分类推进事业单位改革八大亮点

岳云龙

分类推进事业单位改革八大亮点

岳云龙

通过认真学习，深刻体会到《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发 [2011] 5号，以下简称《指导意见》），是指导当前和今后一个时期我国事业单位改革和发展的纲领性文件，内容非常丰富，通篇亮点很多，主要有八个方面。

一、顶层设计：适应了改革开放全局的新需要

事业单位改革是我国改革开放全局的重要组成部分，从上世纪80年代开始一直在进行，从内容和形式上看，主要分为四种：一是某个行业的改革，如科技体制改革涉及的科技领域事业单位改革，教育体制改革涉及的教育领域事业单位改革等。二是某个局部的改革，如某省或某市的事业单位改革等。三是某个方面的改革，如人事制度改革、收入分配制度改革等。四是某项具体改革，如清理规范事业编制等。这些改革适应了当时的条件和需要，并取得了积极成效。但随着经济社会的发展和上述改革的深入，一些共性的、基础性的和深层次的矛盾和问题逐步凸显，对改革提出了新的要求。

《指导意见》站在历史和全局的高度，第一次清晰阐释了事业单位在我国经济社会发展中的重要地位和作用；第一次全面总结了改革开放以来我国各地区、各行业、各部门事业单位改革的经验和成效，深刻分析了目前存在的主要问题。在此基础上，第一次将事业单位作为一个整体，进行改革的顶层设计和总体规划，标志着我国事业单位和公益事业的改革和发展进入了一个新的历史阶段，具有里程碑意义。

我们体会，作为顶层设计，主要体现在三个方面：一是整体性。改革的指导思想、基本原则和主要任务，适用于全国各地方、各行业、各部门，适用于各种类型的几乎所有事业单位。二是全面性。横向上，改革内容涉及事业单位分类、机构编制、财政政策、人事制度、收入分配和养老保险制度等诸多方面，而且涉及社会力量兴办公益事业和相关产业等；纵向上，既有近5年的阶段性目标，又有为期10年实现的总体目标。三是根本性。改革以创新体制机制为核心，着力构建适应社会主义市场经济体制的事业单位管理体制，着力打造高效、协调的运行机制，着力理顺政府与事业单位、事业单位与人民群众的关系。

二、目标明确：引导改革的正确方向

以往改革，分别都有各自的任务和目标，但从事业单位改革这个整体角度看，都属于部分的或阶段性的目标。《指导意见》提出到2020年实现的总体目标：建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。这一总体目标的提出，有其必然性。一是党和政府进一步确立了坚持科学发展、大力保障和改善民生的方针。二是改革开放30多年来包括事业单位改革在内的实践探索和相关国际经验教训，使我们更加深刻地认识和把握了新形势下事业单位和公益事业改革发展的规律。三是人民消费结构的变化、社会的发展进步，对公益服务提出了更高的要求。四是公共财政的逐步建立和财政能力的稳步提高等，提供了制度保障和物质基础。

总体目标的提出意义重大。在政治层面，这是以人为本、科学发展的治国理念在公益事业领域的集中体现，是引领各项改革任务的鲜明旗帜。在实践层面，既有利于鼓励各地因地制宜，又确保在大的方面“全国一盘棋”，即按照“分类指导、分业推进、分级组织、分步实施”的方针，各地各行业因情况不同，在改革的具体内容、方式和步骤上可以有所不同，但都要朝着共同的总体目标迈进。

三、主题突出：大力发展公益事业

建国以来，我国进行过多次包括事业单位在内的机构改革，基本上都是以“精简”为基调，一些人甚至形成了“改革就要精简”的惯性思维。这次分类推进事业单位改革，鲜明地突出了发展的主题。在指导思想上，明确要坚持以促进公益事业发展为目的，不是简单地减人、减机构、甩包袱。在改革任务上，提出要创新体制机制、强化政府责任、加大财政投入力度等，进一步“激活存量、培育增量”。在组织实施上，强调要把确保公益事业健康发展作为改革的一条底线。

分类推进事业单位改革之所以突出发展这个主题，我们体会：一是贯彻落实科学发展观，推动经济社会全面协调可持续发展的必然要求。客观地讲，现在不少事业单位人浮于事，但这是局部的，并且主要是结构性问题。经济发展与社会发展“一条腿长一条腿短”，公益服务供给总量不足，却是基本层面的问题，也是当前面临的主要矛盾。二是保障和改善民生，加快建设服务型政府的内在要求。当前，人民群众对一些公益服务问题反映强烈。通过事业单位改革，大力发展公益事业，不断提高服务质量，才是解决这些问题的根本出路，也是政府的基本职责。三是转变经济发展方式，促进经济平稳较快发展的客观需要。转变经济发展方式要求充分挖掘我国内需的巨大潜力。促进公益事业发展，既是改善民生的重要内容，又属于扩大内需的重要范畴，抓住了两者的结合点，体现了增强发展动力与实现发展目标的有机统一。

四、夯实基础：科学划分事业单位类别

分类是认识和改造客观世界的重要方法。根据事物某种属性或特点的差异，辩证地分析和研究事物的条件、现状和趋势，将事物从一个整体划分为不同的组成部分，有利于更好地把握不同类别事物发展的内在规律。我国事业单位超过120万个，情况复杂，差异极大。在管理实践中，按照不同角度和标准，已经对事业单位进行了多种形式的分类。比如，按照行业分为教育事业单位、文化事业单位、卫生事业单位等，按照经费形式分为财政补助事业单位和经费自理事业单位等。这些划分，满足了特定管理和相关方面的需要。

《指导意见》明确提出改革要以分类为基础，并根据新情况和新要求，创新了两种分类方法。其一，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能的、从事生产经营活动的和从事公益服务的“三大类”。这一划分，不同于一般意义上的类别划分，分出的“三大类”不是长期存在的类别，而是暂时的、过渡的。上述前两大类，将分别通过“转行政”和“转企”而消失；从事公益服务的这一大类，也因其他两大类的消失而在类别意义上不复存在（将来所有事业单位都是从事公益服务的）。在一定意义上，分出“三大类”是为了取消“三大类”。“三大类”的划分，本质是廓清事业单位的边界和范围，目的是解决现有事业单位普遍存在的政事不分、事企不分、功能模糊所带来的政府职能行使不规范、事业单位偏离公益目标、市场竞争不公平等问题。其二，根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将公益类事业单位分为“两小类”，即公益一类和公益二类。这一划分属于一般意义上的类别划分，分出的两类也将长期存在。其目的是，针对这两类事业单位的不同特点，分别实施不同的改革和管理。总之，《指导意见》关于分类的要求，既抓住了事业单位的共性问题和突出矛盾，又结合事业单位的类别差异提出了切实可行的解决办法，为进一步强化事业单位公益属性、深化相关改革奠定了坚实基础。

五、抓住核心：着力创新体制机制

计划经济时期形成的事业单位管理体制的基本框架，可以用两句话概括：一是部门所有，二是部门直接管理。以往对事业单位管理体制进行了一系列以扩大事业单位自主权为核心内容的改革，在一定程度上使事业单位从消极、被动的附属物，逐步变为相对独立的能动实体，取得了明显成效。但部门所有、政府部门直接管理的体制框架并没有从根本上打破，主要是管得多一点或少一点的变化。而且，在简政放权时，与之相适应的新的规制没有及时跟进，出现了一些事业单位小团体利益膨胀、偏离公益目标等问题。如何既能充分激发活力、又能确保公益属性，并从根本上打破“一统就死、一放就乱”的怪圈，成为改革的重要课题。

《指导意见》针对当前存在的深层次矛盾和问题，明确提出“以深化体制机制改革为核心”，部署了一系列改革任务。这些要求和部署抓住了事业单位改革和发展的关键所在，主要体现在“五个转变”上。一是实现部门所有向独立法人的转变。理顺政府与事业单位的关系，减少行政主管部门对事业单位的微观管理和直接管理，推进管办分离，落实事业单位法人自主权。二是实现从传统管理到现代治理的转变。完善法人治理结构，由政府一家管理转为政府、行业组织和人民群众代表等多方共管，由上级对下级的行政命令式管理转为多方平等协商式管理。三是实现身份管理向岗位管理的转变。健全事业单位人事管理制度，完善收入分配激励约束机制，解决事业单位人员能进不能出、能上不能下等问题。四是实现单位保障向社会统筹的转变。完善事业单位及其工作人员社会保障政策，建立事业单位养老保险制度，统筹考虑养老待遇水平，解决事业单位工作人员的后顾之忧。五是实现政府包揽向多元发展的转变。强化政府责任，完善相关政策，鼓励社会力量兴办公益事业，充分调动各方面的积极性。

六、强化保障：加大和完善财政支持

公益事业和事业单位的健康发展，离不开政府持续、稳定和高效的财政投入。不断加大财政支持力度，是建设服务型政府、构建社会主义和谐社会的客观需要，也是建立和完善以满足公共需要、提供公共服务为特征的公共财政体制的必然要求。“十一五”期间，随着我国财政由“经济建设型”向“民生服务型”的进一步转变，财政支出更加注重民生投入，逐渐向社会事业领域倾斜，财政性教育、科技、文化、卫生等经费支出年均增长率都超过了20%，在改善服务设施、提高服务水平、满足群众需求等方面发挥了巨大作用。但总体上看，财政投入不足仍然是制约我国公益事业发展的重要“瓶颈”，主要是财政覆盖范围较小、保障程度较低、资金渠道单一，在投入力度方面与发达国家相比也有相当差距。为此，《指导意见》提出要加大财政对公益事业发展支持力度，加快建立健全公共财政体系，着力构建财政支持公益事业发展长效机制，形成多渠道筹措资金发展公益事业的投入机制。

财政支持方式也是影响公益事业发展的重要因素。在加大财政对公益事业投入的同时，还要不断提高财政资金的投入效率和产出效益，达到少花钱、多办事、办好事的目标。《指导意见》提出按照国家政策和以事定费的原则，结合不同事业单位的具体特点和财力，对不同类型事业单位实行不同的财政支持办法，为改革完善财政支持方式指明了方向。

七、比翼齐飞：鼓励社会力量兴办公益事业和相关产业

公益服务作为公共产品，具有“搭便车”、非排他性和一定程度的市场失灵等特点，这就决定了保障公益服务的有效提供是政府的一项基本职责。需要强调的是，衡量政府是否履行好了这一职责，关键看人民群众是否保质保量地享受到了这些服务，而不在于从哪里得到这些服务，也不在于以何种形式举办公益事业。目前，我国公益服务基本上由政府直接包揽提供，与西方发达国家相比，我国社会力量兴办的公益事业明显不足。从现实情况看，社会力量举办的公益服务机构与国家举办的同类机构相比，在工作效率、运营成本、服务意识等方面具有比较优势。《指导意见》提出鼓励社会力量兴办公益事业，可以扩大公益服务供给总量、增加服务品种，使人民群众有更多的选择权；还可以打破垄断，发挥“鲶鱼效应”，对事业单位在内部管理、服务质量、服务价格等方面形成压力、促进相关改革，形成政府举办的公益事业与社会力量兴办公益事业相互促进、比翼齐飞的格局。

社会领域既有事业，也有产业，两者相辅相成、互相促进。推动教育、科技、文化、卫生等相关产业的发展，既是满足人民群众多层次、多样化需求的客观需要，也是优化经济结构和产业结构、拉动居民消费结构升级、扩大就业和创业的重要途径，还可以分流一部分服务需求，减轻对公益服务的压力。同时，这些产业基本属于面向民生的生活性服务业，与发展国家的软实力密切相关，也是世界各国越来越重视的朝阳产业。总的来看，我国社会领域相关产业的发展还相对薄弱，面临着市场体系不完善、准入门槛较高、投资渠道不畅和企业融资困难等问题。《指导意见》提出要创造良好环境，鼓励社会资本投资，从而为推动相关产业加快发展明确了方向、奠定了基础。

八、以人为本：彰显人民群众的主体地位

党的十七大提出，坚持以人为本，就要始终坚持人民群众在中国特色社会主义事业中的主体地位。当前，一些事业单位与人民群众的关系模糊甚至颠倒，把本应服务人民的公益事业异化为谋求小团体利益的方式和手段。例如，有的学校总是盯着家长腰包，有的医院专门盯着患者钱包，乱经营、乱收费、乱涨价、乱花钱，既不倾听服务对象的意见，又不提供优质高效的服务，直接侵害了人民群众的合法权益。

《指导意见》坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，着力理顺事业单位和人民群众的关系，从两个方面彰显了人民群众的主体地位。一方面，坚持改革和发展成果由人民共享。加快发展农村、欠发达地区和民族地区公益事业，缩小城乡之间、地区之间公益服务水平差距等，目的都是为了让人民群众在公益事业方面更加公平公正地共享改革发展成果。另一方面，坚持公益事业和事业单位由人民共管。从制度层面进一步落实了人民群众在公益事业方面的知情权、参与权、选择权和监督权。人民群众代表进入理事会，直接参与事业单位的决策；事业单位重要事项和年度报告向人民群众公开，涉及人民群众切身利益的重大公益服务事项进行社会公示和听证等，都是实实在在的制度保证。从各国经验看，人均GDP从3000美元到10000美元的过程是矛盾多发期，公益服务方面搞不好很容易进入“中等收入陷阱”，引发社会问题。《指导意见》彰显人民群众在公益服务方面的主体地位，可以更好地化解相关矛盾，同时也是我国民主政治建设的重要内容。

（作者系中央编办四司司长）