基层协商民主:功能、过程与建构

邹宗根

基层协商民主:功能、过程与建构

邹宗根

西方协商民主理论对我国的基层民主发展具有积极的现实意义,通过协商民主能够较好地解决我国快速发展中的利益调整和平衡等问题。文章聚焦于基层的协商民主,解析协商民主的主要功能,探索基层协商民主的过程,并结合我国发展的实际,提供协商民主建构的建议对策。

协商民主;功能;过程;建构

一、基层协商民主的功能

(一)逐步实现实质民主的路径

从基层的权力运行看,公众在选举完人大代表后只有在下一次的选举中才能够再次行使自己的权利。选举民主的确在一定程度上成为了一种纠错或者是救济制度。在公众的生活中,很多事务事实无法通过选举民主来达到利益均衡。协商民主的作用在于在公众的日常生活中,针对公众的利益诉求,形成相应的协商机制,以诸如民主恳谈会、协调会的方式,通过公开、平等、理性的方式,让利益的各方主体通过协商的方式,最后达成一种均衡,使参与各方的利益得到相应的照顾,形成一种彼此接受的妥协方案。这种协商,并非通过选举民主来实现,但是却能够较好地从微观的层面实现民主,而且能够切合实际地解决利益相关主体的问题,从本质上给了各方平等表达和博弈的机会,并且在相互的争辩和磨合中形成基本的思路,最后形成民主的仲裁结果。

通过这样的协商方式,将民主真正地落实到各个参与者中,参与者能够通过协商民主的方式,调和各方的“非原则性”矛盾,共同参与对公共事务的治理,这是实质性的民主。从权力运行的层次看,公共权力在协商民主的过程中改变传统的一方单向决断模式,转向将协商权力交给利益相关者进行充分的表达、争辩,政府从具体的争辩中脱身出来,超脱成为没有具体利益的公共利益代表人和仲裁人,使民主的协商得以进行,公共权力的职责变成维护理性协商的正常进行,并推动协商在合法、合理的框架内形成最终的协商结果,进而为公共权力最后的决策和施政奠定基础。

(二)扩大公共参与的渠道

亨廷顿认为,现代整体与传统整体的区别在于民众政治意识和政治参与广度的不同,传统政体的制度只需要组织少数社会集团的参与,而现代政体则必须组织广大民众的参与。[1]基层公共事务涉及的直接利益相关者的广度是比较大,而且利益的相关程度极高,以政府为代表的公共权力代表在治理的过程中很难做到面面俱到、完美无缺,而这种单方的治理往往陷入困境。虽然这些公共权力部门是由选举等方式选拔出的精英分子组成的,在治理的专业性和科学性等方面具有很多优势,但是这些精英分子却始终无法替代直接的利益相关者,在专业和科学的背景下做出的决策往往有失偏颇或水土不服。

公民参与是协商民主的基础,协商就是要求利益相关者能够参与到政策过程中,共同讨论、共同协商。没有公民参与,也就谈不上协商,民主过程充其量就蜕化为某个统治者的独角戏。[2]“知屋漏者在宇下,知政失者在草野”,基层公众对公共事务的治理是有最真切的感受,虽然在长期的治理中保持着沉默或者声音微弱,但是并不代表公众毫无思考。相反,随着社会的发展,他们参与公共治理,进行表达的愿望愈加强烈。协商民主的重要功能就是满足草根群体参与治理的要求,通过针对不同事务的协商方式,扩大普通公众参与公共治理的渠道,在选举民主之外开辟更加多样、更加切合公众生产生活实际的参与渠道,提高微观治理的民主程度。

(三)公开利益平衡的过程

协商民主所具有的规范作用,虽不一定会产生正确的决策,但可在参与者之间产生更多政治支持、正当性与信任,从而为实现这种合理的平衡找到一条新的途径。[3]在治理过程中,最重要的是实现利益的均衡,在传统的一元治理模式下,利益的分配过程通常掌握在精英手里,即便精英们完全从公共利益的角度出发来处理各方利益,但是由于一元化的非公开的“黑箱”过程,常常引起公众的质疑,甚至爆发公众与公共权力机关的种种矛盾。协商民主是理性的,因为参与各方在提出、反对或支持其观点时都需要陈述他们的理由。他们在给出理由的同时,希望那些理由(而不是权力)将决定其观点的命运。[4]协商民主是通过最大限度地吸收利益相关者参加公开、平等的理性对话、沟通,将各方的利益诉求开诚布公地放到协商的平台中,在主持人的引导下,各方通过反复的博弈,逐步达成各方利益的分配协议。这个过程是公开、开放的,甚至可以接受非利益相关方的观察和监督,让整个利益平衡的过程通过公开透明的方式开放给所有的参与者,各方的信息是完全的,博弈的过程是理性的,平衡的过程是各方利益妥协并合作的动态模式,最终形成各方认可的利益分配方案,促进公共事务尽可能照顾到各方的利益诉求,在这个基础上实现公共事务利益和最大化,减小了公共治理风险。

基层协商民主还是促进公共权力回归的重要方式。在基层的治理中,很多利益的平衡过程依靠政府未必能够取得好效果。相反,政府经常陷入利益协调的泥潭,而招致利益主体的集体抗议。在这样的情况下,政府将利益平衡的过程通过协商民主的方式让相关利益主体自行在维护公共利益的基础上公开进行博弈与协调,政府作为仲裁人,最终选定或者只是确认通过协商民主取得的最终共识而形成的方案,通过给公众部分让渡的权力重新回归实现真正的善治。

(四)减少非理性表达的风险

协商民主首先是一个通道和平台,将利益相关方安排到其关切的对话机制中,能够与其他利益相关者和公共权力部门进行直接的沟通,形成真正的参与和互动。这就减少了因为各个主体间隔阂和公共权力部门沉默或者压制带来的情绪积压的风险。协商民主的机制要为基层的矛盾累积寻找合适的出口,形成相对稳定的解决机制,推动各方回归到理性的秩序内完成对话和协商,最终实现利益均衡,化解矛盾。完善公共协商机制可以在一定程度上提高供给决策中信息沟通的理性程度,促进偏好转化。[5]通过协商民主,各方在沟通中了解各方利益立场和深层次的原因,以此通过对话,建立相对稳定的信任与理解,促进各方对相互立场的谅解,为各方在利益表达中形成妥协奠定良好的基础。

协商民主的功能的核心就是将分散的以利益诉求为核心的社会意识流引导到协商民主这个通道中,打通公共治理的主体和客体,以及客体之间的沟通和协调渠道,并通过平等的对话机制,让各方进行充分的表达、角逐和博弈,并在协商一致目标的指导下达成让步、妥协与和解,解决各主体间的矛盾。通过将无序横流的水流,聚集到畅通的渠道中,并让不同的水流进行交融,最后朝同一个方向流动,既解决了社会中流水撞击的无效用问题,又避免了各自蒸发引起的雾霾,使公共治理清晰、有序、有效。

二、基层协商民主的过程

(一)利益主体的意见表达

利益主体的意见表达是其利益实现的起点,利益主体在其具体利益的基础上,提出相关的要求的过程,就是“意见表达”,或者可以称之为“利益表达”。从中国的具体情况看,作为利益表达的主体包括个体和团体,就基层的情况来看,利益表达的个体是占大多数的,这源于基层的利益问题通常集中在某个或者某些具体的事项、事务上,比如社区的停车场、绿地的规划和建设等等,这些个体围绕这具体事务中牵涉的各种利益展开相应的表达。从表达的形式看,不排除个别的专业性表达,但是更多的是普遍性的意见表达,这是基层协商民主的重要特点。从表达的渠道看,通常包括通过传媒等发表言论等制度内合法的意见表达渠道和静坐施压等制度外的非法渠道来完成表达,基层协商民主是通过渠道建设扩大参与渠道的一种方式,目的在于尽可能减少制度外非法的接近渠道。

意见表达应当围绕通过协商完成一致化的目标,通过反复的沟通和博弈来完成彼此意见的碰撞、让步和均衡,最终实现协商民主的目标。民主是协商民主要实现的目标,通过这种制度,将治理的事务通过比较广泛的协商来完成民主的过程,使公共利益能够尽可能均等地照顾到各方的利益诉求,因此,充分的意见表达是协商民主的基础,而且要特别注意对弱势群体意见表达的重视和协助,避免在表达的过程中就出现强势压倒弱势,阻碍弱势主体表达的局面。协商是协商民主的重要手段,因此意见表达要有协商的空间,而不是强硬要求其他利益相关主体单方面让步来实现自身的利益,因此意见表达应当是有限度的、切合实际的。

(二)协商主体的意见综合

当各相关主体比较充分的意见表达通过协商民主主持人或委员会通过梳理、整合变成一系列的政策选择时,协商民主就要转入意见综合阶段。“意见综合”是协商民主主持人或委员会将协商过程中的各利益相关主体所表达的意见汇集起来,在公共利益和相关法律法规和惯例的指导下,形成一定程度的共同目标或者政策选择的过程。基层协商民主意见综合的目标是通过不同利益主体间的利益妥协的政策选择上升为协商的决定或决策。其过程是不同的利益主体通过相互角逐博弈,缩小不同诉求之间的差别,最后达到有限度的意见沟通的过程。意见综合说到底就是将各方利益进行合法、合理的梳理和整合的过程,通过将纷繁复杂的不同诉求进行分类,并不断碰撞修正的过程,意见综合要认真理清意见表达中的真实意思,并与相关主体进行沟通,确保意见综合的真实性和准确性。

基层协商民主的意见综合更多的是要通过发挥主持人或者委员会的整合与平衡作用,将综合的内容尽可能地与协商民主的目标紧密联系,完成不同主体的利益与公共利益的初步衔接,在个性中寻找共性,在共性中包容个性。因为意见综合不是最后的决策,只是一个逐步接近的过程,为了使相关的政策或者决策选择能够在协商民主的过程中得到最终的认同,就必须认真考虑个体诉求和公共利益间的微妙关系,通过互相融合的方式,消解两者之间的冲突,为最终的决策顺利获得各个利益相关主体的认同奠定较好的基础。

(三)决策与实施

从政治学和公共管理的角度看,决策,就是做出决定,是一定的政治统治或公共管理主体为实现其目的,在经过意见表达和意见综合而制定出若干政策选择的基础上,决定采取某种方案的过程。[6]实施就是根据选定的方案,依据方案的相关原则、内容进行具体行动的过程。如果决策上升到政府层面,那么实施就是政府施政的过程。反之,就是协商民主后选定方案的实现的过程。决策和实施是基层协商民主从分散输入、聚合输入到集中选择和最终输出的过程,通过决策选择适当的、能够为大多数利益主体接受的方案,进行实施,进行利益主体间的利益协调和利益分配,最终实现协商民主的利益调和的目标。

在决策的过程中,选择方案一般基于满足大多数利益主体的利益诉求为原则,这也是协商民主的基本原则。但是,并不意味着可以完全漠视其他少数主体的利益,而是要通过相应的救济和补偿,在实现大多数人公共利益的同时,将可能对其他少数主体造成的利益损害降到最低。这也是协商民主的优势所在,通过协商民主更好地协调整体利益与个体利益的关系,尽可能实现整体利益和个体利益的最佳融合。

协商民主从意见表达开始,经过意见综合、决策和实施等完整的过程,才能够将各种不同的诉求进行明确、理性的碰撞和协调,最后以民主的方式完成利益分配和补偿方案的选择,解决基层治理中的利益纷争。协商民主的过程需要保障协商民主本身的民主性、公开性,期待参与各方的理性、真诚的沟通,以及协商民主主持人或委员会的协调工作能力,以保障协商民主的顺利有效进行。因此,要实现协商民主,就有必要在西方协商民主理论基础上,结合中国基层社会发展的实际和传统的自治协商传统,将多种元素进行较好的融合,进一步使协商民主的意见表达、意见综合和决策与实施过程具备相应的效率性和效用性,提高基层协商民主对解决中国基层公共治理实际问题的适应性。要实现这样的目标,就必须建构适合中国基层实际的基层协商民主。

三、基层协商民主的建构

(一)政府主动作为

协商民主通常被认为是社会发展成熟的产物,要等到公众形成相应的参与热情和参与意愿并采取行动积极参与的时候才能加以实施。其实不然,从历史发展的角度看,任何事物的产生都是一个渐进的过程,并且在这个过程中,需要有相应的主导力量来引领其发展。从协商民主的功能和要素看,政府充当协商民主的主持人或者是推动者的角色是合适的,也符合政府的治理目标。

政府需要从制度建设的角度出发,结合本地的自治协商传统,建构出自己的协商民主的理论内涵和品牌,以政府主动作为的方式给本地居民建构出一种指导意识,培育协商民主的精神。政府通过建构,将协商民主作为基层公共治理的重要制度原则,政府本身自觉地推动协商民主的发展,做好示范作用。通过这样的过程,使协商民主成为基层公共事务治理的重要原则,不仅成为政府与社会公众互动治理的重要方式,也应当成为社会各个主体间解决利益问题的重要处理原则,将最终都要摊牌的“暗箱”、“暗战”从最初阶段开始都摊到协商民主的平台上进行公开、理性的沟通和博弈,在利益博弈中立论要清晰明确,反对也必须理据充分。政府通过这样的方式首先建构起协商民主的基本原则、基本意识和基本框架,为基层协商民主的发展奠定基础。

(二)公众积极参与

公众的参与程度是协商民主是否能够取得成功的关键因素。公众,特别是利益相关主体是否积极地参与到协商民主这个机制中,关系到协商民主最后是否能够实现较好的利益平衡。协商民主建构的另一个重要方面就是要通过政府的引导,鼓励以利益相关主体为主的公众积极参与到协商民主中,以博弈方或者观察方等不同的角色促进不同利益诉求间的公开角逐,经过理性的、充分的表达完成利益立场的表示,并在与其他主体的沟通中不断地修正自己的立场,从而达到不同主体间利益的妥协和让步,实现基本的利益均衡。协商民主不是政府等相关公共权力部门的单向行为,也需要公众积极投入,以各方积极的付出,共同求得基层公共事务治理的较佳效果。

参与需要有相应的驱动力,驱动力主要分为内部驱动力和外部驱动力。内部驱动力在于对自身利益的高度热情,促使相关主体积极地参与到协商民主中,以求得其自身利益的实现;外部驱动力则是制度环境和社会氛围的影响,协商民主必然面对某些主体的冷漠甚至是抗拒,在这样的情况下,需要通过政府建构的制度环境和社会氛围对其进行影响,营造通过协商民主这样的平台进行合理、有序表达的氛围,逐步消除无端抱怨、无理施压的状况,将隐藏在不满之下的利益通过协商民主的平台公开透明地进行宣示,并积极地与其他主体进行沟通,接受其他非利益相关主体的观察和协调。协商民主最终形成的决策是具有民意基础的,政府等公共权力部门应当给予充分的支持,保障协商民主决策的权威性,使协商民主成为破解社会治理难题的重要途径,引导公众重视协商民主,积极参与民主协商,实现不同主体间的利益平衡。

(三)协商民主制度化

民主是要以时间等作为成本的,相比内部直接决策,协商民主决策从其本身效率上来说是没有优势的。但是,协商民主本身要解决的并非单向的效率,而是整个决策过程和实施过程的效率。换句话说,协商民主为了平衡各方利益,取得不同利益相关主体的互相谅解,从而消减决策实施过程中可能产生的抵制和反弹,保障基层公共治理的整体效率和效果。为了防止公共权力部门为了追求简单的绩效,而采取关门决策的手段,协商民主必须实现制度化。制度化就是要使协商民主必须成为实际治理中的必要阶段,决策必须经过协商民主这个环节,协商民主的过程必须公开公正,协商民主取得的政策选项必须得到利益相关主体的认可,也就是保障协商民主的真实性和有效性,防止异化。比较有效的方式是在对决策的过程进行绩效评估的过程中,将协商民主作为考察的内容,使协商民主的过程能够得到贯彻,以真正实现其功能。

协商民主制度化的另一个重要方面是实现协商民主习惯化、简易化。基层治理虽然涉及的面较广,但是就单个治理事项涉及的利益相关主体是相对有限的,因此要重视针对不同的治理事务设计不同的协商方式,将治理的事务广而告之,使用较为切实的手段和方式,吸引利益相关主体形成参与习惯,并通过简单的程序完成利益表达与综合,使协商民主习惯化、简易化。这是协商民主建构的重要方面,目的在于防止协商民主由于繁琐的程序而使治理的成本剧增,导致公共权力调节低效和公众的冷漠甚至抱怨,引发新的问题和矛盾。

(四)协商方式多样化

任何一项制度设计都要充分考虑到制度在实施中的具体成本,因为成本过高的制度即使具备较好的合理性,也会被搁置。协商民主是一种程序性的规定,过于繁琐的程序必然会影响到效率。[7]协商民主本身就是通过拓宽相应的参与渠道,形成较好的意见表达,进行较好的意见综合,最终实现合理决策的过程。基层协商民主主要解决的往往并非重大问题,而是关乎公众实际生产生活的具体事务。因此,基层协商民主的建构需要充分考虑其协商和民主的成本,在协商方式的选择上应当实现多样化。

针对基层公共治理事务所涉及的群体,根据其年龄、职业、受教育水平等特点,采取不同的协商方式。比如针对老年人群体的相关事务,可能采取相应的座谈会、恳谈会等进行协商能够比较好地吸引相关主体参与。随着网络的普及,特别是在城市地区,充分利用网络作为协商的平台,利用政府、社区的各种网络资源,开辟专门的空间,由协商主持人主导,将民众关心的公共治理事务有计划地进行网络讨论,更大范围地吸引相关主体的参与。对于一些难以在小范围内协商难以达成一致的协商,借助媒体等舆论工具,吸引公众、主管部门、专家学者等群体,就事务治理本身的内容展开更大范围的讨论、辩论,形成相应的利益和价值取向后推动进一步的民主协商,从而最终完成协商民主,形成最终决策,促进基层公共治理的发展。

协商民主是实现更好的治理的一种程序选择,也是公共权力过程的一种新的尝试。协商民主增加一定的成本是必然的,但是这样的成本付出是值得的。建构协商民主需要政府主动作为,将协商民主的基本价值取向和工具选择作为其治理中的重要过程;同时,根据协商民主的性质,吸引公众积极地参与治理,完成治理的双向过程;并在建立双向互动的基础上,将协商民主制度化,使其成为基层治理各个方面的基本程序;最后,要重视对协商民主具体方式的科学设计,尽可能降低协商民主的成本,提高协商民主的效率,使协商民主较好地适应基层治理的特点。

协商民主理论是舶来品,但是与中国传统的协商自治传统不谋而合,切合中国基层治理的实际,在快速发展的过程中,作为一种治理程序或者工具选择,其在推动参与、公开利益博弈过程、实现实质民主、减少社会风险等方面的功能是不言而喻的。协商民主是选举民主外的一个公共权力过程,与权力的让渡相比,协商民主的过程的权力行使更加直接,而且公共权力在协商的过程中实现回归,使各方能够在对话、讨论、辩论、审议形成共识,具有较好的公开性、平等性及合法性。在现有的社会发展条件下,建构基层协商民主具有积极意义,需要通过政府的主动引导和公众的积极参与,推动协商民主的制度化和协商民主形式的多样化,使基层协商民主在基层公共事务治理中更好地发挥其作用。

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[7]杨炳超.论协商民主的政治意义及其局限[J].山东社会科学,2010,(4):173.

(责任编辑 马晓黎)

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邹宗根,南开大学周恩来政府管理学院行政管理专业博士研究生(邮政编码 300071)

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1672-6359(2012)02-0094-04