深化人事、收入分配和养老保险制度改革促进事业单位科学发展

王晓初

深化人事、收入分配和养老保险制度改革促进事业单位科学发展

王晓初

事业单位是我国经济社会发展中提供公共服务的主要载体，是社会主义现代化事业建设的重要力量。分类推进事业单位改革对于促进经济发展方式转变，加快社会事业发展，满足人民群众日益增长的物质文化需求具有重要意义。《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发 [2011]5号，以下简称《指导意见》）是对分类推进事业单位改革作出的战略部署，为进一步深化改革指明了方向。人事制度、收入分配制度和养老保险制度改革是事业单位改革的重要组成部分，深化这三项改革，是贯彻落实《指导意见》精神，保证分类推进事业单位改革顺利实施的必然要求。

一、以推行聘用制度和岗位管理制度为重点，逐步建立符合事业单位特点的人事管理制度

党中央、国务院高度重视事业单位人事制度改革。党的十四大提出，按照机关、企业和事业单位的不同特点，逐步建立健全分类管理的人事制度。2000年，中央下发了《深化干部人事制度改革纲要》，提出了以推行聘用制度和岗位管理制度为重点，逐步建立适应不同类型事业单位特点的人事管理制度。2002年，国务院办公厅转发了原人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》，聘用制度开始推行。2003年，中共中央、国务院《关于进一步加强人才工作的决定》明确要求，以推行聘用制度和岗位管理制度为重点，深化事业单位人事制度改革。党的十七大和十七届二中、四中、五中全会都提出，要分类推进事业单位人事制度改革。2009年，中央颁布了《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》，对深化事业单位人事制度改革作了明确部署。2010年又下发了《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》，对事业单位人事制度改革工作提出了明确要求。党中央、国务院这一系列重要决策和部署，为事业单位人事制度改革指明了方向。

经过近20年的不断努力，事业单位人事制度改革取得了积极进展：一是聘用制度推行面不断扩大。截至2010年底，全国签订聘用合同的事业单位工作人员达到90%。二是岗位设置管理制度实施工作全面推开，各地区和部门正在加快制度入轨。目前，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团都已经开始实施，中央单位完成80%左右。三是公开招聘制度稳步实施。据不完全统计，5年来，全国参加事业单位公开招聘的有1100多万人，实际聘用154万多人。四是事业单位人事管理法规建设步伐加快。总的来看，通过事业单位人事制度改革的不断深化，逐步改变了按照管理党政机关工作人员的办法管理事业单位人员的做法，初步转换了事业单位用人机制，淡化了身份，强化了岗位，优化了结构，增强了活力，调动了事业单位各类人才的积极性、创造性，促进了社会事业的健康发展。

《指导意见》对深化事业单位人事制度改革的目标任务提出了要求，即要以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度。通过改革，实现由固定用人向合同用人转变，由身份管理向岗位管理转变，到2015年，全面建立聘用制度，完善岗位管理制度，普遍推行公开招聘制度和竞聘上岗制度，建立健全考核奖惩制度；到2020年，形成健全的管理体制、完善的用人机制和完备的政策法规体系。

按照中央的部署和要求，事业单位人事制度改革重在机制建设。一是合同用人机制。全面推行聘用合同制度，把聘用合同作为事业单位人事管理的基本依据，建立以合同管理为基础的用人机制，通过聘用合同规范单位和工作人员的人事关系。今后一个时期的主要任务是继续扩大聘用制度的覆盖面，到2015年基本实现聘用合同应签尽签，全面建立聘用制度。二是公平竞争机制。由国家确定事业单位通用的岗位类别和等级，事业单位在编制内自主确定具体工作岗位，自主聘用人员，坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。新进人员面向社会公开招聘，单位内部实行竞聘上岗制度，逐步实现能上能下，促进优秀人才脱颖而出。继续全面实施岗位管理制度，争取在2013年以前，基本实现岗位管理制度的全覆盖。大力推行公开招聘制度，到2012年，除国家另有规定的岗位和人员外，全部实行公开招聘。继续推行竞聘上岗制度，管理人员试行职员制度。三是绩效评价机制。建立健全以聘用合同和岗位职责为依据的考核制度，把工作能力、业务水平以及服务对象的满意程度作为考核的重要依据，重点考核工作实绩，同时，规范事业单位奖惩制度。四是人员退出机制。按照事业单位养老保险等社会保障制度改革的进程，规范事业单位人员解聘辞聘，完善解聘辞聘的条件、程序和经济补偿方面的规定，研究建立与聘用制度和岗位管理相配套的事业单位退休制度。五是权益保障机制。健全人事争议处理机制, 公平公正、及时有效地处理人事争议，维护单位和工作人员双方的合法权益。探索调解的有效方式，加强事业单位人事争议仲裁工作，完善事业单位工作人员申诉办法。六是监督管理机制。加强对事业单位执行人事管理法规的监督管理，建立制度化、经常化的执法检查监督机制，加大对事业单位违规违纪用人的查处力度，公平公正、及时有效地处理人事争议。探索理事会等形式的事业单位法人治理结构，建立事业单位内部民主决策机制和监督约束机制。积极配合国务院法制办等有关部门开展工作，争取尽快出台《事业单位人事管理条例》及相关配套法规，加快法规制度建设步伐。

二、以全面实施绩效工资为重点，逐步实现事业单位收入分配的科学化和规范化

按照党中央、国务院的统一部署，从2006年7月起改革事业单位收入分配制度，建立岗位绩效工资制度，将工作人员收入分为岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分。由于事业单位种类多，情况复杂，分类等配套制度改革还在探索推进中，在改革步骤上采取“分步实施、逐步到位”的办法，先进行基本工资制度改革，绩效工资等政策逐步到位。

改革实施以来，包括岗位工资和薪级工资的基本工资平稳运行，结合清理规范津贴实施绩效工资正在稳步推进，初步建立了与工作人员岗位职责、工作业绩相联系的分配激励机制。随着形势的发展变化，由于岗位绩效工资制度没有全面实施到位等多方面原因，事业单位收入分配中仍然存在一些突出矛盾和问题。主要是分配关系不尽合理，激励约束机制不够健全，分配秩序有待规范，宏观调控缺乏有效手段。为进一步理顺收入分配关系，促进形成合理有序的收入分配格局，需要进一步深化事业单位收入分配制度改革。

深化事业单位收入分配制度改革，必须坚持以党的十七大和十七届四中、五中全会精神为指导，深入贯彻落实科学发展观和更好实施人才强国战略，适应事业单位改革的总体要求，健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的收入分配制度，逐步建立关系合理、机制健全、调控有力、秩序规范的管理运行体系，促进事业单位发展和体制机制创新。深化改革的主要内容是，按照事业单位分类改革的总体要求，完善岗位绩效工资制度和工资正常调整机制，结合清理规范津贴补贴全面实施绩效工资，研究完善事业单位收入分配相关政策，逐步实现事业单位收入分配的科学化和规范化。

进一步完善岗位绩效工资制度，主要是结合事业单位分类改革进程，对不同事业单位的收入分配实行不同的管理办法，健全事业单位工资水平正常调整机制，进一步发挥工资分配的激励导向作用，加强事业单位收入分配的宏观调控，逐步形成统分结合、责权清晰、运转协调、监督有力的宏观调控机制。

按照国务院部署，事业单位结合清理规范津贴补贴实施绩效工资分三步走：第一步，落实《义务教育法》规定，在义务教育学校实施；第二步，配合医药卫生体制改革，特别是实行基本药物制度，在公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施；第三步，在其他事业单位实施。全国义务教育学校教师绩效工资已经兑现到位，落实了《义务教育法》关于教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平的规定。公共卫生与基层医疗卫生事业单位绩效工资正在抓紧实施，部分地区已兑现到位。其他事业单位实施绩效工资，按照“分类指导、分步实施、因地制宜、稳慎推进”的原则正在有序推进。

研究完善事业单位收入分配制度相关政策，主要是进一步规范特殊岗位津贴补贴管理，完善高层次人才分配激励政策，完善事业单位主要领导收入分配激励约束机制，进一步加强工资分配管理，严肃收入分配纪律。

深化事业单位收入分配制度改革，是一项长期艰巨的任务，涉及事业单位广大职工的切身利益，关系社会稳定大局。要按照党中央、国务院的部署和要求，从实际出发，循序渐进，积极稳妥地把工作做好。

三、以建立健全养老保险制度为重点，积极构建事业单位社会保障体系

《指导意见》进一步明确了事业单位养老保险制度改革应遵循的原则、基本制度模式、筹资机制、基金管理方式、改革前后养老待遇衔接办法、建立职业年金等内容，为积极推进养老保险制度改革指明了方向，必将极大促进覆盖城乡居民社会保障体系建设。

党中央、国务院高度重视事业单位养老保险制度改革问题，近年来多次对推进改革提出要求。目前，事业单位已经纳入了医疗保险、失业保险、工伤保险制度，只有养老仍实行单位退休制度。从上世纪90年代初开始，一些地区开展了事业单位养老保险制度改革试点，取得一定进展，但由于缺乏整体制度安排，试点还很不规范。为加快健全覆盖城乡居民社会保障体系，推进事业单位改革不断深化，根据《指导意见》的要求，应按照权利与义务相对应、公平与效率相结合、保障水平与经济发展水平及各方面承受能力相适应的原则，逐步建立独立于事业单位之外，资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。

城镇职工实行社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，是党的十四届三中全会作出的重大决策，是适合中国国情的正确选择。从改革经验看，统账结合的制度模式已深入人心，得到广大职工和社会各方面的广泛认可。为此，《指导意见》明确事业单位养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的制度模式。养老保险费用由事业单位和职工个人共同负担，单位缴费实行社会统筹，基金现收现付；个人缴费建立个人账户，实行自我积累。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金构成，实施与缴费相联系的待遇计发办法，把养老金的计发与参加养老保险时间长短、缴费多少紧密挂钩，建立激励约束机制，鼓励多缴费多受益。退休人员逐步实行社会化管理服务，把事业单位的一系列社会保障事务交由社会服务机构承担，减轻事业单位的社会事务负担。

《指导意见》结合事业单位的特点，对事业单位养老保险制度改革前后养老待遇衔接问题提出了明确要求。为做到保持国家规定的待遇水平不降低，在改革中应把握好三个方面：一是按照“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”的原则，合理衔接新老退休人员的保障水平，即：已退休的人员仍按原来的标准支付养老金；新参加工作的人员，实行新办法，建立新机制；对改革前参加工作、改革后退休的人员，在基础养老金和个人账户养老金的基础上，加发过渡性养老金。二是建立职业年金。为提高事业单位退休人员的生活水平，在基本养老保险的基础上，建立职业年金，费用由单位和个人共同缴纳，国家在税收上给予支持，基金完全积累。三是建立基本养老金正常调整机制，统筹考虑城镇职工养老金待遇调整，分享经济社会发展成果。

《指导意见》明确了分类推进事业单位改革的总体目标和阶段性目标，特别是要求今后5年在社会保险等方面的改革应取得明显进展，确立了事业单位养老保险制度改革的进程。2008年3月，国务院决定与事业单位分类改革相配套，在山西、上海、浙江、广东、重庆等5个省（市）开展事业单位养老保险制度改革试点，积累经验，积极稳妥地推进。目前，5个试点省（市）正在积极推进改革试点工作。国务院将及时总结试点经验，不断完善改革方案，“十二五”期间将全面推进事业单位养老保险制度改革。

（作者系人力资源社会保障部副部长）