠物,适量运动等,培养健康行为,保证怀孕前后妇女和胎儿健康。提供优生咨询。加强夫妇双方或家系成员患有某些遗传性疾病或先天性畸形者,曾生育遗传病患儿、不明原因智力低下或先天畸形儿的夫妇,不明原因反复流产或有死胎死产等情况的夫妇,35岁以上准备怀孕的妇女,长期接触高危环境因素的育龄男女等高危人群的指导。

4.统筹解决独生子女家庭养老问题

开展社区居家养老,以家庭为核心、以社区养老服务网络为外围、以养老制度为保障的养老体系。它是老年人在家中居住但却享受社区提供的养老院式服务的一种社会化养老模式,其特点是以家庭或亲属照顾护理为前提,以公共福利服务与市场服务为补充,即基于社区服务的居家养老方式。

采取的具体措施包括:一是加大政府的资金投入。这些资金主要用在以下方面:用于补贴高龄困难老人,为他们提供优质服务;用于居家养老服务机构基础设施的建设;用于为居家养老服务机构提供相应的运行费用;出台措施,确保市、区、县、街道配套资金的落实。二是政府通过财政拨款购买公益岗位或养老服务,以便有效保证居家养老服务人员的基本收入和队伍建设。工作人员要经过相关职业培训,严格考核,取得从业资格证书,成为合格的养老工作者。三是在老年社会工作者和专业化老年护理等相关服务人员之外,根据家庭的养老需求,发展居家养老服务的志愿者组织和志愿者队伍,对社区老人提供多种公益性服务。四是建立服务购买机制,通过政府提供相关工作岗位,吸引更多的专业人士加入到社区养老的服务工作中。对于在外地工作的80后独子的父母,相关社区机构要为他们建立专业档案,提供相应的助老行为。政府部门可以为这些父母提供经济补偿,帮助其子女完成赡养父母的义务。

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(责任编辑 张讯)

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范真真,济南市市中区七里山街道办事处工作人员,山东财经大学公共管理专业硕士研究生(邮政编码 250014)

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1672-6359(2012)02-0111-03